区域经济协调发展：政策调整与认识深化，本文主要内容关键词为：区域经济论文,协调发展论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
如何看待和解决区域之间经济发展差距不断扩大的问题，在我国十多年的改革与发展过程中几乎始终是最富有挑战性的问题之一。中国应当寻求一种什么样的经济发展空间格局才能既保证资源配置的较高效率，又保证经济社会的稳定发展？为了加速这种空间格局的形成，我国的宏观区域政策应当作出怎样的调整？在某些理论问题的认识上，应该进行哪些澄清？本文试图在推进这些问题的解决方面作出一点努力。
一、非均衡协调：中国经济发展空间格局的合理选择
在改革开放以前的近30年内，我国为了实现生产力在全国范围内的均衡布局，对比较落后的中、西部地区进行了相当密集的要素投入，使这些地区迅速发展起一批初具规模的、行业和门类比较齐全的工业基地。大规模的内地经济建设使旧中国遗留下来的工业布局过份偏集于沿海地区的状况得到了明显的改变。但是，由于相当一部分投资项目未能建立在与之相适应的经济社会发展水平之上，甚至在一段时间内，某些投资项目几乎完全违背了生产布局的一般原则，因而很难避免经济效益相对低下。这不仅未能实现内地与沿海均衡发展的初衷，而且影响了整个国民经济的发展速度。很明显，这样的经济发展模式不可能长久地维持下去。
党的十一届三中全会以来，随着对内搞活、对外开放，国家对区域发展政策进行了重大调整，明确放弃了以追求生产力均衡分布为目标的发展模式，而代之以承认区域差别，并鼓励和支持发展条件较好的沿海地区率先发展的模式。发展模式的转换，加之恰逢我国改革和对外开放的一系列政策措施首先从沿海地区开始实施，使沿海地区的经济发展如鱼得水，突飞猛进，并带动整个国民经济以更高的速度和效益发展。但与此同时，一系列问题与矛盾也相伴而生：与沿海经济的高速发展相反，内陆地区，尤其是比较落后的西部地区经济发展迟缓，人才纷纷外流，经济发展水平的巨大反差导致了一定程度的社会心理失衡；区域产业结构趋同化加剧，各级地方政府利用行政、价格、税收、信贷、商检、物资供应等多种手段，树立名目繁多的非关税壁垒，对资源、技术和商品的流动实行封锁和垄断，人为割据，“诸侯经济”现象严重，等等。其中，结构趋同和“诸侯经济”的形成虽然有其一定的体制根源，但区域经济发展差距的急剧扩大无疑也是很重要的诱因之一。
区域经济运行中所出现的上述问题使人们逐渐认识到，对于中国这样一个幅员辽阔，内部差异极大，但生产力布局已在全国大多数地区相当充分地展开，等级不同、规模各异的发展中心也已在各地区形成的发展中的社会主义国家，既不能指望在短期内实现各地区经济发展差距的迅速缩小，也不能置最基本的均衡目标于不顾，而听任区域差距的急剧扩大。因此，在目前阶段，我国经济发展空间格局的目标选择应该是：努力形成各地区都有较强的自我发展能力和活力，区域之间虽然仍存在着较大的发展差距，但这种差距已逐渐趋于稳定或仅有很小程度的扩大，区域之间的生产要素能够顺畅地流动，在合理分工的基础上，区域之间的产业互补性日趋增强这样一种非均衡的协调发展状态。
二、协调发展的空间格局需要适度均衡的区域政策
区域经济在非均衡的总体格局下协调发展，需要相应的宏观区域政策与之配合。而在目前条件下，这种能够保证区域经济协调发展的宏观政策应当是一种“适度均衡”的区域政策。
为了便于问题的阐述，我们可将我国在改革开放以前实行的以追求各地区均衡发展为目标的区域政策称作为“均衡性区域政策”。而在改革开放以后，尤其是在80年代，我国宏观区域政策的基本特点是：第一，国家（中央政府）投资区位选择的原则由改革开放以前更注重生产力的均衡布局转为更注重经济效益，从而使区位条件比较优越的沿海地区有可能获得更多的投资；第二，为了加快沿海地区的经济发展，国家对沿海地区不同程度地给予了一系列优惠政策，使沿海地区在外汇留成、外资引进、进出口权限、税收、财政上缴比例、投资规模和项目审批等方面均处于明显的有利地位。很明显，我们可将这样的区域政策称作为非均衡的区域政策。不难看出，如果说非均衡区域政策的第一个方面的特点是对改革开放以前的均衡政策的“矫枉”的话，则第二个方面的特点可以被看作是一种“过正”。因为在这种政策条件下，内陆地区，尤其是内陆不发达地区不仅大大地减少了实行均衡政策条件下因国家投资向其倾斜而获得的“净增益”，而且还得在一定程度上分摊一份因国家对沿海地区给予种种优惠而产生的“净减损”（例如，相对于获得种种税收优惠的沿海地区而言，那些享受不到这种税收优惠的地区往往会因此而或多或少地提高税负水平）。因此，我国80年代所实行的非均衡区域政策对区域经济发展差异的扩大无疑起了某种“推波助澜”的作用，显然，区域经济的非均衡协调发展格局很难在这种非均衡的区域政策条件下实现。
