中国银行业监管的国际化问题探讨，本文主要内容关键词为：中国银行业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中国银行业监管的国际化是指遵循国际惯例，按照国际标准，规范化、科学化地对中国银行业进行行为监督和业务管制，以使我国银行业的监管与国际银行业的监管相接轨，从而更有效地控制银行业风险，提高我国银行的国际竞争力，推动我国金融国际化的进程。当前，全球金融一体化趋势不断深入和发展，我国对外开放的步伐也在逐渐加快和加大，尤其是我国金融管理当局把加强银行业监管提上了日益重要的议事日程，中国银行业监管的国际化无疑成为当前金融领域一个十分突出的问题。鉴于此，本文拟通过简要回顾我国银行业监管的历史与现状，阐述中国银行业监管国际化的必要性与迫切性，并对于监管国际化过程中应注意的几个问题进行分析和探讨。
（一）
中国银行业监管体系的建立与发展，经历了40多年，大致可划分为三个阶段：
1.1984年以前的银行业监管。作为新中国银行业监管的起步阶段，这一时期中国人民银行身兼中央银行和商业银行双重职能，负责全国银行业的监管。主要依靠行政监督，辅之以专业监督与财会监督，存在着稽核制度残缺不全、监管工作随金融形势波动而忽紧忽松等问题。
2.1984—1992年间的银行业监管。从1984年起，中国人民银行专门行使中央银行职能，稽核监督全国银行业业务活动。到1991年，以中央银行为核心的银行业监管体系已初步形成，该体系在理论、组织、法规、监管指标等方面的建设中都取得了一定进展。但由于央行独立性不够，监管手段仍以计划经济下的行政性、指令性手段为主，出现了一些银行擅自扩大业务范围、信贷资产质量下降等问题，甚至发生了一些扰乱金融秩序、造成经济损失的金融案件，在一定程度上反映了此阶段银行业监管的薄弱。
3.1992年以来的银行业监管。自十四大提出建立社会主义市场经济体制以来，适应市场经济的、具有中国特色的新银行业监管体系已着手构架，其进展主要体现在：（1）“五法一决定”（《中国人民银行法》、《商业银行法》、《票据法》、《保险法》、《担保法》以及《关于惩治破坏金融秩序犯罪的决定》）的颁布与实施为新体系的构架提供了法律依据。（2）1994年6月全国金融监管工作会议召开后，切实加大银行业监管改革力度，如对国有商业银行资金运用和来源全面稽核等，有效地维护了银行业合法、稳健运行。（3）深圳人民银行作为试点，于1993年比照《巴塞尔协议》等国际惯例，推行银行资产风险管理，为我国的国际化银行业监管作出了开创性探索。
纵观中国银行业监管发展历程，可以看出，在一定历史时期，监管活动只有与金融制度相适应，与银行业体系运行相协调，才能有效规范地进行监督管理，推动银行业的发展。与前两个阶段不同的是，当前我国新金融体系刚刚建立，一个显著的特点是银行业面临着走向国际化的机遇和挑战。与之相适应，新银行业监管体系构架中，实现银行业监管的国际化也日益成为一项不容忽视的重要课题。架构新监管体系的过程中，只有遵循国际惯例与标准，按照国际通用指标体系来指导我国的银行业监管，才能使我国银行业监管逐步与国际银行业监管接轨，为我国银行提供与国外银行公平竞争的机会，也才能使我国新监管体系在范围上更加全面，内容上更加完备，指标上更加科学，操作上更加规范，使我国银行业监管不断走向成熟。
（二）
中国银行业监管走向国际化是由当前世界经济、金融形势和我国金融改革实际所共同决定的。
首先，全球金融一体化需要国际化的银行业监管。
全球金融一体化指由于通讯技术的发展，新金融工具的不断涌现，各国银行业务相互联系、相互促进，一国金融市场与国际金融市场紧密联系、相互补充。特别是60年代以来，各国在国内开展银行业务的同时，还致力于发展海外分支机构和吸引外资银行，形成了银行机构“走出去”与“请进来”的局面，推动了全球银行业一体化的发展。中国作为国际金融市场的重要参与者，也不可避免地加入到全球金融一体化的浪潮当中。截至目前，14个国家和地区的金融机构在我国设立了140余家业务机构，同时，我国银行的机构网点遍布主要国际金融中心城市，总数达500多家。
