商官二元化：实行公务员制度的必然趋势———种比较法学的分析，本文主要内容关键词为：法学论文,趋势论文,公务员制度论文,二元化论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
公务员制度创立于英、美、法、德等国，自上世纪中下叶以来经过100多年的历史演变和正反两方面实践经验的积累，已经发展成为一项有越来越多的国家采用的普遍的行政管理制度。它的吸引力在于，具有完善的运行机制（职位分类机制、竞争机制、激励机制、监督机制）、完备的管理体系（职位分类、考试录用、考核、奖惩、任用、培训、工资、福利、保险、辞职、辞退、退休、退职、申诉、控告等）和巨大的效用（节省政府运营的交易费用、顺利执行政府管理职能、抑制和减少官僚主义、防止和反对腐败）。在中国开始实施《公务员制度暂行条例》、推行公务员制度之际，怎样科学地借鉴外国经验？怎样顺利实现制度创新？这些都需要有充分的理论准备。本文试图对公务员制度成功实现的根本条件——商官二元化作一比较法学的分析，为中国公务员制度的实施提供一种新的理论视角。
一
商官二元化是指物质财富的追求与政治权力的运营既相分离又相制约的历史互动过程和状态。从公务员制度在西方国家的历史演化来看，商官二元化主要包含三方面特征：
第一，就职取向的多样化，即不同社会成员通过选择能够实现自身价值的不同职业而追求财富荣誉和权力荣誉，由此形成完善的人才分流机制。所谓人才分流机制，可以表述为，每一位追求事业成就的社会成员能够找到检验自己能力大小的评价尺度；职业选择充分满足择业者的志愿；就业者在测试自己的技能并满足了自己的志愿之后能够以积极的态度恪守本职；职业报酬依劳动量决定，多种职业在总体上保持大体相当的报酬水准；社会对成功评价的多样化。完善的人才分流机制以高度的职业分化、公平的职业竞争、自由的职业选择为前提。
第二，政府与社会的二元化，即社会作为经济利益主体自觉追求物质财富的领域对政府具有相对的独立性或自治性，社会的运营既产生一定的公共政府职能，又严格限定政府管理的强度和范围①，由此导致适度的政府职能。适度的政府职能仅限于管理其他社会主体（自然人、企业法人、非法人团体等）自身无法承担而又无可避免的各种事务。对这一界定，还可以从政府职能实现结果的角度加以描述：适度的政府社会职能，是能够充分动员社会主体自觉追求自身利益最大化的管理职能；适度的政府经济职能，是服务于市场调节并积极从事旨在消除市场缺陷的理性导向、行使最低限度的必要管制权的管理职能。显然，这里的“适度”具有时空上的相对性，在不同国家的不同时期，哪些事务属于其他社会主体管不了而又无可避免的，将视具体场合而定，并要服从实践结果的检验。
第三，商官互动的理性化，即商官交往以双方自愿的契约性规则为基础，管理和双向监督均遵循严格而明确的程序，由此产生健全的法治。健全的法治是指：人们基于自身利益的安全预期而普遍信仰法律，法律已内化为社会成员生存和发展的有机组成部分；政府以法律确认的职位权威而非人格权威获得社会普遍认同和服从的合法基础；商官运营均把法律视为实现交易费用最小化或效率最大化的有效手段。
商官二元化是成功实行公务员制度的根本条件。这是因为，就职取向多样化所形成的完善的人才分流机制是满足公务员复杂多样的职位需求、贯彻考试录用的成绩主义、实行公务员开放性流动、提高公务员素质和防止官本位的根本保证；政府与社会二元化所导致的适度政府职能是保证适度的公务员规模、节省公务员制度的维持费用和防止超度政府职能必然引起的权钱交易等腐败现象的必要前提②；商官互动的理性化所产生的健全的法治，则是使公务员制度常规管理有序化并充分实现其价值的技术保证。
二
商官二元化是欧洲社会传统的官文化，其形成经历了长期的历史演变，究其成因，主要有以下几点。
