农村改革的成就、问题和出路，本文主要内容关键词为：出路论文,成就论文,农村论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中国的经济体制改革始于农村。农村通过改革，“突破了高度集中的人民公社体制，实行了以家庭联产承包为基础，统分结合的“双层经营体制；突破了‘以粮为纲’的单一结构，发展多种经营和乡镇企业，全面活跃农村经济；突破了统购统销制度，面向市场，搞活农产品流通；突破了单一集体经济的所有制结构，形成了以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的格局。”（注：江泽民：《全面推进农村改革，开创我国农业和农村工作新局面》，见1998年10月5日《人民日报》。 ）本文旨在对这些成就作一总结，并在具体剖析农村改革现存问题的基础上提出进一步深化改革的基本思路。
一、辉煌的成就，卓越的贡献
20年来的改革给我国农村带来翻天覆地的变化，为国民经济的发展和社会主义市场经济新体制的确立做出了巨大的贡献。
——农业综合生产能力大幅度提高，结束了主要农产品长期短缺的历史。粮食产量1952年为1.639亿吨，1978年为3.048亿吨，25年增加了不到1.5亿吨，年均递增2.6%；从1978—1996年，18年增加了将近2 亿吨，年均递增2.9%，其中1978—1984年6年间增加了1亿多吨， 年均递增4.9%以上。20年来，我国的粮食亩产每年增加6.4公斤，1997年全国粮食平均每亩产291公斤，比1978年增加了122公斤，增长了72.2%。我国粮食总产量增长速度远远超过人口增长速度，1978年我国人均占有粮食320公斤，占有谷物278公斤，低于世界平均水平24.7%；1997年我国人均占有粮食达400公斤，已超过世界平均水平。1997 年我国的粮食储备量已达到消费量的30%以上，大大高于国际公认的17%—18%的粮食安全警戒线。粮食的品种结构也有了很大改善，稻谷和小麦的产量已经分别增长了46.6倍和1.3倍，两种细粮的产量已占到粮食总产量的65.6%。目前，我国的粮食和棉花产量已跃居世界前列。 棉花1978 年总产217万吨，单产29.67公斤，人均占有量只有2.3公斤， 低于世界平均水平23.3%；1997年总产460万吨，单产68.33公斤， 分别比1978 年增长112.4%和130.3%，人均占有量达到3.8公斤，也超过世界平均水平。此外，我国肉禽蛋菜瓜果和一些大宗水产的人均拥有量也跃居世界前列。1997年，农、林、牧、渔总产值达24709亿元，剔除价格因素， 比1978年增长2.4倍，平均递增6.6%，是改革前26年年均递增速度的2.8倍。
——乡镇企业异军突起，推动了农村工业化、城市化进程和剩余劳动力转移。改革以前，乡镇企业只是一些单一的社办工业，改革初期又增加了队办企业，经营范围也扩展到农业、商业、建筑业、运输业等领域。1978年，社队企业只有152.42万家，从业人员2826.56 万人（占农村总劳动力的9.5%），总产值493.1亿元，总收入430多亿元；1983 年，社队企业有134.64万家，从业人员3234.64万人，总产值1315 亿元，总收入1122亿元，与5年前相比，企业数量减少，但从业人员、 产值和收入却增加了。1984年中共中央和国务院转发了原农牧渔业部《关于开创社队企业新局面的报告》，自此社队企业迅猛发展，并因政社分设改称乡镇企业。1984年，乡镇企业猛增到606.52万家，5208.11万人、 1709亿元产值和1537亿元的收入，比上年分别增长350%、61%、30 %和37%。10多年后，到1997 年， 全国已有乡镇企业2015 万家， 从业人员13908万人。实现总产值99171亿元（占全国工业产值的一半），总收入3.8万亿元。与1978年相比，乡镇企业个数和职工人数年均递增14 %和7.5%，产值和总收入按不变价格计算年均递增24.7%和13%。
