授权立法中的被授权机关问题研究，本文主要内容关键词为：机关论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
〔中图分类号〕D901 〔文献标识码〕A〔文章编号〕1000－5226（1999）06－0001－04
授权立法中的被授权机关就是接受授权机关的授权而有权行使授权立法权的机关，也可以称为受权机关。在我国，授权立法中的被授权机关问题，省有学者深入研究，然而，这是授权立法规范化必须明确的问题。从我国授权立法实践看，何种机关能成为被授权机关仍然没有统一认识和操作规范，因此，研究这一问题对于完善我国授权立法制度实属必要。本文主要讨论确立被授权机关的原则，进而指出我国立法实践中确立的被授权机关范围存在的问题。
各国立法实践中存在着被授权机关不尽相同的情况。在西方国家，被授权机关的范围相对广泛，它们的议会可以将权力授予相应的行政机关或行政部门、地方机关、公共团体、国教会、大学、公法人等。但西方各国在实践中的作法也各有自己的特点。如美国通常是把立法权授予行政独立机构（agency），而英国除了把立法权授予行政机关外，还授予地方机关、国教会、公共团体、大学等。需要说明的问题是，在西方国家，议会一般不向地方机关授权。比如在美国，国会不向州议会授权，因为美国是联邦制国家，联邦的权力来自各州的转让，根据美国宪法，联邦行使的权力以外的事项各州都有权行使，在这种情况下，国会是不能向各州授权的。当然，在英国，议会是可以向地方机关授权的，但在授权中应当坚持一个原则，即：法律授权必须是平等地向地方授权，而不能给予任何一个地方优于其他地方的利益。
一、确立被授权机关的原则
Thomton在《立法起草》一书中认为， 在考虑立法授权的妥当性时，一个重要的问题是，被授权机关对立法机关应当具备的承担责任的能力范围，因此，立法权只能在特殊情况下，授予部门以下的机关，在这种特殊情况下，法律应当规定其他充分的控制手段，或者把这种权力限制于管理性或程序性等非实质事项〔1〕（P256）。这种观点说明， 即使西方国家也是非常重视被授权机关问题的。其中，确立被授权机关的一个重要根据，就是看被授权机关能否承担自己的责任。据此，笔者认为，确立我国被授权机关的基本原则应当包括：
（一）被授权机关应当是宪法、法律规定的享有法律、法规规章制定权的机关，或与这种机关地位相当的机关。
在我国，只有法律明示规定某一机关是具有制定法律、法规和规章的权力的机关，才能成为被授权机关。究竟授权机关是否可以将立法权授予不享有立法权的部门和地方行使，人们的意见不一（注：这里所说的立法权是指广义的立法权。）。笔者认为，在一般情况下，被授权机关应当是具有立法权的机关，这是因为，授权行为的客体都是立法事项，即授权机关将本属于自己立法权限范围内的事项，授予其他机关来制定法文件。授权只是针对该事项转移了制定法文件的机关，故此，被授权机关应当是具有立法权的机关，或是与具有立法权的机关地位相当的机关。另外，立法权力毕竟是一种最为重要的国家权力，如果把这种权力授予了地位过低的机关，则难免对公民权利造成损害。
需要说明的是，西方国家之所以把立法权力授予非国家机关，是因为在西方国家，社会本身所享有的权力范围较大，而我国几乎在一切社会管理领域，都有国家代表者在管理，在这种情况下，再向享有国家权力以外的机关授权，就可能是不适当的了。
（二）被授权机关应当是立法机关的制衡机关或其下属机关。
第一，从国家机关之间的横向关系出发，授权关系可能发生在立法机关与行政机关或司法机关之间，立法权应当是由立法机关向行政机关或司法机关授出，而不能是行政机关或司法机关向立法机关授权。有的学者在论述授权立法的要件时认为，“授权方和委托方”应当“均为有权立法的国家机关，而且还必须是授权方为受托方的上级机关”，如果其中有一方为宪法和有关的组织法没有赋予可以制定法律、行政法规、地方性法规和政府规章权力的机关或团体，该立法即为越权立法。这种观点恰恰没有看到，有时授权机关与被授权机关之间并不一定是上下级关系。
