西北少数民族地区师资均衡配置的现状、问题与对策，本文主要内容关键词为：师资论文,对策论文,少数民族地区论文,现状论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］G527 ［文献标识码］A ［文章编号］1002—4808（2007）07—0024—04
师资队伍的建设对于少数民族地区的教育来说是一个重点，但也是一个难点。与全国和一些发达地区相比，少数民族地区的师资无论在数量上，还是在质量上都存在着很大的差距。这种不平衡的状态是制约民族地区教育质量长期以来难以有效提升的根本原因之一。为此我们就有必要对当前民族地区师资配置的现状和问题进行分析，并积极寻求有助于实现民族地区师资均衡配置的对策。
一 西北少数民族地区师资配置的现状和问题
（一）师资数量的差异
我们通过华北、华东五省（区）和西北五省（区）中小学专任教职工数占全国比重情况的对比分析即可比较直观地看出差异，见表1。
表1 2004年华北、华东五省（区）与西北五省（区）普通中小学专任教职工数占全国的比重情况[1]
从具体的分布情况来看：1)随着教学层次的提高，教师数量不足的问题越来越突出。在小学阶段，目前教师的数量已基本满足需求，但中学阶段，教师的缺口较大；2)与全国共有的现象一样，师资分布城乡差距较大，所不同的是这种差距在少数民族地区表现得更为突出。城镇地区教师数量相对饱和，但是偏远农牧区教师数量奇缺，而且在这些地区现有的教师显在流失率和潜在流失率的比例较之城镇地区都是有增无减。例如甘肃省天祝藏族自治县根据2004年《天祝藏族自治县教师编制方案》中的教师编制核定的有关数据计算，目前全县现有教师2445名，编制方案初步核定基本编制为2447名，附加编制为722名，乡镇3％编制为72名，总计3241名。① 在现有基础上还要增编796名教师，增加的重点是针对农牧区的中小学校；3)体现少数民族教育特点的双语教学的师资数量更是严重不足。
（二）师资质量的差异
衡量一个地区师资质量的主要指标一般是看该地区教师的学历达标率。从2004年各级教育师资水平的地区比较（表2）和西北五省区中小学教师的达标率与全国和其他地区的比较（表3）可以发现其间的差距是十分明显的。
表2 2004年全国不同地区小学、初中、高中专任教师学历状况[2] ％
地区类别高中专任 高中专任 初中专任 小学专任
教师中研 教师中本 教师中专 教师专科
究生学历 科以上学历
科以上学 以上学历
的比例的比例
历的比例 的比例
京津沪地区 49.290.895.064.0
东部地区32.678.794.243.7
中部地区27.376.191.840.7
西部地区21.669.390.935.6
表3 2004年各级教育师资水平的地区比较[3] ％
表2是从总体上对全国四类地区各级教育的师资水平进行的横向比较，从中可以发现，西部地区在各项指标上均位居末位，这反映出西部地区师资水平整体上处于落后的局面。表3是把西北五省区的情况与全国和其他地区进行比较。西北五省区是我国少数民族分布较为集中的地区，能够较为典型地反映少数民族地区师资水平的状况。从表中可以发现，在小学阶段和初中阶段，西北五省区专任教师中高中以上学历所占的比例与全国的平均水平相差不大，个别省份还高于全国平均水平，甚至与东部发达地区相比，其差距亦不甚明显，这主要是由于近年来随着全国普及义务教育水平的不断提升，义务教育阶段师资的整体水平也得到了相应的提高。但从高中阶段的总体情况来看，师资质量的差距则表现得十分突出，西北地区与全国的平均水平差距将近10％，与东部地区的平均水平相差则达到了15％。如果从绝对差来看，青海省的平均水平与全国平均水平相差近20％，与东部地区的平均水平相差则超过了25％。这种情况反映出在义务教育阶段师资配置达到相对均衡的同时，少数民族地区高中阶段师资质量低下的状况又凸显出来，将是今后少数民族地区师资队伍建设中面临的一个重要问题。