乡镇企业的迅猛发展改变了农村的经济结构和劳动力就业结构，促成了农村劳动动力的大量转移。1995年，乡镇企业从业人员达12861 万人，这一数量相当于17年来农村新增劳动力的87.7%。目前，乡镇企业吸收的农村劳动力接近1.4亿，占农村劳动的力总量的30%以上， 这一比重是1978年的3倍以上。如果再加上六七千万跨地区流动的农民工， 目前从事非农劳动的农民总数当在2亿人以上。
城市是农村剩余劳动力的又一重要载体，而乡镇企业的发展显然大大加快了人口城市化进程。改革以前，我国城市化水平一直在8 %左右徘徊，城市人口总数也仅占全国总人口的12%左右。到1997年全国城市市区人口已占全国总人口的43.8%，市区非农业人口占全国总人口的17.7%，城市人口增长正在由自然增长为主转为机械增长为主，显示出了乡村剩余劳动力向城市转移明显加快。20年来，我国城市数量也不断增长，由1979年的193个发展到了1997年的668个，其中地级市和县级市数量快速增长，小城市增长最快，城市结构明显改善。在乡镇企业比较发达的珠江三角洲、长江三角洲和环渤海地区，开始形成以特大城市为中心的城市群（带）。此外，在乡镇企业和农村商品经济发展的带动下，全国涌现出5万多个小城镇， 这些小城镇已成为农村乡镇企业和农业剩余劳动力的重要载体，例如乡镇企业比较发达的浙江省，其小城镇已由1978年的167个发展到目前的965个，其中仅温州市就有小城镇144 个。其它如江苏、广东、上海、辽宁等沿海省市也成长起一批以进城农民为主体的小城镇。
——农村经济结构、农业内部的产业结构、劳动力就业结构、农民收入结构以及农村所有制结构发生了历史性的深刻变化。
农村经济结构：1978年，农村社会总产值中农业占68.6%，非农业占31.4%。1987年，农村非农产业值所占的比重首次超过农业，达到50.4%；1997年，这一比重上升到了74.3%。农村非农产业主要是乡镇企业。1995年，乡镇企业的增加已占整个农村社会增加值的56%，在沿海地区和大城市郊区已占到2／3以上。这一年，乡镇企业集体资产占整个农村集体资产的77%。
农业内部的产业结构：在农林牧渔业总产值中，1978年，农业占80%，林、牧、渔业分别占3.4%、15%和1.6%；而到1997年，农业已下降到56%，林、牧、渔业分别占3.4%、31.5%和9.1%。可见，改革开放20年来，养殖业的发展速度超过了种植业。
劳动力就业结构：1978年，我国农村劳动力总计30638万人， 其中从事第一产业的有28455.6万人，占92.9%；从事第二、 三产业的合计有2182.4万人，占7.1%。1995年，农村劳动力总计45041.8万人，其中从事第一产业的有32334.5万人，占71.8%，比1978年减少21.1 个百分点；从事第二、三产业的合计有12707.3万人，占28.2%，比1978 年上升21.1个百分点。另据第一次农业普查，1996年底，全国从事生产经营活动的农村住户总计有21455.74万户，其中，农业户占90.47%， 非农业户占9.53%。在全部农业户中纯农业户占62.81%， 农业为主兼营非农业的户占30.57%，非农业为主兼营农业的户占6.62%。
农民收入结构：1978—1996年， 农民收入中农业收入的比重由 92.08%下降到69.39%，而非农业收入的比重则由7.92%上升到30.61 %；与此同时，实物收入的比重由58.08%下降为31.34%，货币收入的比重由41.92 %上升为68.66%。 乡镇企业已成为农民收入的重要来源， 1995年乡镇企业支付职工工资4380亿元，农民人均纯收入净增部分的50%来自乡镇企业。
农村所有制结构：改革以前，我国农村还基本上是单一的集体经济，改革以后逐步形成以集体所有制经济为主体、多种所有制经济共同发展的格局。这一点在乡镇企业发展中表现尤其突出。乡镇企业的前身作为社队企业还是清一色的集体经济，自80年代中期以来逐步加入多种所有制成分和多种经营方式。1985年，乡镇企业产值构成中乡村集体企业占83.9%，包括联户、个体、私营等其它形式的非集体企业占16.1%；1996年，乡镇企业经营收入中乡村集体企业占53.58%， 非集体企业占46.42%，显示出改革开放以来非公有制经济有了快速的发展。
