检察机关刑事赔偿程序探讨，本文主要内容关键词为：检察机关论文,程序论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
刑事赔偿程序是开展刑事赔偿工作应遵循的步骤和方法，对于保障刑事赔偿的顺利进行，依法保护公民的合法权益，促进司法机关依法履行职责，具有十分重要的意义。我国《国家赔偿法》对赔偿程序仅作概要的规定，而对检察机关的刑事赔偿程序更缺乏具体的规定。为弥补立法空白和指导办案实践的需要，最高人民检察院于1997年12月发布《人民检察院刑事赔偿工作暂行规定》（以下简称《暂行规定》），该《暂行规定》基本上属于程序性规范，为检察机关办理刑事赔偿案件提供了统一的准则和操作规程，在刑事赔偿实务中发挥了重要作用。但《暂行规定》也存在欠缺和不妥之处，需要作进一步的补充和修改。本文结合检察实践，对检察机关刑事赔偿程序的改革和完善问题作深入的思考和探讨。
一、关于“确认”程序
《国家赔偿法》第20条规定：“赔偿义务机关对依法确认有本法第十五条、第十六条规定的情形之一，应当给予赔偿。”《暂行规定》第五条规定：“赔偿请求人向认为有侵权行为的人民检察院请求赔偿的被侵权事项，应当经过依法确认。”并且《暂行规定》在规定“总则”之后，首先规定了“确认”程序。据此，在检察实践中，一般均认为，“确认”是刑事赔偿的第一程序或前置程序，也就是说，受害人在提出刑事赔偿申请前必须首先经过“确认”程序，确认有侵权事项的存在。未经“确认”的，也就无权申请刑事赔偿。由于“刑事确认是重要的法律活动，是决定是否需要进入刑事损害赔偿程序的关键，也是赔偿请求人取得刑事损害赔偿请求权的前提条件。每件刑事损害赔偿请求案提起以前，必须先行刑事确认。”（注：参见童争威：《刑事损害赔偿》，第82页。）
但“确认”程序在实践中存在不少困难和矛盾：
一是确认侵权难，由原经办部门确认更难。
《暂行规定》第七条规定：“对于要求确认国家赔偿法第十五条、第十六条第一项规定情形之一的，应按照人民检察院内部的业务分工，由有关业务部门办理，提出侵权事实是否存在的意见，移送刑事赔偿工作办公室。经刑事赔偿工作办公室审查并报检察委员会决定后，制作《刑事确认书》，送达赔偿请求人。”这里，“有关业务部门”也就是指原经办部门，如曾做过刑讯逼供或违法扣押财产的原侦查部门，曾作出错误逮捕的批搏部门等等。因而由原经办部门确认侵权事实的存在，障碍较大。首先，在办案部门受先入为主和天然的自我保护意识的影响，难以对侵权事实作出超脱的、公正的认定；其次，本身已陷入侵权是非之中，“当局者迷”，对侵权事实缺乏清醒的认识；再次，根据“任何人不能为自己案件的审判者”这一程序公正原则，也不宜让原经办部门对自己的行为作出裁判。即使原经办部门不予确认的意见是正确的，也难以为申请人一方接受。事实上，受害人要求赔偿义务机关确认侵权事实，而赔偿义务机关经审查后承认自己有侵权事实的，微乎其微。
由于侵权事实难以予确认，就直接影响受害人的赔偿请求权的行使。因此，我们认为当事人要求确认有侵权事项的，不宜由原经办的业务部门办理，而应实行回避为好。对于当事人提出的要求确认侵权的申请，应由独立的刑事赔偿办公室直接受理，而原经办的业务部门即被申请人指认为有侵权行为的一方，应退居为“被告”的地位，对申请人的指认作出书面“答辩”，详细说明侵权事实是否存在的理由，提交刑事赔偿办公室，刑事赔偿办公室对确认侵权的申请和“答辩”一并进行调查和审查，然后提出确认与否的意见报检察委员会决定。