（三）教师队伍结构失衡
首先是学科结构不合理。在少数民族地区这种状况最为明显地存在于初中和高中阶段。普遍的表现是，语文、数学、物理、化学等学科的教师基本满足，而英语、音乐、美术、体育、生物、信息技术等学科的教师严重不足；其次是年龄结构不合理。从整体上看，少数民族地区师资的年龄结构呈现出断层的态势，即年轻教师和年龄较大的教师比重大，而中年教师的比重小。主要原因是中年教师年富力强，教学经验丰富，大部分是教学骨干，因此成为许多条件较好的地区和学校的重点“搜寻对象”，民族地区尤其是边远贫困地区的中年教师流失情况十分严重；三是性别比例失调。少数民族地区特别是偏远地区，宗教信仰、文化习俗上对女性有着独特的观念，尤其是在信仰伊斯兰教的地区，女性从事教育职业的机率远比男性要低得多。所以女教师的数量普遍较为缺乏。比如，青海门源回族自治县，少数民族女教师的比例仅占全县教师的26.2％，在撒拉族、藏族聚居的边远牧区、山区，连一名女教师都没有，在宁夏回族聚居的固原地区，中学女教师只占该地区教师总数的10.5％，小学女教师仅占13.1％；中学平均每校只有3.05名女教师，小学平均只有0.54名女教师。[4] 女教师的缺乏一方面反映出少数民族地区男女在受教育的机会上是不公平的，另一方面直接的影响就是女童教育的阻力重重，因为在许多民族地区，有无女教师成为家长是否送女童上学的决定因素。
可以说，造成少数民族地区这种教师资源分布不合理的原因是多方面的，从深层次上看，归结起来主要有3个方面：一是现有的政策缺乏系统性、完整性，往往是“头痛医头”、“脚疼医脚”，政策之间缺乏衔接，一些主干政策缺乏相关的配套、辅助措施，所以在具体实施中效果不明显；二是对于少数民族地区而言，稳定教师队伍的措施不得力、制度不完善。这些地区教师待遇偏低、生活条件差的问题还没有从根本上解决，势必影响到教师队伍的稳定性；三是教师培训机制缺乏科学性、合理性。少数民族地区的教师培训在过程中存在着严重的形式主义倾向，在培训模式上存在着“一刀切”现象，不能反映这些地区的实际需要。因而对于少数民族地区教师质量的提升没有发挥应有的作用。
二 西北少数民族地区师资均衡配置的对策
（一）少数民族地区师资均衡配置的政策构想
普通学校师资水平的差异一般表现在教师数量、质量、结构等某一个或多个方面，其中教师数量包括教职工总数和师生比等方面，教师质量通常可以通过教师的学历水平、教育经验、职称状况等指标得到大体的反映；师资队伍结构可以分解为学科结构、年龄结构、性别结构、教学人员与教辅人员比例结构等方面。师资配置均衡化政策通常就是根据学校之间在这些方面存在的差距而制订的。
1 数量均衡政策
为了使义务教育阶段不同学校师资力量基本一致，首先要在数量上保证少数民族边远地区、贫困地区学校对教师的需求，为此，以下政策可供考虑：1)定岗定编、缺余互补政策：在研究制订学校教师岗位和人员编制的基础上，要求学校按编制聘用教师，促使超编学校教师到缺编学校任教；2)编制优惠政策：由于薄弱学校往往规模相对较小，师均负担的课程门类更多，学校缺少规模效益，因而在制订编制时应该充分考虑这些因素，适当给这些全校增加编制；3)定向培养政策：通过定向培养来保证有足够的师范毕业生到少数民族边远地区和贫困地区的学校任教。