外资银行的不断涌入和我国海外银行的迅速发展，促进了我国银行业的成长与壮大，同时也给我们提出了银行业监管国际化的新课题。当前，外资银行凭借经营和技术优势及其享有的优惠政策，已经给国内银行业带来一定压力与冲击。随着我国银行业进一步对外开放，外资银行的业务限制会逐步减少，经营范围会不断扩大。因此，有必要按照国际惯例对其业务活动实施严格与规范的监管。如果监管不力，外资银行会抢占大量国内银行业务，挤占国内银行利润，给我国银行带来过大压力；同时，部分外资银行可能会利用监管的漏洞搞非法活动，损害我国经济利益。另一方面，我国在海外开立的分支机构也必须按照国际惯例实施监管，并注意把我国对其的监管与东道国的监管统一协调起来。否则，其业务活动将受到所在国的歧视或限制，不利于在海外壮大资产、获取利润、提高国际竞争力，也不利于海外银行在经营运作中出现险情时，及时有效地减少风险、弥补损失。
其次，纳入世界经贸合作体系，与国际惯例接轨需要国际化的银行业监管。
在“发展与合作”成为世界经贸主题的今天，中国与许多国家一样，都在积极争取加入以世界贸易组织（WTO）为核心的国际经贸合作大体系。根据该组织的服务贸易总协定（GATS）的核心原则，我国应开放银行业。可以预见，当银行业开放后，国内金融与国外金融将从分离趋向溶合，国外银行将获得国民待遇，与我国银行在平等条件下开展业务。我国银行一方面将努力巩固已有的市场地位，一方面将积极向国际市场拓展。由于市场条件和人们预期心理变幻莫测，银行业将面临更大的潜在风险。面对着更加激烈的竞争和日益增加的风险，如果我国不向国际惯例与标准靠拢，对国内银行仍以传统方式进行监管，则旧的监管方式会不适应于新业务的发展，我国银行的经营运作与抵御风险能力将逊于国外银行。同时，由于旧有监管标准与方法同国际惯例不符，我国银行业监管很难为世界贸易组织等国际金融贸易机构接受，阻碍了我国纳入世界经贸合作体系的进程。
为了加入世界经贸合作大体系，我国有必要参照国际惯例进行监管。对于银行业活动来说，主要应遵循《巴塞尔协议》。该协议作为西方发达国家近百年银行业监管史中提炼出的行之有效的监管方法，适用于所有从事国际业务的各国银行。我国实行该协议，一方面，利于争取平等待遇和优惠政策，顺利在海外开展业务；另一方面，推动我国银行在稽核、会计、统计、清算等方面采用国际标准，与国外银行业在同一水平和基础上以统一标准衡量其竞争。
第三，规避和防范近年来金融工具创新所产生的国际风险需要国际化的银行业监管。
80年代以来，国际金融市场上金融工具创新层出不穷。新金融工具的出现提高了工作效率和服务质量，加快了银行业的发展。但它也在很大程度上把银行活动风险从一国之内传到国与国之间，给国际金融监管提出挑战。
值得一提的是，90年代新兴金融衍生产品发展迅猛，已知的衍生工具已达1200多种，如股票期权、股指期货等。不仅由于其杠杆效应加大了交易者面临的市场风险，而且场外衍生工具合同因事后可能被当局宣布无效还存在着法律风险。许多国家由于缺乏有效的内外监管，尤其是涉及国际风险的交易缺乏统一标准的衡量与管理，导致其在衍生业务中损失惨重。1995年国际金融市场上，美国橙县交易失利，巴林银行倒闭，大和银行因巨额亏损而被迫撤出美国领土等都与衍生业务监管不力密切相关。回顾我国金融市场，上海国债期市3.27风波及我国在金融衍生工具上操作的失误也说明了我国对新金融工具监管的薄弱性。
可见，随着新金融工具的迅速发展，相应的法制和监管出现真空，而传统的监管制度和手段不足以有效地控制金融创新的风险。因此，在构建新银行业监管体系时，必须充分考虑金融创新这一领域。一方面，比照国际上现行的监管金融创新产品的科学标准和操作办法，对新金融工具进行规范监管；另一方面，积极参与国际金融监管组织的双边、多边合作，必要时实施联合监管，从而与各国一道，规避和减少金融工具创新所带来的国际风险，保护银行业稳健经营。