二是有关法律文书不一定能确认侵权事项的存在。
《暂行规定》第六条规定：“有下列法律文书或证明材料的，应视为请求赔偿的被侵权事项已依法确认：（一）人民检察院撤销拘留决定书、撤销逮捕决定书、撤销案件决定书、不起诉决定书、复查纠正决定书等法律文书，或者公安机关撤销案件予以释放的证明书，人民法院宣告无罪已经发生法律效力的判决、裁定书等法律文书；（二）对检察机关工作人员在行使职权中刑讯逼供或者以殴打等暴力行为或者唆使他人以殴打等暴力行为以及违法使用武器、警械造成公民身体伤害、死亡，作出处理决定的文书；（三）对采取查封、扣押、冻结、追缴财产等措施认定为违法的文书。”上述第（二）、（三）项规定的文书，直接对非法行使职权行为作出了认定或处理，因而也直接确认了有侵权事项的存在。而上述第（一）项所列举的法律文书，本身不是对非法行使职权行为的认定或处理，而是在刑事诉讼过程中对涉嫌犯罪案件本身所作的一种处理，因而将这些法律文书一概视为“请求赔偿的被侵权事项已依法确认”，是不妥的，在刑事赔偿实务中易引起争执和混乱。申请赔偿人一方往往以此为依据，拿着上述法律文书强烈要求赔偿，而检察机关又对此否认有侵权事项存在，坚持不赔，引起申请方的不理解和不满，甚至激化矛盾，闹到法院或上访，造成检察机关工作上的被动。
事实上，光凭上述法律文书并不一定能确认侵权事项的成立。例如，对于有犯罪事实但情节显著轻微的或未达刑事责任年龄、不具备刑事责任能力的或故意作虚伪供述、伪造罪证自陷于罪的犯罪嫌疑人依法作出的上述法律文书，或者对轻微犯罪的人依法作出的裁量不起诉决定书，就不能视为侵权事项已依法确认。对于这些人依法予以拘留、逮捕，在查明后即予释放，根据《国家赔偿法》第十七条规定，国家不承担赔偿责任，不属于刑事赔偿范围，当然也不能视为有侵权事项的发生。何况，在司法实践中还存在不该撤销案件的作了撤销案件处理、该起诉的作了不起诉处理、该判有罪的作了无罪判决等现象。对有上述法律文书的，是否存在侵权事项，还要进行审查之后才能结论。确切地讲，有上述法律文书，不能作为确认侵权事项已经发生的依据，而只能作为侵权事项可能发生的依据，因而也可以用来作为提起刑事赔偿请求的依据。
为此，我们建议《暂行规定》第六条第（一）项所例举的法律文书和证明材料应在第六条规定中删去，而将它们作为赔偿请求人在要求确认国家赔偿法第十五条第一项、第二项规定的侵权事项，或申请刑事赔偿时所必须提供的书面材料。不能提供的，应视为或推定为侵权事项尚未发生，赔偿请求人不仅不能申请刑事赔偿，而且也不能申请“确认”。
三是“确认”程序缺乏时间限制。
《国家赔偿法》和《暂行规定》对于确认侵权事项的时限均未作出规定。《暂行规定》第八条虽规定：“赔偿请求人对被要求的人民检察院不予确认的，有权向其上一级人民检察院提出申诉。”但未规定何时可以提出申诉。第九条虽规定：“对不予确认的申诉，经复查认定侵权事实存在的，予以确认；侵权事实不存在的，驳回申诉。”但未规定复查多少时间后予以确认或驳回申诉。由于对确认缺乏具体的时限规定，造成确认程序的拖延，甚至遥遥无期，请求人无法及时和有效地行使申诉权和请求赔偿权。如碰到被要求机关不重视、不负责的情况，请求人难免长期鸣冤叫屈，形成旷日持久的上访和告状。例如，史某被某区检察院扣押钱款长达5年，要求返还财产，究竟是确认侵权还是不予确认，该院长期无答复，致史某不断申诉。上述情况，不仅使请求人在获得请求权时耗尽时间和精力，而且请求人的请求权实际上被剥夺，且直接影响司法机关的声誉。
