制度偏好差异与电力产业规制放松的困境——“厂网分开”引发的深层思考，本文主要内容关键词为：困境论文,规制论文,差异论文,电力论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、问题的提出
中国的电力产业在经历了短暂的供求平衡后，从2002年开始又陷入了局部电网短缺到全局性电力供应不足的局面，目前，随着新装机容量的投产，电力短缺的情况在2005年已经有所缓解。值得注意的是，由于此轮供应紧张的发生正好与电力产业大规模的规制放松和产业组织结构重组在时间上表现出一定的重叠性，通过拆分和重组中国的电力产业形成了“上游竞争、下游垄断”的结构，也建立了类似电监会这一独立的规制机构，但改革的短期绩效却差强人意。① 本文的主旨就是为这种反差提供一个基于利益集团理论的解释。
早在20世纪80年代初，中央政府为了缓解电力供给瓶颈对国民经济发展的制约，相继在税收、收费和定价等环节采取了力度较大的放权让利措施，鼓励多家办电，对扭转长期的电力短缺发挥了重大作用。表面上中央政府通过项目审批、资金分配、垄断定价和电量分配等方式控制着电力产业发展和改革的进程，但规模庞大的利益集团的产生和发展，在一定程度上左右着变革的实际进程和路径。突出的表现就是在电信、民航和邮政等产业的规制相继被放松时，电力产业的改革还停留在“承包制”的阶段，而当其他产业已经基本形成了基于市场竞争的规制体系时，电力产业的规制放松才刚刚起步。本文的分析将表明，电力产业利益集团通过控制电力这一基础资源生产，在与其委托人——中央政府的规制博弈中处于信息和市场优势，委托人不得不通过让利的形式来换取产出的增长，但与其他产业不同，这种产出激励效应并非是市场竞争的结果，而是自然垄断和行政垄断结合的产物。长期的利益积累和行为惯性，使电力产业的利益集团拥有了一定的游戏规则的话语权，从自身利益长期最大化出发，任何可能降低既得利益的改革举措显然不可能“内生”于利益集团，这使得电力产业的规制放松严重地滞后于其他产业。而当由于外生的原因导致产业的供求状况接近规制放松的理论条件时，② 中央政府主导下的强制性制度变迁改变了产业运营的基本规则和结构，但由于实际的操作权和决策权配置在不同的政府部门和垄断在位者手中，改革的进程十分缓慢，已有的一些举措也受到不同程度的扭曲，这种状况是利益集团制度偏好冲突或博弈的必然结果。
二、利益集团内生、管制放松滞后与低效运营的体制基础
1.规制的利益集团理论及其分析框架③
斯蒂格勒(1971)认为经济管制理论的中心任务是解释谁从管制中得益、谁因管制受损、管制会采取什么形式，以及管制对资源配置的影响。其隐含了“国家拥有一种即使其最有力量的公民也无法分享的权力：强制权”，以及“管制者无论是作为政治家还是选民的代理人，都是理性的，会选择那些最大化自己利益的行动”两个前提条件，一个利益集团可以采取一定的方式，如货币补贴、固定价格、进入限制等，以促进政府对资源或财富实施于己有利的再分配。因此，管制是利益集团追求的结果，皮尔兹曼和贝克尔对这一基本假设进行了规范化的模型分析，形成了比较成熟的分析结构。
(1)选票最大化与管制均衡。Peltzman(1976)将上述两个条件扩充为三个规范化的假设：管制是财富再分配的过程；为维护自身的存在，管制者选择政策工具的目标函数是支持率亦选票最大化；利益集团之间通过选票或金钱的竞争选择所偏好的管制者。管制均衡要求：每一单位利润的边际政治产出等于每一单位价格变化的边际政治产出。这一分析有着广泛的应用价值，可以预测哪些产业易受管制以及管制的结构是什么(如价格的高低等)。例如，它所以解释为什么受管制产业局限在一定范围内？例如，对一个完全竞争产业的管制，政治家或管制者的效用会因消费者数量的庞大而增加，对一个垄断产业的管制也可能因为垄断产品影响较大而增加，但在寡头垄断结构下，较少的厂商数量只能带来有限的选票，这就从另一个侧面说明为什么像钢铁、汽车这种具有规模经济效应的寡头结构很少受到管制，而处于两端的一些产业如自来水、公共电力、民用燃气和农业都曾长期受到管制的原因。
