论国家功能，本文主要内容关键词为：功能论文,国家论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
（一）历史上关于国家功能的见解
功能，从字面意义上去理解，“功”即作用，“能”指实现该作用的能力。功能即由事物的本质属性所决定的功用及能量。在日常中，这一概念经常与“职能”相互混淆。区别这两个概念大都在两种场合，政治学、行政学在描述组织所具备的作用时常常使用职能，而功能则不仅用于表达这一意思，还用于生物学、人类学中；职能通常专指具体的单一的组织，而功能则多用在抽象的、综合性的组织或组织体系中。现实中各种组织普遍具有的综合性与相互渗透性加重了这一划分的难度，使它们经常处在混用之中。社会学是从生物学和人类学中引进功能概念的。据有关资料，把功能概念引进社会学的是斯宾塞，马林诺夫斯基较早地系统使用这一概念来分析无文字社会，继之默顿和帕森斯推广了这一做法。在十七、十八世纪法学家们开始运用功能概念来分析国家活动。洛克首开先河，孟德斯鸠把它派到更大用场，他把国家活动分成立法、执法、司法三种功能，每一功能由独立的国家机构行使，用以限制国王的权力，实现“权力制约权力”的制衡目标。
政治社会学使用这一概念相对较晚。美国政治学者阿尔蒙德首先把功能分析用于对发展中国家进行比较的研究，此后便被普遍运用于政治制度的研究领域。功能分析法尽管无法取代早已存在的组织分析法，但它却在现今的政治制度研究领域更加风靡。
作为两种不同的研究方法，功能分析法和组织分析法是有区别的，它们从不同的角度研究问题。但在现实中，组织和功能是无论如何也难以彻底分割的。功能总是同组织联系在一起的，无组织则无所谓功能，而有组织也必须配之以功能。当然，这并不否认二者之间内容范围上的差异，一个组织可以有一种功能，也可以有几种功能；而一种功能可以由一个组织承负，也可以由多个组织承负。
对于国家，我们是把它作为一种通过公共权力联结起来的，以维护公共利益和处理公共事务为目的的综合组织体来看待的，在这里，“体”的概念十分关键，它既表明了国家不是一个单一的组织，又揭示着一种有机联系着的、完整的系统。在这个系统中，不仅包括了作为国家的上层建筑的国家机构、政治团体，也包括了充任国家职务的官员，还包括作为国家基础和主体的民众。除了这些显性因素外，还包括权力等隐性因素。既然称之为组织体，就必须具有自己的功能体系。这是国家之所以存在的充分、必要条件，也是国家活动目标和运行方向的基本规定性。
国家功能理论尽管产生的历史并不长，但却已发展到相当的程度。各派在这一问题上的争议自始至终都不曾中断过，以至使国家功能的解释总在数十种之上。
美国著名学者古德诺在其著作《政治与行政》中对国家功能的解释是影响较大的。他认为，任何国家都存在着两种基本的功能，即国家意志的表达和国家意志的执行。或者简称为政治与行政功能。国家中存在着的各种相互分立的机关都行使着两种功能中的一种，当两种功能在一个国家机关中交叉存在时，必然有一种功能是占主导地位的。这一解释使人耳目一新，他以高超的抽象力把错综复杂的国家功能一分为二。然而，这一理论也正是因其过份抽象而使其实际作用大为逊色。
另一位美国学者多伊奇则把国家的功能一分为三，即格局维持，包括维持诸如不平等、阶级或阶层之类的社会格局；权力，国家会采取一切办法获得和扩大权力；追求财富，国家不必考虑阶层间的差异，而只应把目标放在国家富裕，使居民总体富裕上。日本政治学者猪口孝对国家功能的解释与此大同小异，他的归纳是：1.维持秩序。国家可以动用强制机器对付社会成员的反抗。2.确保安全。这主要指对外的防御，以保证国家在对外竞争中生存。3.鼓励生产。国家的收入主要是依赖于社会的税收，因而，即使是出于自身的目的，国家也必须采取一定的经济政策发展生产。4.促进通商。专指国家与世界经济间的整体关系，主要是通过关税政策等促进国际贸易和保护自己的金融地位。这种理论已经摆脱了过份抽象的分析，但用以解释国家的整体功能，依然略显单薄，对具体问题的解释更是只顾一点而未及其余。