2 质量均衡政策
这方面的备选政策较多，包括：1)“轮流”政策：从制度上保证不同地区、不同基础的学校都有可能“轮流”得到优秀教师。这种政策已在韩国、日本、香港等国家和地区实行多年；2)“教师电脑派位”政策：以此实现不同水平教师在不同学校的均衡分布，该政策的逻辑与学生电脑派位的逻辑是一致的；3)定期支教政策：即教师在一定时期内有义务到少数民族贫困地区学校工作一定的时间；4)对口支援政策：即在地区之间、学校之间建立师资力量的对口支援关系，帮助少数民族边远地区、贫困地区学校的教师提高业务水平；5)跨校兼职政策：鼓励优秀教师到不同学校、尤其是到基础薄弱学校兼职；6)待遇优惠政策：通过提高少数民族边远地区、贫困地区学校教师的工资、待遇和补贴，吸引优秀教师和优秀师范毕业生前往任教；7)师资培训政策：制订专门针对薄弱学校教师培养培训的政策，从时间、经费、培训队伍等方面给予保证，以期提高这类学校现有教师业务水平；8)教师资格政策：通过规定从事教师职业者所需要的最低学历水平以及接受师范教育的基本要求等内容有效地保证少数民族边远地区、贫困地区学校教师的基本业务水平。
3 结构均衡政策
在师资队伍结构中，对学校工作影响最大的是教师的学科结构以及教师、教辅人员结构，因此，可以根据工作任务和教育教学的要求，研究确定学校各种工作岗位，因岗定编，按编聘用，这样，就可以从制度上使所有学校师资队伍的基本结构得到保证。少数民族边远地区、贫困地区学校缺少的往往是骨干教师、新学科（如信息课）教师，应通过有针对性的安排予以解决。以上主要着眼于质量的政策中，“对口支援政策”“待遇优惠政策”“跨校兼职政策”“师资培训政策”等都可以有效改善民族地区学校教师队伍的结构。
（二）建立民族地区教师特殊津贴制度
目前少数民族贫困地区的教育面临的一个最大问题就是教师队伍的稳定性问题。其中主要的原因是条件差、待遇低，当地的教师留不住，外地教师不愿来。虽然近年来国家也采取了一些措施，如通过实施“义务教育工程”、“世界银行贷款项目”等援助项目为民族地区提供专项的经费补助，通过实施“以县为主”的基础教育管理体制，解决教师工资拖欠的问题。可以说，这些政策在一定程度上对于改善民族地区和贫困地区教师的待遇发挥了较大的作用。但是，从现实的情况来看，还未从根本上解决问题。主要是因为这些政策和措施要么支持的力度不够大，持续性不强，要么就是政策过于强调统一性，没有体现出不同地区的特殊性。
因此打破常规思维的束缚，在“教育特区”和“教育优先区”② 等发展思路的基础上采取超常规的政策和措施，在民族地区建立教师特殊津贴制度或许是一项可以改善民族地区教师队伍面貌、全面推动教育事业发展的战略举措。其基本的构想是：
1 民族地区教师特殊津贴制度应该具备稳定性、持续性和保障性的特点
在民族地区建立教师特殊津贴，其额度不应是点缀性、象征性的，而应该具有较大的力度。过去国家曾实行过地区工资级差补贴制度，但由于补贴金额过小，现在已经不能真正发挥其效力与作用。从当前东西部地区教师工资收入的实际差距来分析，我们认为民族地区教师特殊津贴的额度应至少达到全国教师工资平均水平的40％～50％以上。惟有如此，此项政策的出台才能真正达到稳定和巩固民族地区教师队伍并激励和吸引全国其他地区的人员积极到民族地区从教的目的。
2 实施民族地区教师特殊津贴制度所需的资金应该全部或主要由中央财政负担