首先，平民的胜利所导致的早期民主制开辟了权力荣誉和财富荣誉的源头。欧洲早期文明之初，由于平民在氏族内部的斗争中战胜了贵族，从而使早期民主制得以建立③。早期民主制的实践对后世具有深远的影响。其一，它使公共事务的管理自始就具有民主性质，使管理公共事务的官员享有崇高的荣誉。在古希腊罗马时期，各种官职（执政官、保民官、财政官、法官、元老院成员等）均带有民主性质：实行民选制、任期制、监督制等等④。民选制使公民提以选举优秀的代表担任官职，任期制为更多的选民提供了任职的机会，监督制则使个人专权受到限制。由于公共权力的行使在公民的直接参与和监督下体现了民意，因此，执掌公共权力的官员能够得到民众的普遍支持和拥护，享有崇高的权力荣誉。早期民主制的实践随着罗马帝国的千年延续，遂构成欧洲权力观念的深厚传统⑤。其二，它按财产划分社会成员的等级，使财富荣誉成为人们追求的目标。人们通过获得财富可以改变自己在社会中的身份和地位，进而享受相应的政治权利⑥。这种对追求财富荣誉的认可，不仅导致了像雅典那样繁荣昌盛的城邦和以高度发达的简单商品经济为基础的不朽的罗马法的出现，而且必然影响后人对官职和财富的价值评价。
第二，帝国民族的多样性和地域和海洋性为商官二元化提供了发展空间。在欧洲历史上，帝国统治绵延不绝，有罗马帝国、拜占庭帝国、加洛林帝国、鄂图帝国、神圣罗马帝国等。帝国统治呈现出两个鲜明的特征：民族的多样性和地域的海洋性。在相对独立的多民族并存的条件下，无法实行中央集权统治，为了维护帝国统一，保证国库收入，帝国政府不得不管理各区域王国力所不及的一些公共事务，如水利、道路、军事防务、粮食调配、税收和治安等，而大量的日常行政事务则留待地方自行管理。同时，由于帝国派驻的各级地方长官独立行使其治下的官吏任免权，并把官职的分配限于血亲宗族的范围内，就形成了官僚体系的封闭性和“家产制”。在这种情况下，帝国政府职能的扩张和官僚队伍的扩大都必将受到地方的有力制约，从而不可能形成帝国范围的中央集权和官本位。地域的海洋性使得商业和贸易迅猛发展，例如，在9世纪末至10世纪，海滨小城威尼斯的商业已经支配了韦罗纳地区、波河流域，并扩展到帕维亚、特雷维佐、维琴察、腊万纳、昂科纳等沿海和内地城市⑦。随之而来的是，从商业中获取财富成为人们越来越普遍的追求，商业精神在沿海和内陆迅速传播开来。
第三，自治城市的兴起特别有利于商官二元化的发展。10世纪初，起自西地中海和亚得里亚海、波罗的海和北海的商业运动带动了整个欧洲大陆的商业复兴，并促进自治城市和市民阶级的兴起。市民阶级把早期商业冒险中形成的一整套平等、简洁、实用的商业规则和富于效率、理性的生活准则⑧带进城市，造就了崭新的商业文明的精神气质，并强烈吸引着生活在那种忠于传统、尊重阶级地位和身份等级的农业文明下的劳动者，使城市迅速成为充满生机与活力的商业中心。自治城市兴起之初便远离王城，以封建秩序的“异质因素”发展为自成一系的独立王国，以致王权统治鞭长莫及。经过激烈的斗争，市民阶级与封建统治者达成契约：国王颁发自治特许状，承认自治城市的合法性；自治城市向国家缴税，内部实行司法、行政、防御等自治，不受王权干预。于是，在王权与自治城市之间、政治权力与商业活动之间形成了既相分离又相制约的矛盾运动，由此推动商官二元化的发展。同时，自治城市内部的商官关系亦呈现出二元特征：一方面，市民们通过掌握专业技艺、参加行会，自由地追求工商利润，不受市政干预⑨；另一方面，私人活动所必需而又无法由个人来承担的公共事务则由市政府管理，市理论由市民选举产生的市议会或参事会组成，市政官员实行任期制，执行公务严格服从法律、公正和效率并接受市议会、同业行会的监督⑩。商官运营呈现出合理的二元化状态。当市民阶级成长为资产阶级而走向近代文明后，这份遗产就显得格外珍贵。
资本主义自由竞争时期，商官二元化经过短暂的缓慢发展之后在工业革命的推动下迅速走向成熟，进而导致了现代公务员制度的创生。
资产阶级取得革命胜利后，用宪法的形式确认了商官二元的初步关系：宣布私有财产神圣不可侵犯，每个公民都有追求财富的基本权利；实行体现人民主权的民主代议制，官职向所有公民开放，废除一切形式的封建任官特权。由于新航路开辟后迎来了海外贸易的空前扩展，统一的国内市场促进了国内商业的进一步繁荣，因此私人财富的追求通过自由的市场竞争便能够实现收益最大化。自由竞争要求政府职能保持在最低限度内，只充当市场秩序的调停者或“守夜人”，“就连这个最低限度的行政权也必须组织得尽可能合理而经济”(11)。弱小的政府职能只能容纳微量的官员规模，加之代议制与政党政治紧密相联，官吏任免采取了政党分肥制的形式(12)。至工业革命前，商官二元化还只是处于缓慢的发展阶段。