为此，《暂行规定》应对确认时限作出补充规定。我们认为，赔偿请求人提出确认要求后，被要求的检察机关在受理后两个月内应作出确认决定；逾期不予确认的，请求人可以自期间届满之日起三十日内向其上一级检察机关提出申诉。对不予确认的申诉，上一级检察机关应在两个月内作出复查决定，包括确认和驳回申诉。明确确认及申诉的时限，必将提高检察机关的办案效率和确保公民请求权的及时实现，从而促进刑事赔偿工作的顺利进行。
二、关于申请和受理程序
（一）申请人的主体问题
根据《国家赔偿法》的规定，有权提起刑事赔偿申请的人，必须是在刑事诉讼过程中其人身权、财产权受到侦查、检察、审判、监狱管理机关及其工作人员的职权行为侵犯的受害人，包括受害的公民、法人和其他组织。受害的公民死亡的，其继承人和其他有抚养关系的亲属有权要求赔偿。受害的法人或者其他组织终止，承受其权利的法人或者其他组织有权要求赔偿。因此，除受害人死亡或终止外，赔偿申请原则上必须由受害人本人提出。赔偿请求人书写申请书确有困难的，可以委托他人代书。但委托代书的必须以受害人的名义提出申请。
在刑事赔偿实践中，赔偿请求人往往聘请律师代理赔偿请求事项和AI写作赔偿申请书。代理律师只能以被代理人的名义提出申请。但在有的赔偿案件中，却出现了代理律师以律师本人的名义提出申请的现象，这样，赔偿申请人就变为了律师，而不是受害人本人。 因而这种申请是不符合法定的主体要求的，从申请书的形式要求来讲也是不规范的，受理机关遇有这类申请书应拒绝接受，要求申请主体变更合格后才能予以受理。
在刑事诉讼中扣押犯罪嫌疑人的财产，犯罪嫌疑人的夫或妻能否以扣押财产是夫妻共同财产为由，作为受害人提出赔偿申请或侵权确认？
我们认为，由妻子或丈夫代替犯罪嫌疑人成为申请人是不妥的。尽管扣押的财产属夫妻共同财产，但请求确认侵权和申请赔偿的主体应是原刑事案件中受到刑事追究的犯罪嫌疑人本人。从刑事角度讲，检察机关追缴的是犯罪嫌疑人的财产，该追缴行为是否违法、是否要求确认，只能由被追缴人本人提出。在刑事赔偿中，夫妻共同财产受到侵犯的，如果受害的原犯罪嫌疑人本人并未丧失行为能力，那么就应该由受害人本人直接提出赔偿申请，本人不提出的，则视为主动放弃赔偿请求权，其妻（或夫）对受害人的请求行为有异议的，只能在夫妻内部共同协商解决，而不能以受害人的妻子（或丈夫）的名义提出赔偿申请。因而对并非由受害人本人而是由其家属提出的赔偿申请，赔偿义务机关不应予以受理。
（二）提出赔偿申请应同时提供有关材料
赔偿请求人在提出赔偿申请时，是否必须同时递交侵权事项已被确认的有关法律文书和证明材料？这一点，在赔偿实践中表现不一，而《暂行规定》也欠缺严格而明确的规定。如《暂行条例》第十一条仅规定：“赔偿请求人提出赔偿申请，应当递交赔偿申请书。”而没有明确规定必须同时递交确认侵权的有关法律文书或证明材料。而第十二条第七项规定：受理赔偿申请，即应查明：“请求赔偿的材料是否齐备。”第十三条第六项规定：“对材料不齐备的，告知请求人补充有关材料。”第十八条规定：“人民检察院对依法应予赔偿的，应自收到申请之日起二个月内给予赔偿。对申请材料不齐备的，二个月的期限应当自请求赔偿的材料补充齐备之日起算。”按照上述规定来看，易使人理解为，提供有关法律文书和证明材料，仅是刑事赔偿案件立案的必备要件，而不是申请的必备条件；赔偿请求人只要递交申请书，申请即告成立，而有关材料的有无则无关紧要，既可在申请时随申请书一并递交，也可在受理申请后补交。从而造成检察机关受理申请工作中的矛盾和模糊状态。