(2)利益集团博弈与管制“俘获”。贝克尔(1983)进一步将利益集团之间的博弈过程引入模型中，假定其从自我利益出发对政治家施加影响，施加的压力越大则取得转移支付，或财富再分配的可能性越大，这种竞争的过程会产生一个纳什均衡，从而在一定程度上打开了管制的“政治—行政”黑箱。这一结果的一个重要含义在于，应该执行那些提高福利净损失水平的管制政策，而不是“无为”。假定产业A是自然垄断，而B是竞争型的，对B实施管制的福利净损失会大于A，因而应对A而不是B进行管制。与斯蒂格勒和皮尔兹曼的分析不同，贝克尔模型支持了传统自然垄断下的公共利益管制，但管制的发生并不仅仅由垄断特征决定，也取决于利益集团的压力，因而我们就可以解释为什么像农业、出租车、卡车货运等具有显著竞争特点的产业会被纳入到管制的行业列中去。同时，还可以证明，那些受市场失灵困扰但有低的社会福利净损失的产业比其他产业更易受管制。
以上述两个模型为基础，经过大量的实证分析，已经形成以下几个核心主张：①集中或组织严密的利益集团相对于松散的集团，可以从管制中获得更多的利益，即生产者比消费者更偏好管制；②管制政策或手段倾向于为政治利益的最大化提供支持，这种支持以寻租或“合谋”为前提；③由于管制起源于对既有财富的分配，管制的结果带来的一定是一种无谓损失，尤其应避免那些降低总财富的管制。显然，由于政治和经济制度的不同，这些分析结构和结论无法直接应用到我国的实践中。但正如已有的研究已经证明的那样，随着“放权让利”、“政企分开”、利税分配等措施的实施，中央政府、地方政府和企业之间的目标已经出现分化甚至冲突。在竞争性产业这种矛盾可以通过市场化的方式予以弱化，但在诸如电信、电力、天然气管道、自来水等受管制的垄断产业，由于产业的利益直接与管制结构或方式相关，因此在位者利益集团、管制者和其他利益相关者的博弈更为激烈。下面我们将具体分析中国电力产业利益集团的形成和后果。
2.“放权让利”与电力产业内部人利益集团的产生
我国的电力供应长期处于极度短缺的状态，不得不采取“额定指标”、“强制停电”、“轮换使用”等行政性措施配置电力的使用权和数量。进入20世纪80年代以后，由于其他行业的增长和人民生活的初步改善，电力不足是当时制约国民经济发展的主要瓶颈之一。在中央政府财力有限的条件下，为提高地方政府的办电积极性，利用利益分配的方式就成为主要的手段，但这种将垄断产业与一般产业等同化的改革路径，却成为中国电力产业进一步放松管制的体制性障碍。
(1)电力投资不足、利益分配与电力产业的初步改革(1982—1987)。20世纪80年代初，电力供给的短缺，不仅表现在发电量的不足所导致的与国民经济其他部门在比例上的严重失调，在电力工业内部还存在着发电、输电和配电之间的不协调。在中央财力十分有限的条件下，缓解电力投资不足是计划管理部门的主要任务。在成立水利电力部和加强电网统一管理以集中资源能力的同时④，调整中央和地方的利税关系⑤，提高计划外电价，以促进地方政府参与电力投资的积极性，改变了“一家办电”的传统做法，取得了显著效果⑥，这也为发电市场竞争格局的形成奠定了基础。稳定和高额的回报率，使地方政府的投资领域从电厂的扩建、改建发展到新建电厂和送变电工程，其实际控制力也得到强化。中央政府、地方政府和企业三个利益集团在进入管制放松过程中，形成了一种多赢的合作格局，但电力短缺的总体势态并没有得到大的缓解。