始自18世纪中下叶的工业革命特别是1860年后的第二次工业革命，推动了商官二元化的迅速发展，由此导致了现代公务员制度的创生。就本文主题来说，工业革命引起的第一个后果是社会分工的高度专业化和人才分流机制的形成。生产工具的创新、科学技术的运用，使劳动过程变得愈来愈专业化，不仅工厂内部的分工更加细密，而且整个社会也变成了一个大工厂。分工的专业化迫使人们长期固定在某个职位上，使分工承担者逐渐成为具有一技之长的职业专才，分工愈发展，职业专才就愈加丰富多样。人们不再把某一种职业荣誉看得高于一切，而是根据自己的专长寻求适合自己的职业，由此导致了人才分流机制的形成。分工的初始动因是效率最大化，这一目标的实现必须以高效率的协作管理为条件，因此，作为社会的分工主要协作力量的政府也必须组织得同样有效率。这就要求有一支具备各种专门知识、精于行政管理的政府职员队伍，而运用公正客观的标准，面向社会公开选拔专门人才，便成了保证行政官员的优秀素质、满足社会分工的政府高效率协作需求的内在要求。于是，作为现代的公务员制度产生重要标志的考试录用制在那些专业化分工相对发达、人才分流机制较早形成的资本主义国家首先建立起来了。例如，英国早在1837年，马考莱就揭出了东印度公司任职实行考试制的议案，并于1853年获议会通过。在美国，国会于1853年通过法律，首次确认了考试任用制（后因政党分肥而未落实）。
工业革命带来的第二个后果是经济组织的变革和政府与社会的二元化。第一次工业革命使工场制转向工厂制；第二次工业革命则实现了工厂制向现代股份公司的根本转变。经济组织规模的扩大，既使经济主体之间的竞争更加激烈、残酷和动荡，又使经济组织内部的管理更加科层化，以保持生产的连续稳定高效；既使经济主体更加独立化（通过联合和垄断），又使越来越多的公共事务不得不委托政府去承担，于是政府与社会走向了真正的既相分离又相统一的二元化。在二元化的关系中，社会一方面要求政府管理大量而适度的公共事务，另一方面又要求政府适度职能的实现也要组织得象经济内部那样连续稳定高效。为了满足这种需要，政府必须保持一支远离政党派系之争、结构合理、精干稳定的职业官僚队伍，因此，告别政党分肥制而实行政治中立、依据政府职能而实行职位分类（或品位分类）、比照民间平均收益而确定薪俸保障制、为稳定队伍而贯彻常任制及培训交流制等等现代公务员制度的主要体制便应运而生了(13)。
工业革命导致的第三个后果是社会交往的普遍化和法治的健全。分工发展到什么程度，交换就会达到什么样的程度；经济活动中交换的发展将促进其他各个领域的全面交往。当工业革命把分工推向高度专业化的同时，也使社会交往走向普遍化。在一个高流动的社会中，联结人们之间的关系仅仅依靠血缘、亲友、邻里等非正规的社区纽带已经远远不够，而必须依靠具有明确有权利义务边界、稳定的事前预测性、抽象的反复适用性和不可抗拒的国家强制性的法律规范，因为任何普遍性交往的顺利实现，都要以交往主体明确的产权、自愿的交易权、安全的诉讼权和政府必要的管制权为条件，而这些权利的确认和保障总是伴随有完备的财产权法、契约法、诉讼法和行政法律体系。可以说，一个交往普遍化的高流动社会，必然是一个普遍信仰法律的法治社会，人们不仅把私法与自身利益安全相联，而且把公法视为私人活动效率最大化的重要保障。因此，当资产阶级民商法在社会交往普遍化过程中迅速发展成熟时，宪法和行政法也趋于完善，这就为公务员制度一开始便步入规范化的健康发展轨道奠定了不可或缺的法治基础。
三