我国以往的国家功能理论认为，国家功能是国家本质的表现，尽管各种类型的国家都具有对内和对外两种职能，但却有着实质性的区别，剥削阶级国家的对内职能主要是镇压劳动人民的反抗，同时也进行经济干预，以巩固自己的政治统治。对外职能主要是侵略别国和保卫本国领土。社会主义国家的对内职能在剥削阶级基本消灭以前主要是镇压反动势力的反抗，实行无产阶级专政，但随着剥削阶级的基本消失，组织和管理经济文化事业会成为主要职能。对外则是防止外来侵略和支援世界革命。也有人试图把这一理论加以分解，即从各个不同的角度去设计国家功能：从职能作用的属性分为：统治性功能，管理性功能，服务性功能，保卫性功能；从职能作用的领域分为：政治功能，经济功能，社会文化功能；从职能作用的方式分为：立法功能，行政功能，司法功能，监察功能，等等。
随着理论的发展，最近也有一些政治学者尝试跳出传统框子，从维护社会秩序、处理公共事务的角度去设计国家功能。但从总体上讲，这方面的研究并未取得令人信服的成果，更谈不上形成完备的体系。
事实上，关于国家功能的描述远不止这些。但从总体上并未摆脱上述类型，有些提法无非是在别人基础上的细分或压缩。论述国家功能不能只是一个就事论事的问题，问题远不是如此简单，要从真正意义上看清国家功能，还必须把国家放在更广泛的视野中予以探讨。而首先遇到和最具有决定意义的便是社会、政权组织与法律。
（二）决定国家功能的三对关系
〔国家与社会〕
国家与社会的关系问题是政治学中最重要、也最具有核心意义的问题，它不仅是开启国家功能理论的钥匙，也是认识整个政治现象的入口。
权力与国家的起源都是以社会的存在为前提的。猿人沿进为人类并组成各种社会组织而生活时，现在所熟识的一切，诸如权力、国家、组织、政党等等，才具有了出现的必要与可能。权力是伴随组织而出现的，而国家的出现又必须以权力的出现为基础。当社会生产力发展到一定阶段上，社会分工、私有财产及各类共同生产所必须的公共事务，诸如分配、战争、建筑、水利等公共设施都出现了。要维持共同生活所必然带来的社会秩序的稳定，办理公共事务，人类就必须作出一定的割舍。而其中最具有划时代意义的放弃便是：人类再也不能自由自在地过无拘无束，同时也是穷困的和无保障的生活了，而必须把天然具备的权力交出一部分来，组成公共权力，以维持公共秩序和处理公共事务。由此，首先是以血缘关系为主体的氏族、部落、部落联盟的出现，然后便是更大范围的，按地域分界的国家的出现。最初的国家大都是人口、地域相对较小的，具有很大的独立性，如城邦国家，以及特定地域如沿一定的河流而组成的国家等。因而，在国家的最初形成中，一方面是人类共同需求的内因的作用，另一方面，也不容忽视地理特点、气候类型、民族与种族特质等外部作用。而在由城邦国家等小国家向现在类型上的国家过渡中，掠夺性战争则是最根本的决定力量：扩张势力，扩大疆域，奴役其他弱小民族和国家，占领未被开发的土地是由人类的贪欲和国家的需求所决定的，这种状况越是在远古时代越是突出。
国家的发生是一个事实，但生活在其中的人们却不完全明了，也无须明了国家发生的真相。人们是在无意识中让渡出权力的，国家产生后而出生的人更是在一降临到人间就参与了这种授与。这就增加了这种授与过程的神秘性和不容置疑性。从国家产生到人们认识到国家产生的真相之间隔了几千年的历史，直到启蒙运动时期才开始揭开这层神秘面纱。正是由于这一原因，使古代的人们用各种猜测和臆想去推断国家，包括到天国、神界去寻找答案。也正是由于这一原因，使历代统治者心安理得地统治人民，占领者心安理得地奴役被占领者。
当然，人们之所以宁肯放弃自由而甘愿让渡出权力，决不是出于一时的冲动，而是有一种客观的愿望和利益的需要在起作用，同时也体现着一种由人的意识所无法阻止的历史必然性，国家的产生无论从何种意义上讲都是人类历史上的巨大进步。
从本来的意义上，人类让渡权力组成国家，所获得的是公共事务的处理和公共秩序、公共安全的保障，通过国家，人类形成一股更大的力量来同自然抗争，过着富足和安逸的生活。这种授与受、输出与输入的关系是决定国家与社会关系的基础。它表明，社会决定国家，社会是国家力量的源泉，国家是从社会中吸取力量并服务于社会的，它以社会事务的处理和社会秩序的维护为己任。既然国家从社会中获得了公共权力，并受社会的委托办理各项事务，那么它就必然会对社会具有一定的强制力。义务总是同权利联系在一起的，如果国家不具有这种权力，就无法完成社会所赋予的使命。国家的功能正是从国家对社会所履行的任务中引伸出来的，而社会也赋予了国家实现这种功能的必要条件。
〔国家与政权组织〕