——农民收入显著提高，生活质量大为改善。1978—1997年，我国农民人均纯收入由134元上升到2090元，增长近14.6倍， 实际年均增长8.1%，比同期农业增长速度快1.4个百分点； 农村贫困人口数量已从2.5亿人减少到6000万人，减少了76%。农民的生活水平大幅度提高，生活质量明显改善。1978—1997年，农村人均消费水平提高2.74倍，恩格尔系数由67.7%降低到55.1%，人均居住面积由8.1平方米增加到22.5平方米，衣着消费向成衣化高档化发展，家庭设备、用品和文教用品显著增加，社会保障体系和公共卫生体系正在逐步建立和完善。总体上，目前农村居民整体生活水平小康综合评分已达81.5分，距离小康生活标准只差不到两成。
——农村经济体制改革带动了全国经济体制的改革，同时农村经济的大发展也将整个国民经济推上了快速发展的轨道。从这些年国内生产总值的总量上看，改革开放以来，农村占有的份额稳步上升，城市占有的份额不断下降。1984年农村尚只占44.9%，城市占55.1%；1993年农村占53.2%，首次超过城市，此后，1995年占57.1%，1996年占58.3%。从国内生产总值的增量上看，1992年全国为14.2%，其中农村占的份额为64.16%，城市占35.84%，1995年全国为10.5%，其中农村占88.5%，城市占11.5%，1996年全国为9.7%，其中农村占85.88%，城市占14.12 %。可见，改革以来，我国农村的经济增长远快于城市经济增长，这些年我国国民经济的高速增长主要是靠农村不是靠城市来支撑的。（注：郭书田：《农村劳动力分化：生产力大解放》，见1998年8月 10日《经济日报》。）
农村能起到带动全国经济快速增长的作用，是同乡镇企业的快速发展分不开的。“八五”期间，国内生产总值的30%来自乡镇企业，全国工业增加值净增量的50%来自乡镇企业。以1995年为例，这一年乡镇企业完成增加值占国内生产总值的1／4以上，出口交货值占全国出口总量的34%，上缴税金占全国税收的25%。1998年为确保国民经济实现8 %的既定目标，要求乡镇企业保持18%的增长速度，如此就可为国民经济增长贡献3.6个百分点， 乡镇企业在国民经济发展中的重要作用由此可见一斑。
二、明确农村土地所有权主体，继续推进农村土地制度改革
江泽民同志1998年9 月在安徽考察工作时强调指出：“农村改革已经取得了巨大的成就，但还远没有完成，深化农村改革的任务仍然很艰巨。党的十五大提出了从经济、政治、文化等各个方面，把我们的事业全面推向21世纪的目标和任务，并且提出从现在起到下个世纪前10年必须解决好两大课题，即建立比较完善的社会主义市场经济体制，保持国民经济持续、快速、健康发展。这也为农村改革的发展指明了方向。要根据党的十五大精神，按照建立社会主义市场经济体制的目标，坚定不移地把农村改革引向深入。”（注：江泽民：《全面推进农村改革，开创我国农业和农村工作新局面》，见1998年10月5日《北京日报》。 ）我认为，从农村经济体制改革与城市经济体制改革相配套、建立有中国特色社会主义市场经济体制的总体目标出发，为了适应农村现代化建设和农业可持续发展的需要，今后深化农村经济体制改革首先需要在土地制度建设上有所突破。
70年代末80年代初以来以家庭联产承包责任制为内容展开的农村经济体制改革，在土地制度上体现为所有权与经营权的分离，在经营体制上体现为集体与家庭统分结合，至今所有的政策设计、法规建设和改革试验都是围绕上述两个方面进行的，着眼点都是使家庭联产承包这一基本经济制度趋于完善和稳定。但是，在实践中家庭联产承包责任制也暴露出一些缺陷。在改革初期，多数农村是将土地按人口多寡分包到了农户家庭，从而使等量人口占有了等额等质的土地，人们在生存权和发展权上是均等的。但是这样的平均主义做法也给日后的地制运行留下了不稳定因素。