我们认为，根据确认在先的原则，赔偿请求人在提出赔偿申请时，就应同时提供已经确认的法律文书和证明材料。这些法律文书或证明材料，也就是指《暂行规定》第六条第一、二、三项所规定的材料，以及第七条所规定的《刑事确认书》。请求人不能提供的，检察机关就不应受理其申请。
需加说明的是，《暂行规定》第六条第一项所规定的法律文书，如前所述，不应视为请求赔偿的被侵权事项已依法确认，但可以作为提出赔偿申请的依据，应附于申请书在申请时一并提供，至于侵权事项是否确实存在，是否应予赔偿，可在受理申请后一并审查。这样做是符合刑事赔偿实务需要的。实质上，确认侵权事项的过程，也就是审查和决定要不要赔偿的过程；而受理和审查赔偿申请的过程，也就是审查和确认侵权事项是否存在的过程，这两道程序完全可以合二为一，由同一办事机构合并操作。这无论从简化手续，方便受害人申请，还是从降低成本，提供司法机关办案效率来看，都是有利无害的。
规定提出赔偿申请时应一并提供有关法律文书和证明材料，对于检察机关在法定期间内办结刑事赔偿案件具有积极意义。《国家赔偿法》第二十一条明确规定：“赔偿义务机关应当自收到申请之日起两个月内依照本法第四条的规定给予赔偿。”《暂行规定》第二十九条还进一步规定：“负有赔偿义务的人民检察院作出的赔偿决定应当在收到赔偿申请后二个月内执行。”因此，办理刑事赔偿案件（包括执行在内）的全部期限只有两个月，并且从收到申请之日起就开始计算，办案时间是相当紧的。如果在受理申请后，因有关材料不齐备，再通知请求人重新补充等等，就势必拖延办案期间，影响及时立案和审理。因而从避免超期的角度讲，也有必要从法律上要求请求人在提出申请时就必须提供完备的材料。否则，申请为无效。相应地，对“收到申请之日”的理解，也不应局限于“收到申请书之日”，而应理解为“收到申请书和有关法律文书及证明材料之日”。《暂行规定》第十八条后一句规定，即“对申请材料不齐备的，二个月的期限应当自请求赔偿的材料补充齐备之日起算”，虽然也解决了期限问题，但仍有违立法本意之嫌。因而也应作相应修改。在这方面，最高人民法院《人民法院赔偿委员会审理赔偿案件程序的暂行规定》第四条规定：“收到赔偿申请的时间应当自材料补充齐全后起算。”这就是说，收到申请不收以到申请书为准，而以材料齐全为准；在期间的起算上，与“自收到申请之日”起算的立法本意更为贴近，可供检察机关《暂行规定》在作修改时参考。
（三）提起赔偿申请的时效
《暂行规定》第十二条第五项规定：受理赔偿申请，即应查明“请求赔偿是否已过法定时效”。赔偿申请是否符合时效规定，也是赔偿申请合法有效的必备要件之一。如果超过法律规定的时效，则受害人丧失赔偿请求权，不能再提起赔偿申请，即使再提出申请，也为无效申请，赔偿义务机关不应予以受理；已经受理的，查明超过法定时效的，也应驳回申请。
对于赔偿请求的时效问题，《国家赔偿法》第三十二条规定：“赔偿请求人请求国家赔偿的时效为两年，自国家机关及其工作人员行使职权时的行为被依法确认为违法之日起计算，但被羁押期间不计算在内。”这一规定既适用于行政赔偿，也适用于刑事赔偿。但在刑事赔偿实务中，如何理解和适用这一规定，存在一定的争议。