这是因为，民族地区的经济发展普遍落后，各级地方财力薄弱。近年来，实施“以县为主”的管理体制后，为了解决民族地区教师工资拖欠的问题，地方财政的负担已经很重了。如果在此基础上再由地方政府增加投入，显然，民族地区的地方财政很难支付起这笔额外的费用。倘若中央只出政策而不拿钱，一方面会使特殊津贴的实施成为“空谈”，另一方面会丧失国家对民族地区教育实行倾斜支持的实际意义。1994年在实行了分税制改革后，中央财政实力已得到了很大扩充，国税比例由改革前的38％上升到了改革后的52％，地税比例由改革前的62％下降到了改革后的48％。近年来，我国GDP每年保持7％～8％的增长速度，GDP总值已超过20万亿元。在2006年“两会”期间，中央决定从国家财政中拨款2235亿元支持西部地区、农村地区、民族地区的“普九”工作。这说明，中央实施民族地区教师特殊津贴制度是有基础的。
3 特殊津贴制度要因地区而异，严防“一刀切”
民族地区幅员辽阔，各地区经济发展水平也存在着巨大差异和不平衡，因此，在民族地区实施教师特殊津贴制度不能笼而统之地推行，应体现出地区间的差异。为此，国家应在严格评估的基础上界定和划分出民族地区享受教师特殊津贴等级的区域界限，对自然条件、人文环境和经济状况不同的地区应实行不同的津贴等级，越艰苦、越困难、越贫困的地区其津贴的额度应越大。
（三）建立适应少数民族地区需求的教师培训机制
从长远来看，衡量少数民族地区教育均衡发展的标准最终还是要由数量的满足过渡到质量的提升上，在教师层面，就是要实现由教师数量的满足到教师整体素质提升的转变。因此，建立一套科学、合理的教师培训机制对于改善和解决少数民族地区教育质量的长期落后状态是尤为必要的。
从目前少数民族地区教师培训的现状来看，各地区间教师培训的条件、师资的水平差异很大，找到一种放之四海而皆准的通用模式是不现实的，此外，从民族地区对教师培训的尝试和探索来看，也没有必要寻求统一的模式。但是，有一点是肯定的，即教师培训的目的最终都要统一到提高教师的素质上来。基于这样的认识，在坚持科学、合理的教师培训的原则基础之上，民族地区可以大胆尝试、积极探索，寻求适合当地实际的教师培训模式，这应该是今后建立教师培训机制的一个主要思路。为此，我们认为有必要遵循以下几个原则。
1 实效性原则
目前，在教师培训中一个较为普遍的问题是形式主义倾向十分严重。在对西部民族地区小学教师的调查中，我们了解到几乎95％的教师都参加过县、地教育部门举办的培训班，但谈到培训效果和接受再培训的意向，他们都表示以往的培训对他们的实际教学没什么帮助，如果不是定级、晋级需要，不会再去参加培训了。培训举办部门的最终目的也是针对教师的定级、晋级需要。因此，无论是培训者还是受训者，都不可避免地表现出敷衍塞责的思想、行为倾向，培训通常会变成走过场。培训者既不对培训目的、培训内容、培训手段做审慎的计划、安排，也不对培训效果做认真、负责的检查；而作为受训者的教师也往往对培训效果不抱任何实质性的期望，只图轻轻松松获得一纸结业证书而已，这在一定程度上纵容了培训者不负责、不求实效的思想和行为倾向。
针对这种现象，探索民族地区教师培训模式必须要遵循“重视实效”的原则，在教师培训中要把培训效果和培训赋予教师的利益作为培训工作的出发点，以高效和有利为目标确定培训模式。
2 经济性原则
对于民族地区来讲，教育面临的首要困难就是当地经济落后、教育投入少，目前我们还不能指望从全局上改变这种状况。因此，面向民族地区的中小学教师培训就必须遵循一条经济性原则，争取以最少的投入获得最大的成效。
一个经济有效的培训模式，必须就以下问题做出缜密而科学的策划：
第一，培训对象是谁？培训前应该对培训对象有一个准确的定位。他们的年龄、教龄、学历、家庭生活背景怎样？他们实际的工作业绩怎样？他们当前的知识和能力素质如何？他们对培训的期望是什么？尤其是他们的可塑性如何？他们向同行传递信息的能力如何？