那些发生人口减少的家庭自然要交出多余的土地，而那些发生人口增加的家庭也相应会提出补足土地的要求，因此发包单位就不得不频繁地对土地占有关系进行调整，而土地关系的不稳定又会影响农户对土地的投入，进而影响农业发展的后劲。而且平均主义的分包方式还使同一土地在众多的占有者之间被分割成数量不等的碎块，既影响了原有水利和其它一些公共设施的利用，也不利于农户采用机械作业、发展规模经营。再则，既然要贯彻机会均等的原则，就难考虑到不同家庭之间在人力资本和资金实力上的差异，等量人口占有等量土地，对实力较差的家庭可能会因“消化不良”导致粗放经营，对实力较强的家庭可能会因“吃不饱”导致“英雄无用武之地”。资源既然没有优化配置，其效益就肯定不是最大化的，而这一点对于一个土地资源严重短缺、农产品供应并不十分充裕而劳动力又接近无限供给的国家来说是不可取的。
针对上述问题，国家采取的对策有三：一是宣布家庭联产承包制长期不变，土地承包期由15年延长到45年，此举旨在培养农民对土地的长期行为；二是提出“增人不增地、减人不减地”，此举旨在稳定土地占有关系；三是允许土地使用权依法流转，此举旨在引导土地向种田能手集中。上述三项政策可谓切中时弊，而且相互配套，但具体操作起来尤以第二项政策落实难度较大，因之其它两项政策的施行效果也就不能不打折扣了。从实践来看，“增人不增地、减人不减地”在那些不再把土地视作最基本的生存要素的地方和人均占有耕地较多的地方似乎是比较容易办到的，但对全国大多数地区的农民来说，土地是首要的生产要素，也是十分重要的生存要素。此时若改变按人口平分土地的做法，同时又不能有效解决新增劳力的就业和老年人口的生活保障问题，将会造成生存机会上的严重不平等。因此，现实中采取增人增地、减人减地的农村仍占80%以上。（注：参见全国农村固定观察点办公室：《当前农村土地承包经营管理的现状及问题》，《中国农村观察》1998年第5 期。据调查，农村进行土地调整，还有变动产业结构、进行规模经营以及水利、交通、建筑等多方面的原因。）
显然，靠国家的政策约束来维系一个较长的土地承包期限是十分困难的，重要的是要在配套改革的基础上，由土地所有者与土地使用者以契约关系确立一种灵活有效的运作机制。实践中已有不少地方在这方面进行了有益的探索和尝试，其中有以公平与效率相结合为出发点的“两田制”，也有以创新农地产权制度为目标的股份合作制。在湖南的常德、山东的文登、湖北的仙桃、安徽的全椒县等一些地方试行了改承包为租赁的做法，即变包干经营为租赁经营，变发包和承包的关系为出租和承租的关系。从土地制度的规范化和制度变革的约束条件来看，变承包为租赁是一种切实可行的改革方案，这样做既便于处理国家、集体和农户三者的关系，又能同城市国有土地使用制度改革相合拍。
其实，从土地承包过渡到土地租赁只是一步之遥。虽然官方文件至今仍把现行的农村土地经营体制称之为家庭联产承包责任制或土地联产承包责任制（注：我们注意到，在中共十五届三中全会作出的《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》中已将“家庭联产承包经营责任制”的提法换成“家庭承包经营责任制”，去掉了“联产”两个字。）、并已作出了保持这项制度长期稳定的承诺，但事实上，现行农地制度的主体早已不是改革初期的联产承包，而是包干经营，而学术界早有人指出，大包干在实质上已是租赁制，而不是承包制，更不是联产承包制。（注：蔡家成：《农村土地使用——经营由承包制到租赁制的过渡》，《中国土地科学》，1994年第1期， 边锡禄：《论农地市场》、《农业经济》1994年第9期。）联产承包时， 土地所有权与经营权的分离还是初步的，农户的经营还受着产量、费用、用工、奖惩等多项约定的限制；包干经营后情况不同了，农民的经营自主权已比较充分，他们与集体之间结成的比较稳定的承包关系已经近似于土地租赁制下的租赁契约关系。在这种情况下，官方将土地承包期由15年延长至接近半个世纪之久的政策规定显然有利于承包制向租赁制过渡。