而所谓适度均衡的区域政策是指这样一种政策：一方面，它并不以追求区域经济发展差距的迅速缩小为目标，但同时，它也不是对这种差距的扩大听之任之，更不是推波助澜，而是采取一定的措施，对这种差距的扩大进行尽可能的抑制，并最大限度地使各地区经济发展的内在活力和相互协调性不断提高。具体地说，适度均衡的区域政策应当主要包括以下内容：
1、逐渐弱化某些“锦上添花”的差别性政策。改革开放初期，为了迅速扭转我国因长期实行均衡性区域政策所造成的效益低下的局面，并尽快形成沿海地区率先对外开放的格局，国家在投资政策方面作出有利于沿海地区的调整的同时，对沿海地区附加某些差别性的优惠政策，应该说是很有必要的。但是，十数年后的今天，这些“锦上添花”的差别性政策应该说已经基本完成了自己的历史使命，因而需要将其逐渐弱化。作出这一判断的主要根据是：第一，我国沿海地区的经济实力已经有了明显的增强，不仅一些新兴工业区还得到了飞速发展，某些老工业基地也注入了新的活力。不同等级的、具有全国意义的“增长极”在功能上得到了进一步的增强；第二，对外开放的格局已经形成，沿海地区经济发展的“外向化”程度已大大提高；第三，我国社会主义市场经济体制的框架基本形成，市场机制在生产要素配置中的作用将进一步增大。由于沿海地区具有良好的区位条件，市场机制的作用将足以保证资源配置的空间格局呈有利于沿海地区的态势；第四，随着相对独立的“区域利益意识”的增强和区域经济发展差距的加大，“锦上添花”式的差别政策将不得不承担越来越高的“社会成本”；第五，对不同产业不加区别的“锦上添花”政策已被证明很难避免沿海地区某些本应受到限制的产业也得到不应有的鼓励，从而在一定程度上导致效率和环境质量的双重损失。
需要特别说明的是，对于“锦上添花”政策，这是所说的只是“弱化”，而不是完全取消。对于个别在国民经济中担当着某些重要而特殊功能的地区，国家仍可对其保持一定的优惠政策。同时，“弱化”应被看作是一个过程，即一个政策范围逐渐缩小和政策强度逐渐降低的过程。
2、适当加大对落后地区帮助和扶持的力度。为了抑制区域差别的进一步扩大，适当增强国家对落后地区帮助和扶持的力度是题中应有之义。应该承认，改革开放以来，尽管国家从总体上实行的是非均衡的区域发展政策，但对广大落后地区以专项资金、财政补贴和提供优惠贷款等形式的扶持和帮助始终未曾停止。这些帮助和扶持对改变落后地区的贫困面貌发挥了相当重要的作用。但总的来讲，这种帮助和扶持的力度尚显不够。为了促使我国区域经济非均衡协调发展格局的及早形成，国家应考虑对落后地区可提供更加稳定、可靠和随国民经济不断发展而逐渐强化的扶持与帮助。应考虑将这种帮助与扶持制度化、程序化。例如，可否在国家预算中规定某一个百分比作为对落后地区扶持和帮助的专项基金，从而使国家对落后地区的扶持与帮助有一个可靠的、经常性的财政保障（同时，通过这种方式，也可使国家对落后地区的扶持和帮助程度更加“量化”）。在国民经济发展水平的较低阶段，这一专项基金占国家预算的比重可以小一点。随着经济发展水平的提高，这一百分比也随之提高。国家设立这一基金主要不是用来作直接投资，而是要使这一基金担当起“撬动”功能，以便使落后地区获得更多的投资。例如，通过利息补偿的形式，使落后地区获得更多的优惠贷款；设立旨在鼓励外来投资的特殊补贴或减免税基金，以增强落后地区对区外或国外投资的吸引力；设立教育基金，帮助落后地区发展教育事业，提高当地劳动力素质，从而改善其投资环境，等等。