(2)行政垄断权下放、省为核心与区域电力市场的实施困境(1987—1989)。地方政府对电力产业控制能力的提高，也改变了电网管理体制的变革方向。早在1987年国务院就确定了“政企分开、省为实体、联合电网、统一调度、集资办电”的方针，从此中国的电力市场化改革就进入了与一般意义上的管制放松不同的路径。在这一方式下，区域性电网运营者和省级电网都是独立核算的经营主体，前者的管理权属于中央部门(即当时的能源部)，后者同时接受两级政府的领导，还是所辖范围的管制者。电力工业就成为当时“条块”交织最为复杂的垄断产业，诸多利益集团如何瓜分长期稳定的垄断租金就构成管制变革的主线，严格意义上的管制放松却处于缺失和停滞的状态。⑦
(3)内部人利益集团的产生和规制放松滞后(1990—2001)。植草益(1992)认为管制是：“政府为了解决不完全竞争、信息偏在(即不对称)、自然垄断、外部不经济和非价值性物品等市场失灵，而依据法律权限来制约经济主体活动的行为”，因此，中国不同层次的政府部门对电力产业在20世纪80年代初期的管理，并非严格意义上的经济管制，而是计划经济和国家所有制下政府基本职能的顺延。但是，从行为的过程、手段和目标上来判断，又具有管制的实质，因此，我们可以在管制经济学的框架下对其进行具体的分析。20世纪80年代初，自然垄断产业的管制放松以英国的私有化为开端，已经在全球范围内展开，并取得初步成功。这场管制放松的核心是减少或取消政府对产业的干预，让市场决定产业的均衡和价格。就中国的电力产业而言，20世纪80年代的各项改革举措更多地与整个经济体制的转型方式相一致，即依靠权力向下一级政府和企业的转移来激励后者的投资和生产性投入，而非建立以市场为基础的新管制体制。自然垄断产业有效管制的缺乏与利益集团的区域化倾向相结合，一方面强化了垄断在位者的势力，它与地方政府在利益上的高度一致使后者处于“俘获”和“合谋”的境地；另一方面，中央政府以管制权威的减弱换取了电力产业能力的提高，在一定范围内也对利益集团的崛起采取默认的态度，付出的代价是产业运行效率的低下和管制重建的高成本。
供给短缺、区域垄断与运营效率低下。电力供应的紧张并没有随权力下放和投资的多元化而有大的改观，这固然与产业发展基础的极度薄弱和其他行业的长期快速增长有关，但更重要的原因还在于利益主体的区域化改革路径在一定程度上违反电力产业的一体化和网络外部性特质。例如，由于电源投资的收益相对稳定并对区域内经济的发展有直接的带动效应，新的投资者更注重各类电厂的建设，长距离传输能力的不足妨碍了电力资源在地区之间的调配，各个地区以自求平衡为目标也导致电力生产的规模经济难以有效实现。同时，在需求长期稳定增长的市场环境中，买方始终处于劣势地位，行政性垄断和区域垄断的高度一致性，无论是承包制还是税收优惠都不可能扭转其运营效率低下的势态。在整个20世纪80年代，发电量和装机容量均增长2倍以上，电力投资占整个基本建设投资的比例接近15％，但这种粗放型的成长并未有效化解短缺的局面，潜在需求和能力的比值(即用户装机容量和发电装机容量的比例)反而从2.32∶1上升到2.52∶1，设备长期处于高负荷状态运营，表明没有得到满足的潜在需求增长远高于电力生产能力的增加速度。同时，已有的改革措施也没有提高产业和企业的生产效率，煤耗率和线损率两个技术指标远高于其他国家的水平。例如，1990年美国、德国、日本和意大利的线损率分别只有5.7％、4.3％、5.7％和7％，供电煤耗值最高的只有373(美国)，平均水平比我国低了近30％。低效还表现在企业的盈利能力方面，电力产业在获得诸多扶持措施的条件下，企业的经营效率也没有大的改观。