还有一个问题需要讨论，即立法机关内部，如我国的全国人民代表大会与其常委会之间、两院制国家的上下议院或参众两院之间能否进行立法授权？在我国，1982年宪法实施以前，全国人大常委会没有法定的立法权，因此全国人民代表大会曾在事实上授予过全国人大常委会立法权。1982年宪法从实际情况出发，确立了全国人大常委会的立法权，并且规定，全国人大常委会可以“解释法律”，“在全国人民代表大会闭会期间，对全国人民代表大会制定的法律进行部分补充和修改，但是不得同该法律的基本原则相抵触”。从立法实践来看，全国人大常委会制定的法律数量之多是全国人民代表大会无法相比的，它的立法权几乎没有受到什么实质限制。在这种情况下，我国的全国人民代表大会已经没有必要授予人大常委会立法权了。在西方国家，它们把立法机关之间的授权称为“内部授权”。这包括两种情况，一种是国家议会向地方议会的授权；另一种是议会两院之间的授权。一般情况下，西方国家是禁止这种立法授权发生的。因为在它们看来，“这会造成宪法权力分配的重新安排。”〔2〕（P45）。
第二，从享有立法权的主体之间的纵向关系出发，应当是上级机关向下级机关进行立法授权。例如在我国的立法实践中，都是全国人大及其常委会向省级或特区的人大及其人大常委会进行授权，而不能颠倒两种的关系。
二、我国被授权机关的范围的确立
应当把我国的被授权机关确立在什么范围，直接关系能否实现授权立法的目的，因为被授权机关水平的高低是与授权立法的质量息息相关的。根据确立被授者的两个原则可知，我国在确立被授权机关中存在的主要问题是：
（一）没有立法权的机关、部门或地方获得了立法授权。
1.没有立法权的国务院直属机构，得到了大量的立法授权。我国宪法第90条规定，“各部、各委员会根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限内，发布命令、指示和规章”；《国务院组织法》第10条规定，“各部、各委员会工作中的方针、政策、计划和重大行政措施，应向国务院请示报告，由国务院决定。根据法律和国务院的决定，主管部、委员会可以在本部门的权限发布命令、指示和规章”；《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定，“省、自治区、直辖市以及省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民政府，还可以根据法律和国务院的行政法规，制定规章”；全国人大常委会还通过几次特别授权决定，授予特区政府制定规章的权力。从以上所述可知，没有宪法、法律、行政法规或国家最高权力机关及较大的市以上的地方国家权力机关的规定或授权，任何部门或单位都无权制定规章。也就是说，国务院的直属机构是没有规章制定权的。但是在立法实践中，这些直属机构，甚至国务院归口部委管理的国家局和经国务院批准成立的一些较大的行政性公司，都制定了大量的“规定”。不仅如此，全国人大常委会制定的法律以及国务院制定的行政法规，还包含大量的向这些直属机构授权的规定。笔者认为，这是授权不当的表现，因为，如果直属机构没有规章制定权，则它们根据授权而制定的法文件的效力就难以确定，它既不可能是“法律”，也不可能是规章。
为改变这种局面，有两种解决方式，一是严格禁止直属机构制定法文件，并彻底消除向它们授予立法权的行为；二是通过法律解释或修改宪法、组织法，扩大具有规章制定权的主体的范围，使这些直属机构成为制定规章的法定机关。在此前提下，这些直属机构可以在其管理权限内制定规章。超出权限范围以外的规章的制定，则必须有法律的授权。在立法实践中究竟应当选择哪种方式，笔者认为，在宪法和组织法没有修改的情况下，应当以第一种方式作为解决问题的原则。同时，要尽快修改宪法或组织法的规定，确立有权制定规章的直属机构的范围，以解决其没有规章制定权所带来的问题。