首先，两年的时效期间，是否包括请求确认的期间？如果不包括，那就意味着受害人在任何长的期间内都可要求确认，甚至在事隔10年、20年之后也可要求确认，这就同时效制度的预期作用相违背。例如，公民甲受到检察机关违法扣押财产，但刑事案件结案后，该检察机关没有返还财产，也没有主动对违法扣押财产的行为作出认定和处理。而该公民甲也没有及时要求确认侵权和提出赔偿请求。那么，过了10年、20年之后，公民甲是否还能要求返还财产？按照《国家赔偿法》第三十二条的规定，公民甲仍有权要求确认扣押财产为违法行为，并在依法确认为后两年内有权提出赔偿请求。因为该两年时效是从“被依法确认为违法”之日起计算的，而违法行为发生之日至确认之日，是无期限的。如果两年的时效期间包括请求确认的期间，那么又同期间从“被依法确认为违法”之日起计算相矛盾。因为要求确认，总是在未被依法确认之前发生的，已经被依法确认，也就无需再要求确认。
因此，我们认为《国家赔偿法》对于时效的规定存在漏洞和不足，为避免确认请求权的无限拖延，还应补充规定：赔偿请求人请求国家赔偿的最长时效为五年，自赔偿请求人的人身权、财产权受到侵犯之日起计算；被羁押的，自羁押终止之日起计算。
其次，认为自己遭受无罪羁押的公民，申请刑事赔偿的时效，是从取得不起诉决定书、撤销逮捕决定书、无罪判决书等法律文书之时起算，还是从确认拘留、逮捕错误之时起算？如前所述，撤销逮捕决定书、不起诉决定书、无罪判决书等法律文书不等于职权行为“被依法确认为违法”；但在检察机关刑事赔偿实务中，赔偿请求时效，又是从取得这些法律文书时起算。因而发生实际操作与立法规定不吻合，或者说立法与实际脱节的现象。应该说，刑事赔偿与行政赔偿存在一定的区别，在时效制度上也有所不同。从国外的立法来看，有些国家都是将刑事赔偿与行政赔偿分开规定的，时效的期限与起算方法均不相同。我国台湾地区也有类似规定，1959年“冤狱赔偿法”第十一条规定：“赔偿申请人，应于不起诉处分或无罪判决确定之日起二年内，向第四条第一项管辖机关（指原处分或判处无罪机关）申请之。”考虑到刑事赔偿的特点，请求刑事赔偿的时效，既可以从确认侵权之日起计算，也可以从取得刑事诉讼中对案件作出处理的法律文书之日起计算。
三、关于复议程序
（一）复议申请的期间
为了在刑事赔偿工作中实现上级机关对下级机关的监督制约，保障赔偿义务机关作出公正合法的决定，切实维护赔偿请求人的合法权益，有必要赋予赔偿请求人的申请复议权。《国家赔偿法》第二十一条规定：“赔偿义务机关应当自收到申请之日起两个月内依照本法第四章的规定给予赔偿；逾期不予赔偿或者赔偿请求人对赔偿数额有异议的，赔偿请求人可以自期间届满之日起三十日内向其上一级机关申请复议。”《暂行规定》第二十条第一项和第二十二项第一项规定：上一级人民检察院收到复议申请后，应当查明“复议申请是否在法定期间内提出”；“对于超过法定期间提出的，复议机关不予受理”。可见，申请的法定期间，对于实现复议申请权是十分重要的，但《暂行规定》对于法定期间具体如何计算，未作进一步规定。
我们认为，《国家赔偿法》对复议申请期间的规定不够周全，需要加以补充完善。从刑事赔偿实务看，提出复议申请的情况有以下几种：1、赔偿义务机关受理申请后超过两个月期间迟迟未告知赔偿请求人处理结果，既未作出准予赔偿的决定，也未作出不予赔偿的决定，致使赔偿请求人提出复议申请；2、赔偿义务机关受理申请后，经审查认为不符合赔偿条件，在两个月期间内即作出不予赔偿的决定，赔偿请求人因不服而提出复议申请；3、赔偿义务机关受理申请后在两个月期间内作出了准予赔偿的决定，但超过两个月期间后迟迟未予执行，赔偿请求人为落实赔偿决定而申请复议；4、赔偿义务机关受理申请后在两个月期间内作出了准予赔偿的决定，但赔偿的数额小于请求的数额，引起赔偿请求人不满而申请复议；5、赔偿义务机关超过两个月期间后才作出赔偿或不赔的决定，赔偿请求人收到决定书后才提出复议申请；等等。《国家赔偿法》第二十一条所规定的期间起算方法，只能适用于上述第1、3种情况，而对于其他种种情况，也一概以“期间届满之日起”计算，恐多有不妥。具体分析如下：