双重垄断、“内部人”控制力强化与管制放松停滞。经过20世纪80年代的几次大调整，无论是按照投资的主体和比例，还是产业监管、管制的权力安排判断，省级电力公司或电力局实际上都处于核心地位。在这种组织结构中，省级电力管理机构既是区域内电力规划的主管，又是产业的投资主体，还是进入和价格管制的实施者，是一个多位一体的混合型机构。利益集团理论的实证分析表明，管制者在权力体系中的层次越低，它被利益集团俘获的可能性越大，管制者和强势集团“合谋”瓜分社会或其他集团福利的激励越高。由于主要的利益集团如中央政府、地方政府、水利电力部(后来的能源部)、区域网络管制者以及其他投资者建设的独立发电厂，都是价格和进入管制的主要受益者，短缺只会强化各自的垄断势力，电力产业缺乏在其他产业或领域所发生的诱致性制度变迁的利益驱动激励。⑧ 管制变革的停滞或滞后就成为一种必然，其直接后果是失去了管制放松的有利时机，产生了多个相对独立的强势利益集团。更为严重的是使“放权—让利”成为一种改革的路径，⑨ 企业内部治理结构的优化取代了竞争性市场和有效监管体制的建立。地方政府投资力度的上升和电力企业多种经营的迅猛膨胀是利益集团形成的主要表现。地方政府是多方办电政策的积极实施者，整个“六五”期间，累计的集资额为107亿元，此后每年均以几十亿元的规模在增加。电力企业(电厂、电网、辅业)的职工自筹资金和企业债券也日益膨胀，仅1992年这三项资金的总额就高达191亿元，占到了当年全部电力基建投资400亿元的近50％。与此同时，电力行业的多种经营也从1985年的16万人8亿元产值起步，到1993年已经形成了产值410亿元，利润22亿元⑩，从业职工70万人，7000多个企业的庞大规模。
三、“厂网分开”、利益相关者的制度偏好差异与规制重建的困境
1.“厂网分开”与电力产业的组织结构变革
2002年初，针对长期垄断经营的弊端日益明显，省级之间市场壁垒严重阻碍统一电力市场形成等问题，在电力供求基本平衡的背景下，中央政府经过论证出台了电力产业体制改革和重组的初步方案。该方案借鉴和参考了英美两国的成功经验，提出以“厂网分开”为前提条件，组建若干独立的发电企业，设立两个集输电、配电和售电为一体的垄断电网公司，并在改革定价方式的同时，拟定建立竞争性的区域电力市场。为确保这种“5+2”模式的效率和有效安全的供给，又对原有的产业管理体系进行大的改组，建立了我国工业体系中的第一个监管部门——国家电力监管委员会。电监会的核心职能是制定电力市场运行规则，监管市场运行，维护公平竞争，并与其他部门一起管制电价、技术标准、颁发业务许可证等。这些方案的初步实施，对我国电力产业的微观市场结构、管制体制和利益集团之间的分配格局产生了深远影响。
为限制发电企业在一定地域内的垄断势力，进行产业重组时，国家对五大发电集团在六个区域市场中的装机容量进行了严格限制，一般不超过20％。为保证调峰的需要，又将一部分发电厂(主要是水电站)交由区域电力公司或省级电力公司控制，加之原有的外资发电企业、地方性电厂(以原电力系统集体企业和职工集资建设或收购的国有老电站为主)，在一定的区域内发电侧基本上形成了可竞争的市场结构。但是，我们从利益相关的角度来审视“厂网分开”后的竞争势态，就会发现在电力供给又一次陷入严重短缺的背景下，居于主导地位的仍是垄断的输配售企业。这种不完全的“厂网分开”模式并不能提升电力供应产业链的整体竞争能力，相反则强化了下游企业的垄断势力。可以从全国和地区范围内能力的分布做出这一判断。
“厂网分开”对产业结构的影响也要求产业的管制体系做出相应的调整，组建独立的管制机构，设立区域性的网络运营企业，以及制定新的游戏规则就成为市场微观结构变革的主要前提。2003年初电监会正式成立后，紧接着组建了华北、东北、华东等5家区域网络运营公司，赋予其统一调度和交易中心的职能。为确保新框架的有效运行，国家又发布了诸如《电力市场监管办法》、《电力市场运营基本规则》和《电价改革方案》等产业法规。电力产业的新运营和管制体系见图1。