3、充分利用扩散效应，强化区域协调发展和产业互补的内在机制。虽然从总体上说，我国目前尚处于经济发展的较低级阶段，决定经济发展空间特征的主导因素仍然是“极化效应”或“回流效应”。但同时，也不是不存在“扩散效应”。实际上，任何一个地区的经济发展过程同时也就是其内部产业结构和产品结构不断调整的过程。一个富有朝气和活力的地区，在不断开发新产品和形成新产业的同时，也必将不断“溢出”老产品和老产业。由于在大多数情况下，发达地区所“溢出”的产品或产业在相对落后的地区仍有一定的开发价值。因此，处于不同发展阶段的地区，在技术或产品的区际转移方面往往具有时间上的继起性和空间上的递补性。在没有政府干预的情况下，这种继起性和递补性将通过市场机制的作用来实现。但是，如果辅之以恰当的政策调控加以鼓励和疏导，则这种继起性和递补性将可更为顺利地实现，而这不仅可使落后地区的经济得到更快发展，也可使沿海地区的经济避免过度膨胀和结构老化，保持旺盛的经济活力，并进而促使国民经济总体效率的提高。在这方面，国家可以采取制定和实施区域差别性的产业技术政策等调控手段来加以有效的调控。
三、对有关理论问题的一点思考
近年来，虽然在具体政策措施的实施方面，国家已经开始注意到了区域经济的协调发展，例如，国家在“八五”计划和十年规划中提出“统筹规划，合理分工，优势互补，协调发展，利益兼顾，共同富裕”的方针，就可以看作宏观区域政策作出某些重要调整的具体表现。但是，在一些更深层次的理论问题上，还不能说已经有了足够的，明晰的结论。例如，对于近年来在我国流传甚广，影响很大的“倒‘U’型理论”究竟应当怎样认识就属其中之一。倒“U”型理论是由美国经济学家威廉逊于1965年提出来的，威廉逊根据24个国家的截面和时间序列资料，对区域增长的趋势进行了系统的实证分析。他指出，在国家经济发展的初级阶段，随着总体经济增长，区域差异逐渐扩大，然后区域差异保持稳定。当经济进入成熟增长阶段后，区域差异将随着总体经济增长而逐渐下降。区域差异这一由小到大，再由大到小的过程，在座标图上呈现为一倒“U”字型。按照威廉逊的解释，区域差异的这种变动，其原因可归结为这样几个方面：(1)在经济发展初级阶段，由于运输条件落后，迁移成本较高，使不发达地区劳动力迁移具有明显的选择性，迁移者往往是具有一定技能或教育程度较高的青年劳动力。随着经济发展程度的提高，运输条件的改善，迁移费用降低，劳动力迁移的选择性会逐步消失，隐藏性失业劳动力也会有能力迁出。同时，发达地区的某些熟练劳动力也会因劳动力市场逐渐饱和而开始向不发达区域回流，(2)在经济发展的初级阶段，发达区域存在着较高的聚集效益，资金将由不发达区域流向发达区域，随着经济发展，发达区域的聚集效益将有可能减弱，投资效益将随之降低，从而使资金从发达区域向不发达区域回流；(3)发展初期，区域之间缺乏联锁效应，使发达区域的技术进步、社会变革、收入乘数等波及效果传播困难，无法带动不发达区域增长，随着经济发展，区际链锁效应增强，发达区域的波及效果有足够的力量影响不发达区域增长；(4)在初级阶段，国家的发展目标在于追求全国经济最大限度的增长，故国家投资将集中在发展条件优越的发达地区，贸易、关税政策也将偏向于保护发达区域的产业。随着经济的发展，国家目标转向福利目标，政府开始对区域发展失衡谋求补救之道，公共投资转向落后区域，政策制定也将偏向于不发达区域的产业。
威廉逊的例“U”理论，作为一种对相当一部分国家区域经济发展及差异变化过程的历史概括与总结，无疑具有很高的可信度。对于国家区域政策的制定也有很高的参考价值。但是否应从这一理论得出这样的政策暗示，即谋求区域发展失衡的补救之道完全是国家经济发展进入高级阶段以后的事情，则应当加以具体的分析。首先，对于广大发展中国家而言，其经济发展水平相对于发达国家来讲，显然处于初级阶段。但若作出这些发展中国家在其经济发展过程中可以完全置区域失衡于不顾的结论，恐怕缺乏足够的说服力。再具体到我国的情况来看，把缩小或控制区域发展差距扩大的政策调控任务完全放到我国进入世界经济发达强国之列以后再来考虑，显然更不切合实际。在“公平”与“效率”的选择上，有时需要以一定的“公平”牺牲来换取一定的效率，但这种“公平”牺牲是有限度的，这个限度受一个国家的政治、历史、文化等各方面因素的影响。从我国的具体情况看，对居民能够忍受“公平”牺牲的程度应作恰当估计。尤其是我国存在着区域差异曾一度缩小这样一个重要的历史背景，使落后地区居民对区域差距的缩小具有较高的期望值。区域差距的急剧扩大，尤其是某些“锦上添花”的区域政策对这种差距扩大的“推波助澜”，其产生的社会心理振荡可能更为强烈。因此，我国对区域差异进行抑制性政策调控的时段在经济发展水平这一横座标上的位置可能要更为靠前。充分认识这一点，将可能使我国宏观区域政策的制定在“公平”与“效率”的关系上找到更为贴切的结合部。同时，这也可以看作是笔者对前面提出的适度均衡的区域政策所给出的又一个理论支点。