2.没有规章制定权的省、自治区、直辖市人民政府的工作部门，获得了授权。《中华人民共和国食品卫生法》第27条，把卫生发放管理办法授权省、自治区、直辖市人民政府卫生行政部门制定，但根据宪法和有关组织法的规定，地方人民政府的工作部门是不享有立法权的。同属于这种授权的还有国务院制定的行政法规或各部委规章，也向省级政府的工作部门进行了大量的授权。前一个授权的不当表现在两方面，一是法律向没有立法权的机关进行了授权，二是法律授权跨越的层次过多。
（二）全国人大及其常委会的特别授权决定中，对被授权机关的规定存在问题，主要表现为在确立被授权机关上具有一定程度的随意性。
国务院提请第七届人大第二次会议“授权深圳市制定深圳经济特区法规和规章”的议案，竟要求授权给一个尚未成立人民代表大会的市以立法权。虽然在人大代表的反对下，该议案改为授权全国人大常委会“在深圳市依法产生市人民代表大会及其常务委员会后，对国务院提出的上述议案进行审议，作出相应决定”，但是这种现象充分说明，国家机关在向特区授权时，对被授权机关的主体资格并没有严格考察，而是带有某种随意性。
另外，全国人大及其常委会在向广东省、福建省和海南省的授权决定中，都是授权各该省的人民代表大会及其常委会制定法规，但在向深圳市、厦门市、珠海市、汕头市的授权决定中，却是在授予各该市的人大及其常委会制定法规的同时，又授权特区的人民政府制定规章。这种关于被授权机关的不同规定是出于什么原因，令人难以理解。或许是因为在1981年向广东福建的授权中，没有授予两省人民政府制定规章之权，就不能在后来的授权决定中授予海南省人民政府制定规章之权。也是因为同样的原因，在授予深圳、厦门市政府制定规章权后，就要授予珠海、汕头市政府制定规章权。也许人们认为，广东、福建的人民政府管理的是全省的事务，它们没有精力为特区管理制定过多的规章，而特区政府自己制定规章，对实现有效的政府管理是必要的。如果是上述原因，则没有理由不授予海南省政府制定规章权。有人可能认为，海南省政府本来已经具有根据法律、行政法规和本省的地方法规，制定规章之权，因而没有必要再对它进行授权。笔者不同意这种观点，主要原因是，如果海南省政府没有法律的授权，它在制定规章时，就既要“根据法律、行政法规”，也要根据海南省人大及其常委会制定的地方法规，然而，海南省人大及其常委会在获得全国人大的授权后，只要遵循“国家有关法律、全国人民代表大会及其常务委员会有关决定和国务院有关行政和法规的原则”，即可制定法规，这就可能产生地方法规与法律、行政法规的具体规定不相一致的情况。这时，海南省政府是“根据法律和行政法规”，还是根据“地方法规”来制定政府规章，就是一个值得考虑的问题。相反，如果对海南省政府制定规章的权力同样作出授权规定，就会避免这种情况的出现。
（三）被授权机关与授权机关的地位差别过大。
在全国人大常委会制定的法律中，有的是授权国务院制定行政法规；有的是授权国务院各部委制定规章；有的是授权国务院直属机构制定法文件；有的是授权省级人大及其常委会制定地方法规；有的是授权省级政府部门制定法文件。不仅如此，在全国人大及其常委会制定的特别授权规定中，被授权机关地位的差别也是明显的。比如，全国人大常委会对经济特区的授权，就属于越过几个层次向这些地方授权，这违反了不能越级授权的一般原则。
针对以上问题，笔者建议：
1.明确规定我国的被授权机关应当是具有立法权（广义）的国家机关。在宪法和法律没有作出修改的情况下，包括全国人大常委会在内的任何机关都不得向没有立法权的机关或地方授权。只有这样，才能解决现实中存在的立法、执法问题。
2.应当审慎对待向地方机关的特别授权，尤其是被授权机关的行政地位较低时，更应当认真对待。被授权机关的地位层次问题，是授权时应当考虑的一个重要因素，因为它是被授权机关是否有资格承担责任的基础。同时，过度地向行政地位较低的地方授权，必然会引起人们对国家政策公正性的疑问。
〔收稿日期〕1999—09—10
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