在全国范围内，除南方电网由于历史原因装机容量很小外，其余几个发电集团的能力并没有显著的差异，股权调整后权益容量的最大差距只有2％。但在实际的生产中，由于电网运营商既掌握发电指令的调配，还拥有巨大的调峰电站和代管电厂，实际的发电量和收益就不一定与能力相一致。考虑到“厂网分开”后输配定价的不合理性，以及交叉补贴收益的下降或消失，网络运营商更有压力或激励对不同所有权的发电企业实施产量歧视。
新的产业监管体系、市场结构和运营规则，不仅改变了相关利益集团的利益分配格局，也成为决定他们行为和投入—产出技术效率，以及管制效果的重要因素。观察图1我们发现，“厂网分开”模式将电力产业的瓶颈资源界定给需求侧，在缺乏传输权定价规则或规则不透明的前提下，难以促进有效竞争的出现，原因在于它并不能隔离自然垄断和潜在竞争业务，以防止交叉补贴或市场圈定的发生。尤其是在现有的产能结构中，输配售侧的运营商还占有相当大的市场份额，在一些较小的区域内，(11) 它的能力甚至超过独立发电企业。在监管者权威不足、管制的权力被分割为水平和垂直两个方面的背景下，下游垄断的存在不仅强化了纵向拆分的“协调”性损失，增加交易费用，也加大了管制放松和重建的制度成本。对利益集团偏好的分析可以加深对这一问题的认识。
2.利益相关者的制度偏好和规制重建的困境
“厂网分开”所产生的新的产业组织结构和规制体系，不仅改变了产业运营的微观基础，也在一定程度上使原有价值取向较为一致的内部人利益集团产生了分化。这种分化在产业纵向关系上表现在垄断势力从原来意义上的电力产业集团向两大电网运营公司的转化，使后者在拥有输配售等自然垄断业务的同时，不仅掌握着电力市场的操作管理权和电力的调度职能，还拥有庞大的储备电力。而在水平层面，省级电力公司作为区域市场的协调中心，其垄断能力和行政权力通过“厂网分开”得到强化，在电力市场以行政领域划分的背景下，以省级电力公司、地方投资电厂和电力职工持股企业为核心组成的利益相关者集团已经成为进一步规制放松的主要阻力；一定意义上他们是经济学意义上的强势集团。因此，尽管中央政府在电力产业的规制放松上主张市场竞争模式和统一监管、统一市场的组织架构，但在多层委托—代理关系的制约下，是压力集团影响着改革的路径选择，在一定范围内利用垄断势力扭曲改革要义的问题已经初露端倪。(12)
如前所述，电力产业的管制放松和重建是一个不可分割的进程，新制度的形成和有效运作必须考虑制度安排对不同集团利益或成本的影响，对表1的分析表明，在现有的“厂网分开”和“省为主体”的结构下，电力产业的市场化改革将是一个十分缓慢的过程，在特定的供求条件下甚至有重归一体化垄断的风险。
表1中国电力产业相关利益集团的制度偏好
利益集团独立监管者
厂网分离 统一电力市场 激励管制 主辅分离
中央政府
☆☆☆☆ ☆☆☆☆☆
☆
地方政府★ ☆★★ ☆ ★★★
发改委 ★ ☆☆ ☆☆☆
☆☆☆ ☆☆
电监会☆☆☆ ☆☆☆ ☆☆☆☆☆ ☆☆
独立发电企业☆ ★★
☆☆ ★
☆☆
区域性网络公司 ★ ★★☆
☆
省级网络公司
☆☆★★☆
☆ ★★★
内部人控股电厂 ★ ★★
★★ ★
★★
电力辅助企业★ ★★★
★ ★★★
煤炭产业 ☆ ★
★
一般消费者 ☆ ☆☆ ☆☆☆☆☆ ☆☆
大用户
☆☆☆ ☆☆☆☆☆
注：☆表示偏好程度，★代表厌恶水平，指不相关。
(1)中央政府、新监管者和一般消费者对新的制度安排或改革的取向表现出较高的一致性，他们可以从对垄断的拆分和产业的竞争中获得好处。但中央政府是一个虚拟的利益集团，为推进新制度的形成只能以利益刺激的方式来诱导其他集团的行为，这反而为其他利益集团势力的强化提供了可能。脱身于原有垄断产业的电监会，并非是最大化社会福利的代表，他之所以偏好新制度，在于后者能弥补他转型的损失，强化其权威。(13) 对其独立性的威胁主要来自发改委和地方政府两个层面，发改委之所以对电监会的独立性有所“厌恶”，是因为在《电力监管条例》下，原有的权限特别是对电力价格的审批权将与后者共享。消费者由于规模庞大，组织成本太高或搭便车效应的存在，无法对既得利益集团产生影响，只能成为制度变迁成本的承担者。
