2001年铁路春运票价上浮案评析，本文主要内容关键词为：春运论文,票价论文,铁路论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：DF3 文献标识码：A 文章编号：1008-7168(2002)02-0051-06
基本案情
(一)1999年11月，国务院领导批准了国家计委《关于对部分旅客列车运价实行政府指 导价的请示》。2000年11月8日，国家计委作出《关于部分旅客列车票价实行政府指导 价有关问题的批复》(计价格[2000]1960号)(以下称为“国家计委批复”)，同意对春运 、暑运、“五一”、“十一”等主要节假日部分客运繁忙线路列车票价实行常年上浮； 对部分与高速公路平行、竞争激烈及其他客流较少线路列车票价实行常年下浮。[1]
(二)2000年12月21日，铁道部依据国家计委上述批复，向有关的铁路运输企业发出《 关于2001年春运期间部分旅客列车实行票价上浮的通知》(以下称为“铁道部通知”)， 规定2001年承担春运任务的14个铁路局中，节前(1月13日至1月22日)自广州铁路(集团) 公司、北京、上海铁路局始发，节后(1月26日至2月17日)自成都、郑州、南昌、上海铁 路局始发的部分列车部分时间段浮动票价。铁道部的理由是：实行票价浮动，可通过价 格杠杆对客流削峰平谷，引导旅客在时间或各种交通工具之间合理分流，缓解高峰期间 铁路的沉重压力。2001年1月4日铁道部通过媒体向社会公布了春运票价上浮方案。
(三)河北三河时代律师事务所律师乔占祥，获悉铁道部票价上浮通知后，认为铁道部 作出的春运期间部分列车实行票价上浮的行政行为侵犯了他本人及广大旅客的合法权益 ，其行为是违法的。2001年1月18日向铁道部申请行政复议，请求铁道部：(1)撤销春运 期间部分旅客列车票价上浮的行政行为。(2)审查铁道部作出春运期间部分列车实行票 价上浮的行政行为的依据——“国家计委批复”的合法性。
(四)铁道部接到申请后，于1月22日发出《行政复议受理通知书》，3月19日，铁道部 作出《行政复议决定书》。决定书指出：(1)申请人乔占祥在行政复议申请书中，没有 提供其合法权益受到被申请人行政行为侵犯的事实和证据；在审查过程中，其言行与先 后提供的证据相互矛盾。(2)国家计委报请国务院批准、下发的“国家计委批复”是合 法的。(3)铁道部根据“国家计委批复”作出的“通知”，依据正确，程序合法，内容 适当。因此作出维持“铁道部通知”的行政复议决定。
(五)乔占祥对铁道部的《行政复议决定书》表示不满。理由是：(1)他未见到国务院对 “国家计委批复”的正式文件。(2)铁道部应举行而未举行听证会。
(六)2001年3月31日，乔占祥以铁道部为被告，向北京市第一中级人民法院(以下称为 “北京市一中院”)提起行政诉讼，请求法院判决：(1)撤销铁道部的《行政复议决定书 》，并责令被告依法履行对“国家计委批复”的审查及转送的法定职责。(2)撤销“铁 道部通知”。
(七)北京市一中院于2001年11月5日作出一审判决，维持铁道部对2001年春运期间部分 旅客列车实行票价上浮的行政行为，驳回乔占祥的诉讼请求。
(八)乔占祥对一审判决不满，认为北京市一中院未对铁道部票价上浮行为的合法性进 行全面审查，在事实认定和法律适用方面存在严重错误。2001年11月16日，乔占祥向北 京市高院提起上诉，请求依法改判，撤销被上诉人发布的票价上浮通知；依法判决确认 被上诉人未履行转送职责违法。2002年2月28日，北京市高级法院作出终审判决，驳回 上诉，维持原则。
案件评析
乔占祥诉铁道部案，主要涉及以下几个方面的问题。笔者在此进行分析和评论，并从 中总结出几点启示。
一、铁路春运票价上浮的性质和铁道部的角色定位
乔占祥诉铁道部案首先涉及的问题是，铁路春运票价上浮是一种什么性质的行为?铁道 部在其中起什么作用?
