论政府在我国民办高等教育发展中的职能，本文主要内容关键词为：高等教育论文,在我国论文,职能论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
民办高等教育作为我国高等教育的重要组成部分，对于弥补国家公共教育经费的不足、满足人们多样化的需求、调整高等教育结构、实现高等教育大众化等方面起着举足轻重的作用。当前，民办高等教育发展既取得了可喜的成就，也存在诸多问题，民办高校成了入学分数低、收费高、质量差的代名词。如果这些问题得不到及时的解决，那发展民办高等教育就成了一句空话。同公办高等教育相比，民办高等教育先天不足，它的发展更需要得到政府的保护与扶持。因此，探讨民办高等教育发展与政府职能不到位具有比较重要的意义。
一、政府在民办高等教育发展中职能不到位的表现及其危害分析
“政府的职能主要是保护性职能、生产性职能和对产权的再分配。这些职能主要以社会公正作为价值取向。”[1] (p7)但是，在民办高等教育的发展中，政府并没有履行其应有的职能。
(一)政府没有一视同仁地对待民办高等教育和公办高等教育
《民办教育促进法》规定：“民办学校与公办学校享有同等的法律地位”；“民办学校的教职工在业务培训、职务聘任、教龄和工龄计算、表彰奖励、社会活动等方面享有与公办学校教职工同等的权利”；“民办学校的受教育者在升学、就业、社会优待以及参加先进评选等方面享有与同级同类公办学校的受教育者同等的权利”。《民办教育促进法》的这些规定在法律层面上落实了公平公正的原则，但它的颁布及实施并没有解决民办高等教育的国民待遇问题。也就是说，政府的具体做法并没有履行其作为公平与公正维护者的职能。
从学生来说，公办高校的学生享有国家财政补贴的助学贷款、享有车票优惠补贴等，但民办高校的学生都没有。民办高校的学费本来就比较高，虽然有商业性助学贷款，但考虑到国家助学贷款政策推行的难度，学生获得商业性助学贷款的可能性就比较小了。同时他们获得奖(助)学金的机会也小得多。这影响了较低收入阶层子女接受高等教育的机会。吴淑姣的调查表明，公办与民办高校学生获得助学贷款的百分比分别为7.79％和1.17％，获得奖(助)学金的机会分别为56.6％和11.0％。同时该调查表明“当前我国民办高校学生求学成本比公办高校学生高，而民办高校毕业生的就业状况比同等学历的公办高校毕业生差，即民办高校学生支付更高的求学成本却没有体现出比公办高校学生更高或与之相同的就业竞争力。”[2] (p10)从成本-收益的角度分析，这会让更多人放弃选择民办高校，民办高校的发展将会受到较大的影响。从这种意义上说，政府更应该积极参与到对民办高校学生的扶持上来，给民办高校的学生同等待遇。
就教师的待遇而言，也是同样的不公平。同公办高校的教师相比，民办高校教师在评奖、科研、人事档案保管等方面得不到同等待遇。由于这种政策上的不平等及其办学条件的制约，民办高校的专职教师比例、学历结构和年龄结构都存在不同程度的问题。“民办院校师资队伍的共同特点是以兼职教师为主体。在民办学校创办初期，90％以上的教师是兼职教师，有的学校甚至全部是兼职教师。即便在目前，在办学历史较长的西安翻译学院，其兼职教师的比例仍然达到了80％以上；在其他万人民办高校中，如西安外事学院和西安欧亚学院，兼职教师的比例也占到了一半以上。”[3] (p71)兼职教师只用发给课时费，这样做尽管能节省民办高校经费、师资队伍也能灵活适应市场要求，但对民办高校的可持续与特色发展是极为不利的。高质量、有敬业精神的师资队伍是一个学校得以发展的核心所在。同时，教师的学历结构和年龄结构也不合理。