在农村经济体制已经发生深刻变化的今天，国家不能继续代行农村土地所有者的职能，任何一项土地制度的安排都需要在国家政策的指导下依法由土地所有者自主进行，为此，需要尽快明确农村的土地所有权主体，这项工作是今后深化农村土地制度改革首先需要做的。由于历史的原因，现行农村土地所有权不充分，所有权主体不统一且多数处于虚置状态，农村的土地究竟归谁所有在土地使用者那里并没有形成明确的认识。我认为，从现实出发，从趋势上看，村一级集体经济组织有着逐步成为农村集体土地所有权主体中的主体，而且目前各地开展的村民自治活动显然会强化这一趋势。将农村社区合作经济组织与村党支部、村委会三合一，组织形式健全，经济实力较强，运作费用较低，便于对集体土地和其它集体资产进行控制和管理，也便于以法人的身份承担民事责任或从金融机构那里获得贷款。
但是，要使村集体经济组织真正起到集体土地所有权主体的作用，还需要将这种所有权在经济上落到实处，那就是要体现为地租。这一点我们在下面再来详谈。
三、理顺收益分配关系，根治农民负担问题
进入90年代以来，农民负担问题引起社会各界的广泛关注，中央政府虽然三令五申但总是收效甚微。究其原因，就在于没有从规范土地制度入手彻底理清国家、集体和农户三者在土地收益分配上的关系。
现行土地承包制下的土地收益分配关系用通俗的语言表达，就是“交够国家的，留足集体的，剩下全是自己的。”“交够国家的”是指向国家上交农业税并完成粮食定购任务。这当中有两点不合理之处：一是粮食定购在多数年份实为低价征购，具有隐性税收的意义，是国家强加在农民头上的不合理负担（尽管它在一定的时期看来是必要的）；而且正是这种隐性税收造成的地租流失，导致农村的集体土地所有权事实上处于虚置状态，作为土地所有权主体的村社集体经济组织因此也就基本不具备再向国家提供税收的能力。二是农业税是由土地税转化而来的土地产品税，本应由土地所有者负担，只是由于土地所有权主体不具备提供税收的能力，才被不合理地分摊到了土地占有和使用者的身上（尽管占有和使用土地的劳动者作为一个群体都是土地的主人，但劳动者个人或家庭并不能独立主张土地所有权）。“留足集体的”是指向乡（镇）政府和村集体上交提留统筹费。这当中也有两点不合理之处：一是乡统筹费属地方附加税的性质，理应同农业税一起按不超过正税税额的一定比例向土地所有者课征，而现行的乡统筹费却是以“公办民助”的名义按人均纯收入的一定比例直接向农户分摊，不但掩盖了人均和户均收入水平的差别，而且洞开了各级政府、各个部门、各类单位纷纷以名种名目向农民伸手要钱的口子，业已造成极为恶劣的影响。二是村提留本应由农村集体土地所有权主体直接从地租里扣除，只是因为地租已被国家抽走，这部分收费才不得不随同乡统筹费一起按人均纯收入的一定比例分摊给农户，这样不但造成人均负担的不平等，而且还会同乡统筹费绑在一起，量出为入，上行下效，水涨船高。
我认为，在土地租赁制下最容易理顺国家、集体和农户三者之间在土地收益分配上的关系，也容易将这种关系规范化、制度化，从而从根本上解决农民负担问题。以土地租赁制取代土地承包制后，土地收益分配上的关系就变成了两个层次：对农民来说，就是“交够集体的，剩下全是自己的”；对集体来说，就是“交够国家的，剩下是自己的”。这样的关系再清楚不过了：农民作为一个个集合的群体都是土地的主人，但是他们个人仍然只能以交纳地租为条件从集体那里获得占有和使用土地的权利；集体有权以出租的方式来经营自己的土地，地租便是以出租的方式经营土地的具体成果，但是地租显然不能由“地主”独自占有，因为在土地所有权之上还有更高一级的所有权存在，那就是国家的主权；国家有权以税收的形式从土地所有者那里分取一部分地租收入，除此之外，国家不能再向农民就土地和产品课以税收，也不能向农民下达任何粮食定购任务（非常时期的征购除外）。如果此时国家仍需要掌握一定数量的粮食，那只能或者采用税收征实的办法，或者直接从市场采购，或者与村社集体组织协商后签订合同，由后者按彼此都能接受的价格折征实物地租或向农民收购。