根据《价格法》的规定，价格包括商品价格和服务价格。国家对大多数商品和服务价 格实行市场调节价，对极少数商品和服务价格实行政府指导价或者政府定价。
市场调节价，是指由经营者自主制定，通过市场竞争形成的价格；政府指导价，是指 依照价格法规定，由政府价格主管部门或者其他有关部门，按照定价权限和范围规定基 准价及其浮动幅度，指导经营者制定的价格；政府定价，是指依照价格法规定，由政府 价格主管部门或者其他有关部门，按照定价权限和范围制定的价格。
本案中，2000年11月8日，国家计委作出《关于部分旅客列车票价实行政府指导价有关 问题的批复》，同意对春运、暑运、“五一”、“十一”等主要节假日部分客运繁忙线 路列车票价实行常年上浮；对部分与高速公路平行、竞争激烈及其他客流较少线路列车 票价实行常年下浮。2000年12月21日，铁道部依据“国家计委批复”，向有关的铁路运 输企业发出《关于2001年春运期间部分旅客列车实行票价上浮的通知》，规定2001年春 运14个铁路局中，节前在北京、上海、广州铁路局，节后在郑州、成都、南昌、上海铁 路局部分列车部分时间段浮动票价。以上一系列政府行为，实际上就是国家计委按照定 价权限和范围规定铁路客运基准价及其浮动幅度，指导铁道部和铁路运输企业制定春运 期间客票价格的行政行为。
1998年《铁道部职能配置、机构设置和人员编制规定》，确定铁道部是主管铁路工作 的国务院组成部门，同时要求铁道部进行职能调整，实行政企分开，逐步将对运输企业 的管理职能分离出去。但直到乔占祥诉铁道部时，铁道部尚未完全完成政企分开改革。 换言之，铁道部既是国务院组成部门，又具有对铁路运输企业和运输价格进行管理的职 能。因此，在2001年春运期间铁路客运票价上浮中，铁道部是接受国家计委指导制定春 运期间铁路客运票价的部门。
二、“铁道部通知”是否具有可诉性
根据《行政复议法》和《行政诉讼法》的有关规定，公民、法人或其他组织认为具体 行政行为侵犯其合法权益的，有权向行政机关提出行政复议申请或向人民法院提起行政 诉讼；抽象行政行为不属于行政复议直接受理或行政诉讼受案范围。换言之，如果铁道 部通知票价上浮是抽象行政行为的话，乔占祥如果不服而向铁道部提出行政复议申请及 对铁道部提起行政诉讼，铁道部和北京市一中院均不应受理。因此，如何认定“铁道部 通知”的性质，是乔占祥诉铁道部案的关键，也是确定行政复议被申请人及行政诉讼被 告的核心。
对此主要有两种意见。
一种意见认为，按照行政法的一般原理以及2000年3月8日最高人民法院公布的《关于 执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》，所谓抽象行政行为，是指行政机 关针对不特定对象制定和发布能够反复适用的普遍性行为规则的行为。其特点是：针对 不特定对象；能反复适用。本案中，“铁道部通知”不针对特定对象，具有普遍约束力 ，能够反复适用，属于抽象行政行为。铁道部和北京市一中院不应受理此案。
另一种意见认为，铁道部的行为直接发生了执行效力，即导致了票价上浮的行为后果 ；“铁道部通知”只适用于2001年春节前后的特定时期；“铁道部通知”通过铁路局就 得到实施，没有中间环节；铁道部明确规定了客票价格上浮的范围、时间和幅度，因此 是具体行政行为。[2]铁道部和北京市一中院均应受理此案。
我们同意第二种意见。理由如下：
首先，从“铁道部通知”的内容看，“铁道部通知”具体规定了2001年春运期间部分 旅客列车实行票价上浮的范围、时间、幅度及其他事项，仅适用于除儿童、学生、现役 军人和革命伤残军人以外的特定人群，而不是所有旅客；适用于2001年春节前后的特定 时期，而不是“国家计委批复”中每年的春运、暑运、“五一”、“十一”。换言之， 他的对象和适用期是特定的，且不具有反复适用性(仅限于2001年春节)，符合具体行政 行为的法律特征。
其次，根据《铁路法》第3条和第72条的规定，铁道部所属铁路局是国家铁路运输企业 ，根据法律和行政法规的授权行使行政管理职能。因此，铁路局既是铁路运输的经营者 ，又具有行政管理职能。从“铁道部通知”的形式看，尽管“通知”与某些抽象行政行 为的名称类似，但“铁道部通知”是2000年12月21日由铁道部以铁路传真电报形式主送 各铁路局的，其发文机关、签发人、标题、主送机关、正文、附件、抄送机关和印发日 期，均符合国务院2000年8月24日发布的《国家行政机关公文处理办法》和1994年《铁 道部公文处理办法》(2001年修改)中规定的行政机关公文的规范体式，属于主送下级机 关、要求下级机关办理和需要有关单位周知或执行的行政机关的公文；不能根据2001年 1月4日铁道部通过媒体对外公布了票价上浮方案(实际上许多人是通过铁路分局各售票 处张贴的公告才获悉春运期间部分旅客列车实行票价上浮的)，就认定“铁道部通知” 是抽象行政行为。因为尽管发布或公布是抽象行政行为的法定程序之一，[3]但不是经 发布或公布的行政行为都是抽象行政行为。