要完成各项功能，必须建立起一套组织。而在国家的组织体系中，政权组织是最重要的组织，国家的功能主要是通过政权组织来实现的。也许正是由于这一原因，人们忽视了国家与国家政权的区别，把二者直接等同起来。事实上，国家政权只是国家组织的一部分，当然，并不否认是其主体部分，在政权之外还存在着其他各类社会组织、政治组织。如果拿国家政权和国家直接比较，在内涵上的差别更大。国家不仅包括了包括政权组织在内的各类组织，而且包括领土、领空、领海以及渗透到其他国家中的各类社会性团体和组织。国家政权只是国家中的一种组织和力量，它远不能囊括国家的全部。
国家与国家政权的混用，导致了一系列理论上的混乱。尤其是使人们对国家地位、作用及发展去向的认识成为问题。对国体与政体的认识，也受此影响。人们视国体为国家的阶级性质，具体是指由哪个阶级掌握政权，政体是政权的构成形式，具体是指采用何种形式组织政权和行使职能。国体和政体都是围绕着国家政权展开论述的，二者是从不同角度来揭示国家政权这同一主体，国体实际说的也是政权的阶级性质。如果运用国体和政体的性质去划分国家政权的类型，自然无可非议，但用以划分国家的类型就无能为力了。事实上，国家政权可以为某一阶级或阶层所拥有和掌管，但国家却无法专属于某一特定阶级，尽管有时某一阶级可以通过掌握政权而提高自己的身份，在国家中处于受崇和独尊的地位。因而，单纯从统治阶级的属性去标定国家的属性，在一定历史时期是适合的（当然，重合与等同是两回事，而适合与科学也是两个概念），但作为一种恒常的标准去套用一切国家就显得不伦不类了。探讨这一点，旨在说明，国家功能与国家政权的功能不是一个层次上的问题，不管过往人们怎样把二者混同。
〔国家与法律〕
一个人的国家观直接影响其法律观。由于在国家观点上坚持阶级性第一的观点，使得在法律理论上长期奉行阶级性是法律的唯一特性，法律即统治阶级意志的体现的观点。事实上，从法律产生的本原上讲，它主要是一种来自社会的力量。法律一方面使公共权力合法化，另一方面又将国家权力加以固定，把国家政权机构的职权限定在特定范围内。因而，法律的出现是国家发展史上的里程碑，它可以稳定国家与社会的关系，尤其是稳定国家政权与社会基础的关系，防止国家权力的过份膨胀，也限制社会对国家权力的冲击。法律是联结国家政权与社会基础的最理想的纽带，现代科学意义上的国家必然是同法制化联结在一起的。不可否认，在一些国家中，法律难免与自己的本相存在一定的距离，由于政权及特定政治势力对法律的过份干涉，或立法体制特别是立法主体遴选机制上的问题，使得法律过份向国家政权方面倾斜，使法律在很大程度上并不包纳下层民众的意志，而只代表决策者的意志。然而，现实中的问题只能怪罪现实。可以说法律条文上有漏洞，但却不能否定整个法律制度，否定法律在国家中的作用，更没有理由根据一定时期事务的不良现象去评判整个事务。
法律之于国家的价值在国家功能问题上主要体现为两点：一方面，它可以保障国家功能的实现。在法律特别是宪法中，通常要将国家政权组织、各政治与社会团体的职责权限作出明确规定，而法律是国家意志的体现，在法律化国家中具有至高无上的地位，任何组织和个人都必须遵从法律的旨意，这就为各种组织依法行使职权奠定了基础。另一方面，它可以抵制国家机构权力的膨胀。国家功能的大部分是由政权组织去履行的，为此，就必须赋予国家政权组织相应的职权。权力的特性决定了它是最不守本份的，权力膨胀在任何社会形态下都难以避免。要防止这一现象的发生和发生后对其作出及时的处理，最有效的办法是制订法律，通过法律事先规定其职权范围，违反之后再根据法律去作出裁决处理。
在探讨国家功能之前，阐述国家与法律的关系还有一个考虑，即试图说明，研究国家功能仅仅到法律中去寻找答案是远远不够的，现实中法律的扭曲现象更加重了这一问题的严重性。古德诺在《政治与行政》的开篇就提醒人们：“法外制度比能够提供政治体制框架的法定制度对政治体制的影响更大。”正是由于这一原因，对美国政府的最有说服力的研究不是由美国人而是由一个习惯于从成文法的背后考察政府体制的英国人来完成的，因为多数的美国研究者都是由宪法开始又以宪法结束他们的论著的。这一中肯的批评的意义远不止在美国，也远不止在当时，更远不止在这一方面。今天对国家功能的研究自然不能对这一现象置若罔闻。
（三）国家功能的主体
在国家存在的地方即意味着存在一种权力的授受关系。也就是说，只要承认了国家的存在，也就承认了公共权力的存在，那么，剩下的便是如何操纵这些权力了。可见，国家功能的要义在于运动，亦即如何使这些功能成为活功能。由是，国家功能主体便成为具有决定意义的问题了。