(2)省级电网运营商、职工集资电站、电力辅业和省级政府对新制度则表现出一致性的厌恶。新制度的核心是打破纵向一体化和区域垄断，他们原有的权力要么被上交，要么被界定给其他机构，势力范围和利益来源也相应地缩小或被阻断，因此，制度变迁的阻力或新制度的扭曲主要出现在这一环节。就省级政府而言，尽管电力产业的有效竞争可以为GDP的增长提供保障，但“厂网分开”和“主辅分离”导致的就业压力(14) 成本更多地由他来承担。并且，随着管制机构权威的强化和统一市场的建立，他在电力产业中的影响力也会被削弱。某种程度上，省级政府是体制变革的最大阻力。
(3)煤炭产业的偏好则处于矛盾之中，一方面，“厂网分开”极大地弱化了电力供应企业的讨价还价能力，在煤炭和电力均处于供不应求的背景下，作为关键投入品的提供者，他的市场势力则得到提升；另一方面，激励性管制(即煤电价格联动)的引入使电煤价格处于管制之下，一旦下游的需求出现萎缩，竞争性的市场结构会激化供应商之间的价格竞争。而政府取消或减弱对电煤交易的干预，可能在短期引发交易秩序的混乱。
纵向拆分并不能完全消除电力产业所具有的规模经济、上下游之间的技术和需求外部性以及需要统一协调来确保网络安全运行等特征，特别是所有参与者应该遵循基本的游戏规则。但上述利益相关者除中央政府外，都直接或间接参与产业的实际运作，制度偏好的差异必然影响他们的交易行为，在规制者权威和专业化水平还处于形成过程的条件下，不完善的游戏规则会受到扭曲，表现在政策层面就是规制放松的进一步滞后。例如，按照原有的改革进程，电网和所属的托管和代管电厂的分离应该在2004年就结束，电力产业的主辅分离也应在近期展开，但在实际中并未完成或实施；在“厂网分开”的初期，由于省级电力公司既是输配售的垄断者，又掌握着电价和电量的部分决策权，从自身利益出发，对独立发电企业实施了诸多的歧视措施，严重违反了电力市场的公平交易原则；更为严重的是，内部人集团借助在产业重组和国有企业改制中的信息优势和管理权力，通过内部职工持股的方式控制了规模庞大的发电能力，这已经成为电力市场化改革的主要隐患。
四、结论及其政策含义
本文的分析表明，“内部人”利用自身的信息优势和长期经营所形成的控制力，在一定程度上左右着我国电力产业的改革。“厂网分开”、管制重建滞后与产业需求的变化相结合，引发了新一轮的供给短缺，而这种短缺又为相关利益集团延缓乃至停止电力产业的市场化改革提供了支持，(15) 因此，弱化利益集团在机制设计和选择中的影响力是保障市场有效运营的前提条件之一。本文隐含的政策含义主要体现在三个层面。
(1)纵向结构再造与运营模式选择。目前除英国的电力市场由于设计具有前瞻性和采取了多种激励性管制手段，而处于较为良好的运转势态外，美国、北欧、南美以及我国的电力产业管制放松或产业重组均处于“十字路口”。正如已有研究所指出的那样，(16) 这些问题的发生与产业纵向拆分或运营模式的选择直接相关。就电力产业而言，由于新型燃气轮机的出现，使小规模机组可以突破规模经济的制约，发电领域的市场化改革已经成为共识。它与下游垄断势力的衔接方式就成为整个产业链竞争效率和技术效率的关键，而后者又直接受制于运营模式的选择。我国的“厂网分开”模式与英国的结构相近，最大的问题是在将输电线路的经营和投资权配置给配售侧的同时，为了补偿(或稳定)原有电力公司的利益损失，还让其拥有超过调峰需要的发电资源。因此，本文的第一个政策建议是逐步实现三种分离：骨干输电网脱离省级电力公司，由政府设立的非营利组织运营(17)，并确立独立于上下游的输电价格机制；发电业务与配售企业的分离，弱化后者实施市场圈定和接入歧视的激励；主辅分离是防止电力企业延伸垄断势力或利用采购、委托承包工程、提供服务等手段转移垄断利润的必要前提，也可以降低内部人“私有化”自然垄断产业的资金来源。