另外，从铁道部的职责看，根据1998年《铁道部职能配置、机构设置和人员编制规定 》，铁道部的主要职责之一是，“研究提出国家铁路运价意见，经批准后制定具体实施 方案并监督执行”；[4]即铁道部只能研究、提出部分旅客列车实行票价上浮的意见(如 报送《关于报批部分旅客列车政府指导价实施方案的函》)，经国家计委批准后(如作出 《关于部分旅客列车票价实行政府指导价有关问题的批复》)，制定2001年春运期间部 分旅客列车实行票价上浮的具体实施方案，并监督执行，而不能未经价格主管部门批准 而越权对客票价格实行上浮。
总之，在对2001年春运期间部分旅客列车实行票价上浮过程中，无论是从“铁道部通 知”的内容和形式，还是从铁道部有关职责上看，铁道部都是接受国家计委指导对票价 实行上浮的政府部门。“铁道部通知”是针对具体事项作出的具体行政行为，具有可诉 性。
三、铁路春运票价上浮的听证问题
《价格法》第23条规定，制定关系群众切身利益的公用事业价格、公益性服务价格、 自然垄断经营的商品价格等政府指导价、政府定价，应当建立听证会制度，由政府价格 主管部门主持，征求消费者、经营者和有关方面的意见，论证其必要性、可行性。
乔占祥在《行政复议申请书》中指出：“被申请人决定票价上浮方案没有依法实行听 证会制度，其涨价没有必要性。”在《起诉书》中也强调：“但被告未提供此次票价上 浮举行价格听证会的有关文件、资料及事实依据。因此，被告通知2001年春运期间部分 旅客列车实行票价上浮在程序上是违法的。”
而铁道部认为：“在2001年春运期间部分旅客列车票价上浮的过程中，尚未完成政企 分开改革的铁道部是部分旅客列车票价实行政府指导价的实施部门，《价格法》第22条 、第23条等规定，没有赋权铁道部主持召开价格听证会。”而且在下发“铁道部通知” 前，“铁道部按《价格法》第22条的规定，做了调查研究和论证工作，听取了社会各界 和消费者的意见和建议。”[5]
关于《价格法》第23条规定的价格听证会制度，我们认为：
第一，《价格法》第23条规定的是“应当建立”听证会制度，而非“应当举行”听证 会。
第二，按照1998年《国家发展计划委员会职能配置、机构设置和人员编制规定》，国 家计委是国务院价格主管部门，其主要职责之一是：“制定价格政策，监督价格政策的 执行，调控价格总水平。”[6]而且根据《价格法》第23条的规定，价格听证会应由政 府价格主管部门主持。因此，建立听证会制度并对2001年春运期间部分旅客列车票价上 浮举行听证会，应由国家计委进行。
第三，根据《价格法》第22条的规定，政府价格主管部门和其他有关部门制定政府指 导价、政府定价，应当开展价格、成本调查，听取消费者、经营者和有关方面的意见。 铁道部作为2001年春运期间部分旅客列车票价上浮的有关部门，在下发“铁道部通知” 前，如果像铁道部所说的，已经“按《价格法》第22条的规定，做了调查研究和论证工 作，听取了社会各界和消费者的意见和建议”，那么，铁道部作为被申请人和被告，应 当提供其对2001年春运期间部分旅客列车票价上浮开展价格、成本调查的证据、依据和 其他有关材料。而且，《价格法》第22条规定的价格、成本调查与《价格法》第23条规 定的价格听证会，是两种不同的制度，不能因为做了有关调查和论证工作并听取了社会 各界和消费者的意见和建议，就可以不举行听证会。
第四，在案件一审期间及乔占祥上诉前后，国家计委先后制定并下发或公布了《国家 计委和国务院有关部门定价目录》(中央定价目录)(2001年7月4日)、《政府价格决策听 证暂行办法》(7月7日)、《国家计委价格听证目录》(11月22日)和《政府定价行为规则 》(12月16日)，明确了对铁路旅客运输价格的定价部门是国家计委及有关部门，对包括 铁路旅客运输基准票价率(软席除外)在内的内容，应由国家计委主持听证会，并规定了 有关政府价格决策听证的程序等问题。[7]根据上述规章或规范性文件，国家计委于200 2年1月12日主持了对2002年春运客票价格浮动的听证会，并于1月28日公布了经听证和 调整的2002年铁道部春运客票价格浮动方案。这也说明，对2001年春运期间部分旅客列 车票价上浮，应举行而未举行听证会的主体不是铁道部。