（三）
认识到中国银行业监管国际化的必要性与迫切性之后，当务之急是将其引入实践。实现中国银行业监管的国际化，必须注意解决以下四个问题：
第一，健全法规建设，为国际化的银行业监管提供依据。
我国银行业监管法规建设以“五法一决定”的颁布为标志，迈上了新的台阶。但同时，法规建设还存在不少漏洞和问题，亟待改进与完善。
现存的主要问题有：1、法规缺乏科学定量管理，可操作性不强。我国的监管法规多停留在定性规定上，如对境外分行的流动性、呆帐准备计提和报表管理方面均无明确量化规定，不利于规范管理。2、配套法律尚不完备。当前，类似央行金融监管条例、外汇管理法、银行业稽核法、证券法、典当、信托、租赁管理办法等配套法规尚未出台或未提出实质性内容。法规环境不完善，阻碍了银行业监管工作的法制化进程。
为了使法规真正发挥指导监管工作的作用，使中国的监管法规与国际惯例相接轨，必须在现有法规建设基础上进一步改革：
1.金融立法应适当超前。金融法规适当超前制定可发挥法律的规范导向性作用，减少摸索中的不确定性。银行业监管法规的适当超前制定，利于改变我国银行业“先比赛、后有规则”的混乱局面，增加金融管理当局监管的主动性。同时，应当注意，立法超前并不是指法律一经超前制定，不得变更，而是指结合银行业务实践，尤其在我国银行业逐步与国际银行业接轨的过程中，制定动态化的法律，并允许以后修改或调整，使法规更好地指导监管实践。
2.建立以人行为领导的集中统一的监管体系。树立《人民银行法》的主导地位，尽快落实配套法规。力争近年建成以人行法为核心，商业银行法、票据法、保险法等为基本法律，机构管理、业务管理法规为主体，单项业务规章为基础的层次分明、相互衔接的全面的法律体系。
3.颁布“五法一决定”的细则，增强法规可操作性。遵循《巴塞尔协议》等国际惯例，根据“分业经营、分业管理”的原则，区分监管对象，对政策性银行、商业银行的经营活动做出相应规定，建立监管的一整套指标体系，使监管在操作上有所依据。
第二，加强风险监管，规范监管内容。
我国原有银行业监管是一种执法监督、效能检查和廉政检查。其内容：一是服务于贷款规模控制的信贷资金管理；二是为保证贷款政策得到执行而实施的合规性稽核，存在着政府过多干预金融、降低监管质量等问题。为适应建立新金融体制和银行业国际化的要求，我国应借鉴西方风险监管经验，设立符合国情的量化指标，建立起一整套规范与科学的风险监管体系。具体讲，包括以下三方面的建设：
1.风险预防管理。为防止银行自身经营管理不善引起的风险，应制定包括安全性、流动性、效益性风险指标在内的科学指标体系，实行风险控制。这包括：首先，根据《巴塞尔协议》与我国银行体制及会计制度实际，对各类银行的资本定义与构成作出规定，并根据其业务范围、经营特点分别制定出资本充足性比率要求，采取分段考核、分层次管理、逐步过渡的办法，限期达到目标。第二，正确划分银行资产的风险种类，制定能够客观反映我国银行业风险的资产风险权重和换算系数。第三，建立银行业清偿能力监察制度，在合理区分资产流动性程度的基础上制定合理的流动资产比率。第四，完善风险准备基金制度，从提高呆帐准备金比例和简化报批手续入手。
2.借鉴西方国家的风险转移管理经验，建立我国的存款保险制度。银行业竞争加剧与风险加大使接受存款的银行也会出现存款支付危机和破产现象，因而，应尽快建立存款保险机构，并对参加保险的条件、程序、办法制定规章，根据资本充足性、资产流动性和风险资产比率制定保险费率。同时，对受保的本市、外市最高限额给出量化指标。
3.借鉴西方风险吸收管理经验，建立起风险监管体系的最后一道防线。风险吸收就是事后救济，指监管当局的最后援助贷款和抢救行动。我们可以根据实际情况，选择适当的方式，如：（1）人行提供低利率贷款；（2）由人行成立的存款保险机构提供援助；（3）人行全面接管清理；（4）人行牵头组织一个或多个健全银行，兼并、消化破产银行的全部债权债务。