第二次世界大战后，广大发展中国家纷纷建立起了与原宗主国传统相似的公务员制度（主要是英国模式和美国模式）。然而，由于这些国家封建历史悠久，在世界资本主义发展过程中又为资本主义的殖民地，本国资本主义没有机会获得独立发展，没有经历过资产阶级革命的洗礼，因而也没有相对稳定的议会道路可走，当它们与资本主义世界一同进到现代时，依然保留着相当强的前现代性：封建的土地关系及人身依附占主导的农业文明而非商业文明；个人忠诚与服从的人格权威而非法律确认的职位权威；身份取向而非成就取向的价值观；社区纽带为基础的地方主义而非理性规则为基础的普遍主义等。因此，商官二元化没有也不可能发育成长。当公务员制度匆匆建立，客观上产生商官二元化的需求时，商官二元化才与公务员制度一道或稍后开始培育，这一颠倒的历史时序，必然引起商官二元化的实践变异，主要表现为：
第一，“官本位”的就职取向。由于没有发达的商业文明，没有分工基础上的职业分化，人才分流机制也无法形成，政府官职便成了社会认可的唯一职业荣誉。公务员成了大学毕业生的首要选择，大批优秀人才纷纷涌入政府。例如，在菲律宾，“政治是一个主要行业，是一种生活方式，……借助政治势力，比其他任何手段更能在较短的时间内弄到更多的钱”。(14)1973年，斯里兰卡公务员考试录用率为2.29%；1974年，印度公务员的考试合格率为4.35%。(15)人们除了进入政府，很难找到更好的职业，社会普遍存在强烈的“官本位”倾向。从表1，表2的统计中可以看出，与西方发达国家相比，发展中国家公务员数量的增长率和在就业人口中所占比率明显地高出2倍以上，它反映了公务员作为一种职业在社会中强大的吸引力。
表1 公共部门雇用者的增长
资料来源。〔日〕大内穗，下山■二，《发展中国家的官僚制与经济发展》，亚洲经济研究所1982年版第109页。
表2 公务员规模、单位，1000人
资料来源，同表1，第108页。
第二，超度的政府职能。发展中国家独立之前，普遍处于殖民经济占主导，民族工业基础薄弱、技术落后、商业低度发展的经济环境，政府与社会尚未二元化。独立之初，政治领导人力图在政治独立的同时也争取经济独立，因此着重采取了两方面政策：一是对接收过来的殖民企业、农场、土地分别实行国有化和私有化；二是改造不合理产业结构，实行输出型为主导的贸易保护主义。执行这些政策的政府职能只能是强制性的行政管制。当经济进入稳定发展时期时，政府的经济职能主要是通过国有化发展公共工程、基础产业以及前沿产业；为市场发育提供外部环境；出口创汇，由输出型转变为输入型为主导等。这时，政府职能较之独立之初有了空前的扩展，加之一以贯之的行政管制没有受到来自社会的任何抵抗或制约，必然产生政府社会的过度干预，使本来就缺乏二元化的政府与社会更加合二而一了。超度的政府职能导致的直接后果是：高昂的管理费用；腐败泛滥。
第三，法制政治。后起的现代化国家，通常会经历三个阶段的政治现代化，一是注重个人人格权威(Charisma)的人治政治；二是注重形式制度化的法制政治；三是注重法律在社会中普遍权威的法治政治。独立之初的发展中国家首先面对的是人治政治，后来的发展必须经过从人治政治到法制政治的转换，但离法治政治还有相当距离。法制政治表现在公务员制度上，是仅仅给公务员制度加一法律文件的外衣，法律的权威性、稳定性无法得到保障。对此，从公务员制度的频繁改革变动中可以得到印证。例如，斯里兰卡从1956年进行第一次公务员制度改革开始，分别于1961年、1963年、1973年、1977年、1979年对公务员的分类、考试、工资、管理机构进行了多次改革。韩国仅在军政统治期间就对政府机构、公务员制度的主要环节进行了几次大的改革（1961年、1963年、1973年）。泰国于1928年制定公务员法后，分别于1933年、1936年、1939年、1942年、1952年、1959年、1975年先后对公务员制度进行了较大调整。
商官二元化的实践变异，使公务员制度在实践中遭受了不同程度的挫折和失败。
首先，就分类制来说，尽管在公务员法中明确规定了分类体制（品位分类、职位分类），但在实践中却没有能够严格实行。在实行品位分类制的国家，等级严格的晋升制不仅使传统的身份关系获得了继续存在的合法形式，而且使进入公务员队伍的新生代生长成忠诚于传统身份等级制度的“新贵”，并给后人垒起一垛新的、更加沉重的等级重荷。比如，在印度，种姓制的深厚传统在现代公务员等级中获得了恰当的生存环境，越来越多的年轻人热衷于涌入新的公务员等级阶梯。在实行职位分类制的国家，由于历史原因，经济文化相对落后，专门人才奇缺，大批进入公务员队伍的是那些在民族解放运动中冲锋陷阵的勇士和军人。他们的知识结构根本无法满足职位所要求的资格条件，于是便出现了职位的资格条件仅仅流于形式，职位变动经常化，外行充斥各级职位，无法实行常任制、专任制。