四、对“国家计委批复”的转送问题
根据《行政复议法》第7条，公民、法人或其他组织认为行政机关具体行政行为所依据 的国务院部门的规定、县级以上地方人民政府及其工作部门的规定以及乡、镇人民政府 的规定(除规章以外)不合法，在对具体行政行为申请行政复议时，可以一并向行政复议 机关提出对该规定的审查申请。根据《行政复议法》第26条，对申请人在申请行政复议 时，一并提出对有关规定的审查申请的，行政复议机关对该规定有权处理的，应在30日 内依法处理；无权处理的，应在7日内按照法定程序转送有权处理的行政机关依法处理 。
本案中，乔占祥在《行政复议申请书》中，在对“铁道部通知”申请复议的同时，认 为“铁道部通知”所依据的“国家计委批复”不合法，一并向铁道部提出了对“国家计 委批复”的审查申请。铁道部在《行政复议决定书》中指出：国家计委报请国务院同意 下发的“国家计委批复”是合法的；未对“国家计委批复”的处理或转送情况加以说明 或答复。
我们认为，铁道部是否有权处理或转送，取决于“国家计委批复”的性质和地位。
关于“国家计委批复”的性质和地位，主要有两种意见。
一种意见认为，对“国家计委批复”，铁道部无须也无权依法处理或转送。理由：一 是“国家计委批复”系国家计委答复铁道部《关于报批部分旅客列车政府指导价实施方 案的函》(铁财函[2000]253号)中有关事项所作的行政机关公文，不是对外发布的抽象 行政行为；二是“国家计委批复”经国务院同意，是国务院文件，不属于《行政复议法 》第7条可以申请审查的文件范围。
另一种意见认为，“国家计委批复”是国家计委文件，属于《行政复议法》第7条规定 在申请行政复议同时，可以对之提出合法性审查申请的规章以外的“规定”。由于铁道 部和国家计委都是国务院组成部门，对“国家计委批复”，铁道部无权处理，但应转送 国家计委的上级——国务院依法处理。
我们同意第二种意见，并指出：
(1)乔占祥在《行政复议申请书》中，认为“铁道部通知”所依据的“国家计委批复” 不合法，而铁道部如认为“国家计委批复”属于国家计委的文件，则应在7日内转送国 务院依法处理，但铁道部只是在《行政复议决定书》中笼统指出：“国家计委批复”是 合法的，而没有在7日内转送国务院依法处理。
(2)如认为“国家计委批复”是国务院文件，不属于《行政复议法》第7条规定可申请 审查的文件范围，铁道部应提供“国家计委批复”经国务院同意或批准的证据。因为根 据《价格法》第20条的规定，对重要商品和服务的政府指导价、政府定价，应当按照规 定经国务院批准；依据《铁路法》第25条的规定，国家铁路的旅客票价率由铁道部拟订 ，报国务院批准。而1999年11月国务院领导批示同意的《关于对部分旅客列车运价实行 政府指导价有关问题的请示》与2000年11月8日国家计委《关于部分旅客列车票价实行 政府指导价有关问题的批复》毕竟不是一个文件；并且国务院领导批示同意也不能认为 就是经国务院批准。
(3)铁道部在《行政复议决定书》中，未对乔占祥的转送请求作出答复。本案中，乔占 祥在《起诉书》中请求法院作出判决，责令被告依法履行对“国家计委批复”的审查及 转送的法定职责；而在《上诉状》中，乔占祥请求法院依法判决确认被上诉人未履行转 送职责违法。
根据《行政诉讼法》第54条，人民法院经过对案件的审理，如果认定行政相对人申请 行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责，而行政机关具有不履行或拖延履行法定 职责等情形，可以作出责令该行政机关在一定期限内履行的判决。尽管法律规定行政机 关不履行或拖延履行法定职责的范围限于人身权、财产权的保护，但司法实践早已有所 突破。[8]然而一审法院判决驳回了这一诉讼请求；而且乔占祥未按照最高人民法院《 关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第27条的规定，证明其提出申 请要求铁道部转送“国家计委批复”由有权处理的行政机关依法处理的事实。
根据最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第57条 ，由于判决责令铁道部履行转送法定职责，已无实际意义，因此北京市高院可作出确认 判决，确认被上诉人铁道部未履行转送职责违法。但北京市高院维持了原判决，从而也 维持了铁道部2001年春运期间票价上浮的具体行政行为。
五、几点启示
乔占祥诉铁道部案虽然审结了，但他提出一个亟需研究解决的问题：行政机关如何进 一步依法行政?