以租赁制方式来理顺和规范国家、集体和农户三者之间在土地收益分配上的关系是一项系统工程，需要同时对传统的农产品收购政策、价格政策和税收政策进行配套改革。概而言之，就是要彻底放开粮食价格，摒弃低价征购粮食和其它农产品的做法，还地租给农村土地所有权主体，并对农产品实行必要的价格保护政策；要变单一的农业税制为土地税和产品税并行的农业税制，土地税和产品税都是直接向土地所有权主体课征的税种，前者按土地产生的地租课税，后者按土地形成的产出课税。除此之外，国家还有必要通过征收个人所得税来对农村居民的收入水平进行调节。土地税、产品税和私人所得税三税并设后，乡统筹费作为一个单独的费种应当取消，其数额计入土地税和产品税中一并征收；村提留则计入地租。地租当视土地的面积和等级、土地经营的条件、土地经营者的承受能力、以及土地所有权主体的实际需要（包括税收负担和集体提留所占的份额）等多种因素确定，也可以通过竞租形成市场租金水平。地租作为集体收入在扣除税收后，自然要取之于民用之于民。
四、健全社会保障体系，推动土地使用权流转
人多地少是我国的基本国情，地权平均分配使业已十分严重的人地矛盾愈加突出，妨碍了农业生产率的提高和农村商品经济的发展。因此，随着农业剩余劳动力的转移，推动土地使用权流转，发展规模经营和产业化经营，当是农村经济体制改革的题中应有之义。但是“国外发展规模经营的经验证明：当经济不发达、土地还是农民的基本谋生手段时，农民不愿意轻易放弃土地；当经济发达、土地资源的有限性展示其迅速增值的前景时，农民也不愿意轻易放弃土地”。（注：张化本：《条件、时机、方式——关于发展适度规模经营的一些思考》，1996年10月8 日《光明日报》。）我国的情况也不例外。在我国农村，土地除了作为最基本的生产要素发挥效用外，对一些不发达地区的农民来说它还具有生存保障功能，对一些兼业农户来说它还具有就业保障功能，对那些年老体弱者来说它还具有养老保险功能。在土地的这些功能还没有合适的可靠替代品之前，农民是不会心甘情愿地让出自己占有的土地和同意“增人不增地、减人不减地”的。
可见，启动农地使用权流转的关键，在于将土地所具有的福利保障功能剥离出来。这是土地所有权成员与土地所有权主体之间的一种交易。“两田制”试验在这方面走出了第一步，它是通过将农户承包的土地划分为口粮田和责任田两个部分，实现了土地的福利功能和发展功能在实物形态上的分离；股份合作化试验在这方面迈出了第二步，它是通过将农户拥有的土地权利折价入股的方式，实现了土地的福利功能和发展功能在价值形态上分离。这两项试验为我们设计实行土地租赁制以后剥离土地福利保障功能的方式提供了可资参考的成功经验。循着上述两节所谈的改革思路，这里我们将要迈出的第三步，即通过设立农村居民就业保险和农村人口养老保障实现对土地福利保障功能的完全替代。保险以让出土地使用权为交换条件，面向全体村民（指具有本社区户籍、在本社区就业或在本社区外就业未满五年的劳动适龄人口和老年人口；民政部门确定的优抚对象和救济对象包含在内；计划外生育人口不含在内），基金来自社区向承租土地的村民（包括外来人口）收取的地租和民政部门拨转的抚恤金和救济金。基金专款专用，可存银行，也可委托专门的机构管理和担保运作，社区土地所有权主体负责福利申请人的资格审定，并经村民大会表决通过。
建立健全农村社会保障体系不但有助于土地租赁制的顺利推行和平稳运作，而且还会使农村的失业问题和养老问题得到一揽子解决，这是社会主义土地集体所有制所具优越性的充分体现。
农村社会保障体系的建立必将全面启动农村土地使用权的流转。土地使用权流转是要通过市场机制而不是采用行政手段来解决地权分配中的公平与效率问题，是实现农业生产领域土地资源优化配置的重要途径。为了防止耕地资源流失，国家和社区可对流转的土地使用权实行用途管制。这样，农地使用权就会逐步向种田能手集中，而农村的剩余劳动力也会加快脱离土地向非农领域转移。
五、壮大民间自组织系统，推进农业产业化经营
在我国农村由传统的计划经济体制过渡到社会主义市场经济体制，意味着政府要相应转换其职能，由对生产和交易的直接控制转为间接控制，同时也意味着农户要直接面对市场，通过发展商品经济来增进自己的福利。但是，农民在进入市场时面临三个突出的难题，一是落后的基础设施，二是信息不灵，三是软弱的讨价还价地位。前两个难题要靠政府来解决，完善农村和农业基础设施、建立健全市场体系并对市场进行必要的调节、建立健全信息服务网络和科技推广网络，应当是各级政府的主要工作；第三个难题则要靠发展和壮大农村的自组织系统来解决。民间的自组织系统不发达，农民就不得不事事依赖于政府，政府的计划干预就难以避免。