如果培训者能够清楚地把握上述情况，整个培训工作的目的性、针对性和预见性就会大大地增强。惟有如此，我们才会避免徒劳无功，避免浪费。
第二，培训目标定位在何处？培训目标是规范、引导培训行为的重要因素，它对培训内容、培训人员及培训手段的选择与制订都起着强有力的制约作用。如培训目标是以增长知识为主，还是以提高技能或能力为主；是以教师基本达标为主，还是培养教学能手为主等。如果培训工作偏离预定的目标，都无异于是在浪费有限的培训经费。
第三，选择什么样的培训手段？培训手段直接关系着培训效果。以往民族地区的教师培训，由于投入经费少，很多地方又铺开平均使用，培训往往收效甚微。还有很多培训单位由于缺乏设施和得力的培训者，往往运用最简单的讲授式方法作为唯一培训手段，这种“只开花不结果”的培训方式实质上也是一种浪费。
我们主张在培训目标定位的基础上，把有限的教师培训经费集中起来使用，创办高水平的师资培训中心，优先选拔那些可塑性强、能够很好地向同行传递信息的民族地区中小学教师作为“火种”优先予以培训。然后利用他们的示范作用，逐渐把培训推向每一个教师。民族地区在目前师资培训部门教师素质低、培训设施差、教育经费紧张而浪费又相当严重的情况下，集中使用培训经费创办高水平的培训中心是一条经济、有效的培训思路。
3 开放性原则
少数民族地区长期处于落后境地的重要原因之一就是无论自然环境还是社会经济都处于封闭或半封闭状态。封闭的结果是，当地经济长期处在“低水平，自循环”中，难以摆脱贫困、落后状态。民族地区的教师培训状态恰恰是当地经济状态的一种写照——“低水平、自循环”。
要提高民族地区师资培训的质量，必须冲破传统师资培训体制的局限，把民族地区师资培训的大门敞开，通过建立具有“内引外联”功能的培训中心，使民族地区的教师能够直接接受高水平专家的指导，能够观摩一流优秀教师的教学并与他们面对面地交流、讨论共同关心的问题。只有建立开放型培训模式，民族地区才能走出“低水平、自循环”的误区，使教师培训工作充满活力，进而带动教育走出低谷。
4 现实性与前瞻性相结合的原则
坚持现实性原则的培训通常是一种补偿式教育，它所针对的是当前教师素质中存在的不足；而前瞻性的培训则是一种发展性教育，它所针对的是未来教育发展的需要。无论是发达地区还是民族地区、贫困地区，未来的社会政治、经济需求，未来的人才规格、未来教育发展的趋势等都应是师资培训中需要密切关注并做出积极反应的问题，如现代教育媒体的使用、如何适应网络教育等。但是，对发展性目标和新的培训内容的强调必须建立在教师具备牢固的教学基本知识和能力素质基础上，只有打下牢固的基础，他们才能在新的情况下顺利地迁移。所以，在未来的培训中，必须把现实性与前瞻性融为一体，把补偿性培训与发展性培训融为一体。师资培训中的这对矛盾集中体现在培训目标和培训课程上，因此，在培训目标的制订和培训目标的安排上要充分地斟酌二者的融合、统一问题。
本文是甘肃省“十一五”教育科学规划项目《甘肃少数民族基础教育均衡发展的问题与对策》（06GJD720013）的阶段性研究成果。
［收稿日期］2007—03—20
注释：
① 天祝藏族自治县人民政府：《天祝藏族自治县贯彻落实〈关于加快基础教育改革与发展的决定〉情况汇报》，2004。
② 相关研究请参见：马培芳于《教育研究》1999年第10期文章《教育特区：西部地区教育发展的战略选择》以及万明钢于《教育研究》2002年第5期文章《“积极差别待遇”与“教育优先区”的理论构想》。