应当承认，乔占祥诉铁道部案，是我国公民个人以行政诉讼形式，维护公民合法权益 的典型案例，对推动行政机关依法行政、促进我国行政法制建设具有重要意义；同时应 当强调，乔占祥诉铁道部案的过程，比案件本身更有意义。正如乔占祥所说：“官司输 赢已经不是主要的了，重要的是这个案子本身所富有的社会价值和法律价值。”[9]他 给予我们许多有益的启示。
(一)行政机关及其工作人员的进一步依法行政
依法行政，也称行政法治，是行政法中的一项重要原则。其基本含义是：行政机关及 其工作人员行使国家行政权力、管理公共事务必须由法律规定并依据法律进行。
依法行政的基本要求是各级国家行政机关必须依照法定权限和程序履行职责，既不失 职，又不越权，做到有权必有责，用权受监督，侵权要赔偿；其实质是对行政权力加以 规范和约束。
改革开放以来，我国的行政法制建设取得了很大成绩。但应看到，当前行政机关的工 作，与依法行政的要求还有一定的差距甚至是较大的差距。而随着依法治国基本方略的 实行，人民群众的维权意识和法制观念不断增强，全社会对依法行政的要求越来越高， 因此在推进依法治国、建设社会主义法治国家的进程中，必须坚持依法行政，从严治政 。
坚持依法行政，从严治政，首先要转变不利于推进依法行政的不正确观念，树立依法 行政的观念和正确态度；其次要进一步强化行政执法，并加强对行政执法的监督；还要 进一步加强行政立法，建立和完善依法行政的各项制度。
本案中，尽管铁道部胜诉了，但通过受理乔占祥申请行政复议案以及参加行政诉讼案 ，“铁道部受到一次深刻的法制教育”，认识到“在认真贯彻依法治国方略的新形势下 ，一定要严格执行国家法律法规，切实做到依法行政，依法治路”。[10]乔占祥诉铁道 部案，对全国各级国家行政机关及广大行政相对人，都是一次法制宣传教育的生动实践 。
(二)建立健全并严格执行价格决策听证等程序方面的制度
对于《价格法》规定建立的听证会制度，国家有关部门一直在进行研究和探讨，但自 《价格法》1998年5月1日起施行至乔占祥申请行政复议和提起行政诉讼时，尚未制定、 发布有关价格决策听证程序的行政法规或部门规章；而且有关部门也没有就2001年春运 期间铁路客票价格上浮举行听证会。显然，铁路客运票价属于关系群众切身利益的公用 事业价格，对之实行政府指导价应当建立听证会制度并进行听证。[11]
另外，根据《价格法》第19条，政府指导价、政府定价的定价权限和具体适用范围， 以中央的和地方的定价目录为依据。其中，中央定价目录由国务院价格主管部门制定、 修订，报国务院批准后公布。但自《价格法》施行至乔占祥提起行政诉讼时，有关价格 主管部门也未制定并报国务院公布包括铁路客运基准票价率在内的《中央定价目录》。
值得肯定的是，春运客票价格上浮案一审期间及上诉前后，国家计委先后制定并下发 或公布了《国家计委和国务院有关部门定价目录》(中央定价目录)、《政府价格决策听 证暂行办法》、《国家计委价格听证目录》和《政府定价行为规则》；且国家计委也于 2002年1月12日就本年度春运客票浮动举行了听证会，并对铁道部的浮动方案做了调整 ，这些都使政府的定价行为渐趋规范。
但应指出，在《价格法》实施时，就本应制定、公布有关定价目录和听证方面的配套 规章或规范性文件，且价格主管部门本应按《价格法》的规定举行听证会。有关部门没 有及时制定有关价格目录和听证方面的规章或规范性文件并执行价格决策听证会制度， 是造成乔占祥诉铁道部案的一个主要原因。因此，进一步坚持依法行政，一方面要加强 行政程序立法，建立健全有关价格目录和听证等方面的制度，另一方面还要严格按法定 程序进行价格决策。