截至2001年底，全国民办普通高等教育高校教职工的学历状况数据如下：博士2.19％，硕士10.82％，未授硕士博士学位2.34％，学士64.86％，研究生肄业0.75％，未授学士学位10.98％，高等学校专科毕业及本专科肄业二年以上7.68％，高等学校本专科肄业未满二年及以下0.38％。在教师年龄结构中，30岁以下和61岁以上的教职工占较大的比例。[4] (p25)《民办教育促进法》实施条例第二十三条规定：“民办学校应当有一定数量的专职教师；其中，实施学历教育的民办学校聘任的专职教师数量应当不少于其教师总数的1/3。”但是，这种规定因政府在政策上不给予正确的引导与扶持而作用不大。
对于办学者而言，民办高校在土地征用、税收减免、银行贷款等方面也享受不到与公办高校同等的优惠政策。如税收方面，尽管目前的税收制度并没有对民办学校做歧视性的规定，但在实践中，部分地方的税务机关认为民办学校(包括实施学历教育的学校)存在经营性行为，需要进行税务登记；公立学校存在类似现象，但并没有要求进行税务登记，造成事实上的不公平。同时，现行的税收制度对进入教育领域的民间资本缺乏鼓励措施，相关的配套税收优惠制度没有形成。这使得本来就资金严重短缺的民办高校更加难于走出发展的困境。
(二)政府没有承担其相应的财政责任
民办高等教育作为利用非国家财政性经费举办的高等教育，一方面具有产业性，另一方面又具有公益性。同时民办高等教育作为一种准公共产品，其受益者包括受教育者个人和社会。从政府在公益性事业中应承担的责任和能力原则以及受益原则出发，政府对民办高等教育事业给予一定的财政支持都是责无旁贷的。但是，我国政府对民办高等教育几乎没有任何资助。我国民办高等教育基本上走的是一条“以学养学”的道路，80％的教育经费来源于学费。这种单一的经费来源渠道是制约民办高等教育发展的瓶颈。
从我国历史上的私立高等教育来看，“民办公助”的传统源远流长，当时书院的经费来源主要有三个渠道：学田制，接受捐赠和官方资助。从世界各国民办高等教育的发展来看，无论是发达国家还是发展中国家，政府在民办高等教育发展中给予了一定的财政补贴与支持。美国政府虽然没有直接给民办学校提供拨款，但是民办学校的学生可以享受政府贷款和助学金。民办大学也可以争取政府的研究基金。在印度，民办大学的绝大部分学生享有政府提供的经济资助。菲律宾则设有一项基金，用以为民办大学提供部分资金。日本和其它国家也为民办学校提供经济援助，尽管数量有限。
我国处于经济高速发展时期，1994年实行分税制改革后，中央财政收入保持稳步增长的势头。“我国财政收入占GDP的比重从1995年开始逐渐上升，从1995年的10.7％增加到2001年的17.1％，年平均增长速度为8.1％。”[5] (p77)因此，从我国中央政府当前的经济实力、国家需要大力开发人力资源、政府责任以及国外经验出发，政府都应对民办高等教育的发展给予一定的财政支持。
(三)政府没有给民办高等教育正确定位
2003年全国各类高等教育总规模达到1900多万人，高等教育毛入学率达到17％。共有民办普通高等学校173所，在校生81万人，占普通高等教育的比例为7.31％。民办的其他高等教育机构1104所，各类注册学生100.40万人。[6] 2004年全国各类高等教育在学人数已超过2000万人，高等教育毛入学率达到19％，比上年提高2个百分点。民办普通、成人高校228所，在校生139.75万人(含独立学院学生)；民办其他高等教育机构1187所，注册学生105.33万人。民办普通高等教育在校生139.63万人，占普通高等教育的比例达到10.47％，比上年提高了3.16个百分点。[7]