其次，在考试任用方面，无论是英国模式还是美国模式的国家，都有一种人才选择的形式主义倾向。由于总体上人才短缺，所需人才大部分来源于学校毕业生，而毕业生还根本来不及将所学书本知识用于实践，便直接进入了管理阶层，造成理论与实践、管理与经验的严重脱节，遵循着“学校——机关——研修——晋升”的单线式人才培养模式。这种仅仅以学历为本的形式主义人才选拔，引起了一系列不良后果：管理人员远离实践第一线、脱离社会实际，容易产生瞎指挥、事务主义、官僚主义；那些没有实践经验的书本型“人才”，一旦进入管理部门，其潜在的能力会逐渐萎缩；排斥了大批真正有才华的来自实践第一线的管理人才进入公务员队伍等等。
再次，在工资福利及实际收入方面，发展中国家公务员制度的一个突出特点是，公务员的实际收入远远高于民间企业。在形式上，公务员的工资略低于民间企业雇佣人员，这受制于两个因素，即政府编制失控，公务员增长过快；赤字财政。因此，由政府比照民间企业及时调资比较困难。但是，由于政府执行超度的管理职能，以及法制不健全，加之传统的“官尊民卑”风气，执行公务与索贿受贿成为极普遍的现象，公务员的常规公务竟是换取经济利益、捞取好处的通行准则。也就是说，从工资福利的形式上，同样的货币量，在公务员与民间企业雇佣人员之间，其“含金量”大为不同，这便是腐败的结果。
最后，关于政治中立，在实践中很难贯彻。一方面，由于发展中国家通常实行集权统治、政治领导人具有强大的统制力及对下级公务员的影响力，一般都要求下级绝对服从上级；另一方面，政治动荡是发展中国家遇到的十分棘手的问题，政治变局必然影响公务员的稳定，出现军人干政。因此，政治中立在这些国家基本上让位于政党分肥制或个人恩赐制。
四
中国官本位的传统官文化具有深厚的历史基础，并以强大的惯性存续于现实中；社会主义市场经济正加速商官二元化的发育成长但尚未充分和成熟，因此，实现从官本位到商官二元化的根本转变便成了中国实行公务员制度的首要任务。
中国官本位的传统官文化集中表现为：官职成为社会唯一的价值尺度；官职通过向社会开放而广聚贤才，学而优则仕；获取官职是发财济家的最好途径；官职等级是身份高低、荣誉大小的主要根据等等。1.造成这一文化传统的历史根源至少有。(1)民族贵族对平民的胜利所导致的个人专制开创了权力荣誉唯一性的先河。(2)封建政治统治与土地所有制之间的相互依存，为官本位的发展提供了稳定的社会基础。(3)科举制，是支撑官本位的制度载体。(4)儒学礼治伦常，是官本位得以延续的思想基础。
只是自70年代末开始的改革才使中国传统官本位的观念和体制开始渐渐改变。十多年来经济体制和政治体制改革的创造性实践在逐步弱化和瓦解官本位的同时也推动着商官二元化的发育生长；特别是近年来社会主义市场经济的蓬勃发展，正催促商官二元化的加速成长。（当然才刚刚开始，远未成熟）。因此，实现从官本位到商官二元化的彻底转变正遇上历史性时机。对此，我们应当找准实现这一转变的突破口和操作思路。
注释：
①马克思在与政府（国家）相对应使用“社会”（或“市民社会”）概念时，总是把“社会”界定为人们追求物质财富和私人利益的领域，这一领域既有摆脱政府强制的自治倾向，又不得不把部分公共事务交由政府来管理。政府与社会的矛盾运动推动着它们的二元化。参见《马克思恩格斯全集》第1卷第284页、第303～307页。关于政府与社会的二元化，还可参见鲁越《从国家和社会的关系看国家政治经济职能的弱化趋向》，载《哲学研究》1987年第2期；俞可平《马克思的市民社会理论及其历史地位》，载《中国社会科学》1993年第4期。