目前我国农村的民间自组织系统主要包括以土地集体所有制为依托的社区合作经济组织和以某种专向服务为纽带发展起来的专业合作经济组织，此外还有正在转型中的供销合作社、信用合作社等。关于社区合作经济组织的情况前面已经讲过了。专业合作经济组织分布领域广泛、不受社区范围限制，应当成为农村社会化服务体系中的中坚力量，但目前此类组织仍以生产经营型居多，服务型特别是属于农户与市场之间的中介组织还为数有限，需要加以重点扶持和引导，需要建立一支由农民自己组织起来的销售队伍。
发展和壮大农村的自组织系统，还可以大大推动农业的产业化进程。推进农业产业化，是把分散的农户生产与国内外大市场有效地连接起来，使农产品从生产到消费的各个环节有机地联成一个完整的产业体系。这种方式不仅减轻了农民的市场风险，更有利于实现家庭经营基础上的农业规模化、集约化经营，促进农业生产向专业化、商品化、社会化转变，加快农业现代化进程。发展农业产业化经营的关键，一是要培育具有市场开拓能力、能进行农产品深度加工、为农民提供服务和带动农户发展商品生产的“龙头企业”，二是要在“龙头企业”和分散的农户之间形成合理的利益关系，让农民得到实惠，实现共同发展。但是分散的农户往往缺乏合作信用，在讨价还价时还是处于不利的地位。而通过将农户组织起来，形成“公司十专业合作社十农户”的形式，既能有效克服个体农户信用不足的缺陷，也能防止“龙头企业”对农民的利益造成伤害。
六、乡镇企业需要进行制度创新和结构调整
近年来，乡镇企业发速度明显见缓。1992—1995年，乡镇企业年增长率最高峰为65.1%，最低峰为46.7%。1996年陡然下降至21%，1997年进一步下降到18%，1998年上半年比上年同期只增长14.2%，与全年18%的增长目标还有不小的距离。
乡镇企业发展速度明显放慢，表明以往粗放型、速度型的外延扩张已难以为继。一段时期以来，一些地方盲目上马一般性工业项目，铺新摊子，搞低水平重复建设，产业产品结构不尽合理，企业布局过分分散。同时，乡镇企业自身发展中也暴露出一些问题：一些企业产权不清，政企不分，机制弱化，集体资产流失严重；有些企业管理粗放，经营不善，负债率高，物耗能耗高，产品质量低劣，经济效益欠佳，一些企业污染环境、浪费资源、滥占耕地现象严重；如此等等。客观上，城市经济体制改革正在不断深化，乡镇企业同重新焕发生机的国有企业和迅速发展的三资企业竞争时越来越处于不利的地位；国内市场已由卖方市场转为买方市场，周边国家又发生严重经济危机，致使乡镇企业产品不论内销还是出口都出现严重滑坡，产品积压严重，企业亏损面扩大。
今后要想使乡镇企业继续保持比较快的发展步伐，必须对其进行制度创新和结构调整。第一，要积极稳妥地推进企业产权制度改革，明晰产权，打破地区分割和所有制界限，推动大范围的资产重组，切实改善企业的资产结构、组织结构和产品结构，改善经营管理，推进科技进步，提高自身素质，增强竞争力；第二，乡镇企业的发展要与农业产业化相结合，要特别注意利用农副产品资源优势，大力发展农副产品加工业和储藏、保鲜、运销业，实行种养加、产供销一条龙，农工商、贸工农一体化，在农业产业化发展中起“龙头企业”的作用；第三，乡镇企业的发展要同农村城市化相结合，要从原来的分散布局走向相对集中、连片开发，与工业小区和小城镇建设互为依托，互相促进，共同发展。
乡镇企业发展和外部环境也亟待改善。各级政府的有关部门要对乡镇企业的发展给予高度的重视，千方百计从政策上和资金上加以扶持，减轻企业负担，杜绝随意平调企业资产、改变企业所有制性质的行为，保护企业的合法权益，加强基础设施建设，给乡镇企业发展创造一个良好的外部环境。
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