第三，改进监管方式与手段，提高监管水平。
当前，世界各国监管方式大同小异，主要采用以下几种：（1）现场稽核与非现场稽核相结合；（2）定期检查与随机抽查相结合；（3）全面监管与重点监管相结合；（4）外部监管与内部自律相结合。我国在监管方式与手段的选择上，也应借鉴国外经验，实行多样化，坚持灵活性。
随着金融体制改革的深化和银行业国际化的进展，我国以往采取的监管人员进入现场进行稽核检查的方式，不论在数量上还是质量上都难以达到央行监管预期目标。针对此，我国有必要以国际通行的监管重要方式——非现场稽核为借鉴，建立我国稽核监管的路径与规则。非现场稽核作为通过连续收集被监管机构的各种报表、记录等文件，分析、评价和监测其现状和发展趋势的一种监管方法，是当代风靡全球的审慎监管方式。我国从1989年试行报送稽核起，进入了非现场稽核的起步阶段。然而，要进一步发展和推进非现场稽核方式还应从下述方面入手：
1.设立非现场稽核的风险监控指标。我国于1994年在世界银行的帮助下，开拓性地制定了资产负债比例管理的风险监控指标，体现了合规性与风险性指标相结合，国际惯例与中国国情相结合的特点。今后，还需探索反映我国银行经营管理水平平均状况的经验数值，使该指标体系向纵深发展。
2.建立规范化报告制度。为了与国际惯例接轨且具有可比性，可根据国际通行的会计准则统一编制会计、统计报表和表外科目，并明确规定各银行向人民银行提交报表、报告的时间、内容、格式和要求，便于人民银行及时审查分析。
3.建立银行信用评级制度。借鉴美、日等国经验，从资本充足程度、资产质量、经营管理能力、盈利水平、资产流动性等方面进行考查，对银行经营状况评级并定期公布，以强化银行对其经营和风险程度的识别和管理，增强自我约束力；也利于中央银行全面准确掌握各银行经营情况，针对不同等级采取不同监管措施，提高监管水平与效率。
第四，协调与他国的监管，积极参与国际监管合作。
随着银行业国际化与自由化的深入发展，国际金融市场上可预测性减小，不稳定性增大。在这种复杂多变的金融环境下，单靠一国或一家银行控制金融风险已变得力不从心。加强银行业监管国际合作、建立全体性监管体系的呼声与日俱增。特别是1995年国际金融市场风波频起以来，各国和各种国际金融机构纷纷采取监管新举措。如：美国加强了对外国银行分行交易程度和内部风险管理系统的审查；香港金管局去年推出衍生工具的营运守则；国际货币基金组织宣布加大国际监管力度等等。国际银行业监管的新趋势与新气象启示我们：应该把我国银行业监管的改革与世界各国及国际监管组织的改革与发展协调起来，争取加入国际银行业监管合作体系。当前，我国应对下述方面予以改进：
1.树立积极开放的姿态，争取尽快加入国际性金融监管组织。我国应加快金融、贸易等经济领域的改革，创造条件，争取为世界贸易组织与巴塞尔委员会所接受。同时，主动配合其开展工作，如商业银行风险监管试点、人员交流等。
2.积极培养和选拔高水平专业化监管队伍。目前，一是有必要加强对现有监管人员的专业培训，采取到国外银行监管当局进修或商业银行跟班操作等形式对监管人员进行现代国际监管知识和技能的培训；二是选拔一批熟悉业务和法律，掌握国际金融英语、统计、外汇会计、计算机等知识与技能的人才充实到监管队伍中来。
3.加快电子信息网络与监管软件系统的建设。我国目前在信息电子网络建设方面还比较落后，现场稽核完全是手工操作，耗时长、效率低。因此，应尽快建立电子计算机等现代化信息系统，重点开发符合国际惯例的银行业监管软件，建立监控指标自动化处理系统，强化信息反馈，提高银行业监管的科学性与快速性，也便于与其他国家信息系统进行联网、交流，为开展联合监管提供支持。
总之，在架构适应市场经济的新银行业监管体系的过程中，必须对上述四个方面予以充分重视，从而使我国银行业监管在监管依据、监管内容、监管方式、监管合作等方面逐步向国际银行业监管靠拢，保障我国银行业稳健有序运行，推动我国银行业国际化的进程。