②在社会还不具有独立的利益安全预期的场合（或者说，在产权尚不明晰、经济利益主体还没有自身利益需要捍卫的场合），往往会出现政府垄断稀缺资源的超度职能，使资源的稀缺变成机会的稀缺。这时，机会便成为“寻租”活动(rent-seeking)的直接诱因，腐败不可避免。因此，要防止和减少腐败，必须实现政府与社会的二元化，保持适度的政府职能。参见《经济社会体制比较》编辑部：《腐败：货币与权力的交换》，中国展望出版社，1989年第1版，第67～85页。
③在古希腊罗马时期，民主制的建立是平民与贵族围绕免除债务，分配土地和担任高级官职的权利等进行激烈斗争的结果。恩格斯曾把早期民主制称为“野蛮时代高级阶段的模范制度”。参见《马克思恩格斯全集》第21卷，第165页；爱德化·麦克诺尔·伯恩斯，菲利普·索·拉尔夫：《世界文明史》，商务印书馆1987年第1版，第1卷第290～293页；阿庇安：《罗马史》上卷，商务印书馆1979年第1版，译者序，ii。
④详见陈同燮：《希腊罗马简史》，山东教育出版社1982年第1版。第53、70～74、125～126页。
⑤虽然罗马帝国对早期民主制有所修改，但其官僚制所表现的早期民主精神（包括实行官吏的专业知识化、皇室与教庭的吏治分离、都市共同体的任官自治、皇室与行者的任官分权等）和官职荣誉依然具有继承性。参见卡尔·雅斯贝斯《历史的起源与目标》，华夏出版社1989年第1版第72页；关于罗马帝国官僚制度的详细情况，参见汤浅赳男《官僚制的历史分析》，御茶之水书房，1971年第1版。第二章第二节。
⑥早期的民选官职一般不发薪金，这不仅打消了许多平民的任官念头，而且促使那些试图任官者努力积累财富以便为享有权力荣誉打下基础，因此，财富便成为人们普遍追求的目标。
⑦享利·皮雷纳：《中世纪欧洲经济社会史》上海人民出版社，1964年第1版，第25页。
⑧当商人最初出现在农业社会的秩序面前时，立刻引起了贵族的鄙弃、教士的排挤、农民的敬惧，因此其财产不可能得到传统地产规范的认可，商事纠纷也无法在程序拘泥的神判法、司法决斗的法律诉讼中得到公正解决，于是他们形成了自己内部的商业习惯法，并成为自治城市的商业规则及后来商法的文化的直接渊源。
⑨每一个市民都必须学得一门技艺，并加入同业行会，这是在城市生存并享有自由权利的必要条件，例如，在佛罗伦萨，每一位自由民都必须掌握21种手艺中的一种，参见詹姆斯·W·汤普逊：《中世纪晚期欧洲经济社会史》，第307页，商务印书馆，1992年第1版。
⑩参见享利·皮雷纳：《中世纪欧洲经济社会史》，第49页；詹姆斯·W·汤普逊：《中世纪晚期欧洲经济社会史》，第305页。
(11)《马克思恩格斯全集》第8卷，第389页。
(12)政党分肥制与当时“守夜人”的政府职能是相适应的，并未因官员的随党更替而影响工作效率，它对于防止政党专制、个人肆权，避免官员规模膨胀，维护议会中心主义和合理的商官二元关系起了积极作用，对它的历史地位不可一概否定。美国行政学者费希在研究美国官制历史后得出结论，认为分肥制作为专制政治的对立物确立于19世纪初，是民主政治的一大胜利。参见CAL RUSSEll FISH The Ciuil Service and the Patronagepp156～157，Cambridge，Havard University Press，1920。
(13)关于公务员制度产生的原因，人们已从不同角度作过探讨，但这似乎不应该成为后人继续努力并得出自己新的结的障碍。这方面的研究成果主要有，马克斯·韦伯：《论官僚制度》，参见，斯蒂尔曼：《公共行政学》上，第94～107页。中国社会科学出版社，1988年第1版；Stah1 O.G.Public Personnel Administration，PP19～39，New York，1976；过清：《公务员制度研究》，第18～28页。
(14)塞缪尔.P.亨廷顿，《变动社会的政治秩序》，上海译文出版社，1989年第1版，第73页。
(15)参见，大内穆，下山瑛二，《发展中国家的官僚制与经济发展》，亚洲经济所，第127页。
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