从以上数据可以看出，我国高等教育已进入了大众化时代，民办高等教育在整个高等教育中的作用也越来越突出，但民办高等教育如何定位仍不明确。“大众化”理论的提出者马丁·特罗认为：大众化并不是一种目标，而只是一种预警功能，在这个转折点，高等学校的活动将发生较大的变化，并且在大众化的阶段同样要发展精英教育。在我国，教育部曾对不同高校提出“分类指导”的原则，但收效甚微。“现在是重点大学大办成人教育、高职教育、网络教育(指大众化的网络课程)；而高职高专热心于‘专升本’。”[8] (p3)在对高等教育的评估上，主要有三种不同类型的评估：合格评估、优秀评估和随机评估。但主要是重学术轻职业的思想未转变。“单一化的发展方向与多样化的人才需求矛盾，势必导致大量的大学生学非所用，毕业生结构性失业问题严重。”[8] (p3)
我国民办高校办学起点低、资金来源不足、生源相对较差，对其质量评估采用与公办高校同等的标准只会给民办高校的发展带来不利影响，使社会对民办高校的评价越来越低。当前，我国还是政府主导型社会，政府作为舆论的引导者，要建立适合民办高校的质量评估体系，给民办高校正确定位。
(四)政府没有给民办高校充分的办学自主权
一般来说，教育是“谁来办，谁来管”，表现的是管理上财权与事权的统一。民办高校的举办者作为出资者，希望能在减少干预的环境下得到更多的办学自主权。但是现在，教育行政部门在招生计划、招生批次、招生分数、招生区域等方面都有严格的规定。同时，在专业设置、课程安排、教学计划等方面几乎还是用统一的标准来衡量。政府的这种管理只能将民办高校办成公办高校的翻版，而且是不成功的翻版。政府的这种越位管理只会让民办高校束手束脚，无法根据自己的办学理念、学生需求和市场要求来走出自己的特色之路。
二、对政府职能到位的几点建议
为进一步贯彻落实《民办教育促进法》及其实施条例，推动民办高等教育持续健康发展，教育部于2005年2月22日在京召开了部分民办高校负责人座谈会。该会充分肯定了民办高等教育在高等教育大众化中的作用，并指出以后高等教育的增量主要靠民办高等教育来实现。民办高等教育要承担起这部分责任，当然离不开政府得力的支持，同时其发展也要结合现实的国情。“我国人口多，基数大，需要接受教育的人数众多，而且，人们对所期望的教育消费的积极性越来越高，教育需求广泛，要求提供高质量、高层次、多样化的教育服务。”[9] (p43)当前我国高等教育的供求矛盾，主要是优质教育资源的供求矛盾。民办高等教育要走出困境，走上健康可持续的发展道路，必须有自己的特色。好的制度能激励人、约束人。政府要制定出好的规章制度来引导民办教育的发展，减少额外的交易成本，将有限的资源合理利用。针对本文第一部分政府在民办高等教育发展中职能不到位的分析，主要提出如下建议。
(一)转变观念，一视同仁地对待民办高等教育与公办高等教育
政府要改变“国家主义”的观念，从思想意识上认识到民办高等教育与公办高等教育的平等地位。这样才可以形成真正意义上的公办高校与民办高校的合作与竞争。在法制的建设上，政府已经迈出了一大步。但“人们判断一个国家的制度是否有效，除了看这个国家的正式规则与非正式规则是否完善以外，更主要的是看这个国家制度的实施机制是否健全。离开了实施机制，那么任何制度尤其是正式规则就行同虚设。‘有法不依’比‘无法可依’更坏。”[10] (p41)《民办教育促进法》及其实施条例的颁布，从理论上解决了民办教育的性质、地位等问题，但实施上却不尽如人意。政府作为法律的制订者，应率先做出表率，在对待民办与公办高等教育上一视同仁。政府的积极引导与模范作用，也会改变人们对民办高等教育的偏见。借鉴美国、日本等国成功发展私立高等教育的经验，它们也正是为私立高校发展提供了公平、自由的环境。同时，一个国家的自由民主平等也正是在这里可以表现出来，这对教师学生形成民主平等的观念也起到了潜移默化的作用。
(二)明确责任，加大对民办高校的财政资助