(三)建立对抽象行政行为的司法审查制度
根据《行政诉讼法》的规定，公民、法人或其他组织，认为行政机关及其工作人员的 具体行政行为侵犯其合法权益的，可以提起行政诉讼；法院对具体行政行为进行审查， 但不能直接审查抽象行政行为。而这些抽象行政行为往往会对社会、经济生活产生重大 、普遍影响；而且目前有些抽象行政行为由各主管部门自行制定和发布，由于受部门或 行业利益的影响或局限，有时不一定能考虑方方面面的意见或诉求；而且法院对具体行 政行为的合法性审查只能保护提起行政诉讼的行政相对人，那些没有起诉但合法权益可 能受到或已经受到行政行为侵犯的其他行政相对人，就得不到法院的司法保护。为了从 源头上加强对行政行为的监督，应当逐步将抽象行政行为纳入司法审查的范围，这是我 国行政诉讼制度发展的必然趋势，也是世界贸易组织一些具体规则的要求。
本案中，由于一审法院认定“铁道部通知”是具体行政行为，但乔占祥认为“铁道部 通知”的依据——国家计委决定批准上浮票价的行为违法，侵犯自己及其他旅客合法权 益，如果对国家计委提起行政诉讼，法院是否应予受理，目前是一个很难处理的问题； 而且乔占祥如果认为铁道部具体实施上浮票价的行为违法，侵犯其合法权益，也只能以 普通旅客身份起诉铁道部，请求法院维护自己的合法权益，其他未起诉的旅客的合法权 益得不到法院的司法保护。因此，进一步坚持依法行政，应建立对抽象行政行为的司法 审查制度，把抽象行政行为也纳入行政诉讼的受案范围。
(四)如何进一步完善依法行政的其他制度
依法行政不仅要求主体合法、行为合法，而且要求程序合法，因此我国行政法律建立 了一系列依法行政的制度，但这些制度本身还不很完善。
如本案中，2001年1月4日铁道部通过媒体对外公布了票价上浮方案，从而使自己成了 被申请人和被告。而根据《价格法》第24条，政府指导价制定后，由制定价格的部门向 消费者、经营者公布。但就2001年春运期间铁路客票价格上浮而言，究竟应由具体定价 的铁道部公布，还是由批准实行政府指导价的国家计委公布，不是十分明确。又如《行 政复议法》第14条规定，对国务院或省级政府具体行政行为不服的，向作出该具体行政 行为的国务院或省级政府申请行政复议；对行政复议决定不服的，可向法院提起行政诉 讼，也可向国务院申请裁决。《行政复议法》1999年10月1日实施后，有关国务院行政 复议案件的具体处理程序，直到乔占祥诉铁道部后的2001年5月14日才由国务院办公厅 作出通知；[12]如果乔占祥不向北京市一中院起诉铁道部而是申请国务院裁决，国务院 应按何种具体程序裁决，也是一个不明确的问题。因此进一步坚持依法行政，不仅要建 立依法行政的有关制度，而且更重要的是要完善各项制度。
乔占祥诉铁道部案还提出许多新的课题。例如，行政机关如何做到政务公开(包括抽象 行政行为的公开)；如何进一步建立和完善抽象行政行为(特别是其他规范性文件)的程 序；如何区分抽象行政行为(特别是其他规范性文件)与行政机关公文；如何正确认识和 处理行政体制改革与依法行政的关系等等，都是需要认真反思的问题。
收稿日期：2002-03-12
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