对于上述第2种情况，赔偿请求人在收到不予赔偿的决定书后三十日内即可申请复议，而没有必要等到两个月期间届满之日起计算。否则，必然损及复议申请权的及时行使和造成办案效率的低下。
对于上述第4种情况，复议申请期间同样应自收到赔偿决定书之日起计算，而无需从“期间届满之日起”计算。对于第5种情况，如果赔偿义务的处理决定是在期间届满之日起三十日后作出的，由于赔偿请求人已经丧失了复议申请权，故对于赔偿义务机关超期作出的决定，也无权再申请复议；如果该处理决定是在期间届满之日起三十日内作出的，则赔偿请求人仍享有复议申请权，并且为保障其有足够的时间针对赔或不赔的决定重新准备复议申请的理由，其复议申请期间也可自收到决定书后重新起算，赔偿义务机关超期作出决定可作为复议申请期间中断的事由。
综上所述，我们认为《国家赔偿法》第二十一条应修改为：对不予赔偿或者赔偿数额有异议的，赔偿请求人可以自收到决定书之日起三十日内向其上一级机关申请复议；逾期不作决定或者逾期不予赔偿的，赔偿请求人可以自期间届满之日起三十日内向其上一级机关申请复议。
（二）复议组织和复议方式
检察机关和赔偿复议申请的受理和审查，都由刑事赔偿办公室（控申部门）负责进行，但具体以何种组织形式进行审查，是独任制还是合议制？采用何种方式审查，是书面式还是听证式？立法和有关司法解释都欠缺规定。在学说上也有不同观点，有的认为；“国家赔偿复议原则上实行书面复议制度，但复议机关认为有必要时，可以采取其他方式审理复议案件。”（注：参见黄杰等著：《国家赔偿法释义与讲座》，中国人民公安大学出版社1994年9月版，第223页。）有的认为：“复议过程由复议机构的主要承办人主持。复议人员应充分听取请求权人的意见，复议人员和请求权人应围绕着案件的损害事实、赔偿数额、方法、期限及法律、政策的适用等关键问题阐述各自的意见。在双方充分发表意见后，复议进入评议阶段。……评议以少数服从多数的原则进行，并应制作笔录。最后复议机构根据评议结果，作出复议决定。在案情清楚、是非分明的情况下，复议人员也可经过书面审查而径行作出决定。”（注：参见皮纯协、冯军主编：《国家赔偿法释论》，中国法制出版社1998年9月版，第107页。）
我们认为，复议组织和方式可视不同情况而作相应变化：
1、赔偿义务机关决定赔偿的，申请人只是对赔偿数额、赔偿方式有异议而申请复议的，复议机关可采用独任制书面审查的方式。
2、赔偿义务机关决定不予赔偿的，或者逾期未作出决定的，复议机关则宜采用合议制的组织形式来审查，指定三名承办员共同进行复核审查。其中案件简单的，明显属于不应该赔偿的，可采用书面审方式；案件复杂，赔与不赔争议较大，可采用听证式，但不要求申请人和被申请机关双方同时到场，而是采用分别听证的方式，即分别听取各方的意见和理由，并可结合作一些必要的调查。
无论采独任制还是合议制，承办人员提出复议意见后，仍需经部门负责人审核，报请检察长批准后，才能作出复议决定。