权力是在运动中体现自己的价值的。国家功能的全部要义也正是在于启动国家并引导国家目标的实现。当把国家当作一个整体来看待时，国家的功能就是操纵权力，但要具体地分析国家的功能及其实现过程，只是如此笼统地看问题是不够的。任何一个国家，都担负着多种功能，之所以把国家定义为综合组织体，正是基于对国家必然具有的功能体系及由此所决定的权力体系的认识。国家本身是空洞的，真正有作为的是各个担负国家具体职能的实体性组织。这些组织在分解公共权力的同时，也通过自己的行动使公共权力变得实在和有效。这些承负国家权力的组织可以称之为国家功能主体。国家功能主体可以表现为多种形式，但其实质无非是由人来充任的各种组织和个体，包括政权组织、政党等各类政治团体组织和特定的个人（如国家主席及享受特别享受特别授权的个人）。国家功能的大部分是由政权组织承担的，而在政权组织中，又以行政组织的职能最为广泛和具体。
（四）国家功能描述
国家功能可以划分为三个层次：一是国家本身的功能，一是国家政权组织的功能，一是行政机关的功能。在这三个层次中，功能主体越是宽泛，其功能就越是空洞，以至于人们在现实中如果不去刻意寻求就根本看不到国家本身的功能，而只见到政权组织和行政机关的功能，或者干脆用政权组织和行政机关的功能去取代国家的功能。这也是导致人们用政权组织的功能甚至用政府功能代替国家功能的原因。事实上，国家的功能本身也并不十分重要，只有在以国家为对象进行专门性理论探讨时才常会遇到它。当然，这并不意味着可以任意用其他组织形式的功能来取代它。
国家的功能是相对于社会而言的。摆在面前有两张画图：一张是散居的、混沌的社会群体，一张是有组织、有秩序的社会群体，比较这两张画面，便可以窥见国家产生的必要性之一斑，而这种必要性，也就是国家的最本原的功能。国家功能最首要的就是承载聚敛功能。在固定的地域上载负聚集起一定的民众，这就是国家的“素描”。这一群人在一起繁衍生息，并通过权力的授受关系，相互间的权利、义务及友爱关系，过着有保障、有组织、有秩序的生活，并逐渐形成一种归属感、认同感和凝聚力。爱国主义，与其说是国家有意识地教育和培育的结果，不如说是与人的国家生活所共生的一种自然情感，它恰与子女对父母的情感一般。其次便是规范协调功能。国家的产生显然不是把一群人聚集起来起算完事了。为了使一部分人摆脱散居的野性，并过上文明的生活，必然通过外力强加的或国民内部约定俗成的方式形成各种道德、习俗、礼仪、纲常、法律等，作为共同遵守的信条。即使如此，国家也不可能保持一种礼乐升平景象。只要有两个人存在的地方，就存在着两种利益，就有一个协调的问题。由于人的天然条件的不平衡和人对贪欲的追求，必然导致出现性别、老幼、家庭、血亲、集体、阶级乃至地理、政治区域等的矛盾与争斗。国家的存在正是为了协调这些矛盾与失衡现象，以求得相安无事。再则是发育演进功能。国家的产生与发展，不仅使人类过上有组织的生活，从而得到最大限度的进化和完善，而且利用人的物欲和能力，通过有目标的组织活动，向大自然和生存环境挑战，从而推动整个人类社会的进步。尽管人类的进化和对自然界的征服在没有国家的前提下同样可以进行并实现，但国家的出现毕竟为这种进化和征服提供了最佳场所和最有利的条件，使这项活动变得不象在原始状态下那样可怖和艰难。
如果从已有的国家定义中去寻找国家功能的底蕴，我们的研究便自然转向公共权力这个国家的实质性领域。国家肌体是靠公共权力驱动的，公共权力的配置与使用自然应当是国家的主导性功能驻扎地。换句话说，国家政权功能是国家功能的主导领域。
国家权力的运用主要体现在国内和国际两个方面，这也便构成国家政权的内外功能。它主要包括：制定法律、法规、政策及各类计划；管理经济、政治、文化、教育、科技、卫生、体育等公共事务；开展各项司法事务，维持法律的尊严；维持社会格局，保证国家安全；调节国内地域间、人与人之间的利益；支配社会的人、财、物及流通；组织社会力量建设各类大工程和建设服务性设施等。
国家政权的对外功能则主要表现为：维护国家独立与主权；对外宣战；防御外来侵略和干预；进行国际间的交往；开展对外贸易，文化、学术等交往以及援助和声援他国的正义斗争等。
政权功能的传输载体主要是法律、政策、命令（包括文件性命令和口头性命令）三大类。功能传输的主线是从上而下的。一般说来，不同性质的组织所采取的方式是不同的，当然，这并不排斥两种类型的组织可以适用同一种方式，或一个组织可以适用两种或两种以上的方式。