我们习惯上从“法律主体”与“经费来源”来区分公立教育与私立教育，认为办学的法律主体是政府及其代理的机构是公立学校就只能接受来自于政府的财政性经费，而办学的法律主体为民间团体和个人的私立教育机构，其教育经费就只能来自于民间团体和个人。但事实上，就绝大多数国家而言，教育经费的来源渠道日趋多元化。政府为私立教育提供财政资助也成为约定俗成的做法。在我看来，区分公立学校与私立学校的基本界限应是主办者，而不是投资者或投资的比例。政府作为民办高等教育的受益者，又是国民收入再分配的主体理所当然要对民办高等教育给予一定的财政资助。如何承担、承担的比例如何在国际上并没有通行的准则，但都尽各级政府的能力承担了相应的责任。根据先进国家私立教育发展的惯例，政府对私立教育的负担一般是以资助、增地、减免税收等形式来支付。《民办教育促进法》第七章扶持与奖励的第四十四条、第四十五条规定政府可以设立专项资金、政府可以采取经费资助但并没有说必须执行，在各级政府财政收入本来就不充足的情况下，这些没有强行规定的投入项目自然是被减免了。因此，中央政府应明确规定各级政府及其自身在民办高等教育中的资助方式及其资助的数量，而不能是一种软约束。
(三)正确定位民办高校，建立民办高等教育质量评估体系，优化高等教育结构
民办高校应如何正确定位？定位的主要依据应当是高等学校培养人才的职能——培养学术性研究人才、专门性研究人才，或是实用性职业技术人才。在高等教育很发达的美国，其培养学术性研究人才、专门性研究人才和实用性职业技术人才的大学百分比分别为6.6％、29.4％和63.3％。[8] (p4)民办高校在我国经过20多年的发展，基于社会发展的需要以及其发展的现状，对其定位基本上达成了共识：重点发展高等职业教育，少数学校进入普通大学的行列。目前，我国应用型人才培养无论在数量上还是质量上都很不够。那么，政府在对民办高校的评估上就应有别于对公办高校的评估，应建立一套行之有效的质量评估体系引导民办高等学校朝正确的方向发展，走出一条特色之路，而不是盲目的向公办高校靠拢。同时，这种正确的引导有助于改变对民办高校的偏见，这对树立民办高校的形象起着巨大的作用。
在美国，认证是保证私立高等教育质量的重要措施。认证机构一般为非政府的专业组织。我国的民办高等教育的研究者也比较赞成这种质量认证体系，各级政府应积极扶持为民办教育服务的中介机构，逐步在质量评估监督方面做到行业自律。
民办高等教育的正确定位与特色发展，对优化高等教育结构、促进其自身可持续发展、加强公办高校与民办高校的合作与互补、充分利用高等教育资源以及调整人才结构方面都发挥着重要的作用。
(四)给民办高校更大的发展空间，主要进行宏观管理
政府对民办高校的管理要有别于对公办高校的管理。民办高校要灵活适应市场需求、对受教育者的需求必须要迅速做出反应。因此，政府应主要进行宏观管理，如学校设置标准的制定、办学资格的认定、学校权益的保障以及提供必要的信息等。
三、结语
高等教育的发展主要有三种模式：欧洲模式、美国模式和东亚模式。基于我国的现实国情，建议我国逐渐在向东亚模式靠拢，即：政府举办少量高等学校，高等学校以私立教育为主，公立高校学费低，政府拨款充裕，保持高度的公平，私立高校要以依靠学费为主，政府提供一定的资助。这一模式能促进高等教育较快发展。与此同时，政府为公办高校与私立高校创造公平竞争、协调发展的民主法律制度环境，主要从宏观上指导、规划、监督高等教育的发展。要促进我国民办高等教育的健康可持续发展，我国政府要切实转变政府职能，从微观管理领域退出来，主要提供教育政策和做出合理的制度安排、对教育服务的提供进行政府监督、促进教育市场的公平竞争、给予财政资助和大力发展教育中介组织等。