(2)监管部门的独立性与专业化。经过几次大的机构调整，产生了我国工业领域第一个监管部门——电监会，但由于电力产业整个改革的滞后，只有行业规划、结构调整以及环保、安全等行政性职能完全归属电监会，而市场准入和产品定价却处于与发改委、财政部、国资委等部门分享或混合的状态。这种安排极大地限制了电监会的独立性，使其在具体的管制活动中处于“弱势地位”。英美等国的经验表明，管制部门的独立性和专业化运作是有序过渡的关键，因此，尽快出台具有可操作性的《电力法》及配套规则是强化电监会权威的必要条件，(18) 这是我们的第二个政策主张。
(3)有效竞争与激励性规制。电力产业的特征决定其竞争是有效而非完全的，竞争的前提是建立一个市场或交易网，而确保市场交易能够发挥信息、激励和分配的基本功能，就必须设置合理的交易规则。在“厂网分开”的格局下，电力市场既要向发电企业提供容量投资的准确信息，也要向网络运营商发出超前建设的激励，这种激励的有效性与定价或投资回报的方式直接相关。其他国家的经验表明，实施最高价格限制、标尺竞争或有浮动的回报率等激励性管制有利于向市场化的顺利过渡。我们的第三个政策建议就是设立零售价格的最高涨幅限制，在公平强制接入的前提下，消除不同企业上网电价的差别，尽快出台输电定价机制，以大用户直接购电来弱化售电企业的垄断势力。
注释：
①亚洲开发银行电力经济专家林伯强(2005)最新的判断是：“电力改革的进程缓慢，结果和预计相去甚远”。
②一些研究者认为供给大于需求是电力产业规制放松的必要条件，这实际上是对英国模式的误读。各国实施电力规制重建的初始条件千差万别，阿根廷的三个电力垄断企业长期亏损经营，政府到20世纪80年代末已无力补贴；瑞士在欧洲经济区的落后促使政府企图以包括电力在内的基础设施产业的变革，扭转不利的贸易条件；在斯堪的那维亚半岛地区，各国放松对电力的规制是为了加强国家之间的相互协调；新西兰政府推进电力改革的目的是让市场向运营企业提供价格和需求信息，并以进入壁垒的降低来促进国有企业提高效率；而包括美国、法国和日本在内的主要发达国家之所以在20世纪80年代初就开始进行电力改革，一个直接的诱因是石油危机引发的能源紧张和价格缓慢上升。即使在电力能源相对过剩的英国，以私有化为导向的电力规制放松的一个重要背景是，纵向分离可以削弱煤炭业工会的政治影响力，从而强化保守党的执政力。
③这里的介绍参考了Alfred Haid(2001)和Sam Pelzman(1989)的评述性论文。
④例如，将省级电力工业局的领导权全部划归新成立的水利电力部，使行业管理实现从“块”到“条”的转化，并使原来分割的水电和火电可以统一调度。
⑤对集资办电的让利政策在当时是其他行业无可比拟的，例如，可以用税前利润和折旧的70％—80％还本付息；新增能力的10％是集资办电的资金资源；早于其他行业实施价格“双轨制”：议价投入可加收附加费，来料加工(发电)可收加工费；以及完全成本定价等。
⑥例如，“六五”期间，地方政府和企业内部的集资规模达107亿元，形成了1000万千瓦的发电能力，占全部投资的比例超过40％。
⑦在价格规制领域这一趋势更加显著，“一厂一价”、“一厂多价”；不同的投资主体设定不同的计价标准；按照传输范围划定价格管理者；以及种类繁多的优惠或行业电价等，都源于垄断势力和供求的不平衡。
⑧详见余晖(1999)对中国药业管制体系的案例研究。
⑨从1988年开始电力产业的主要任务是承包制。
⑩这两个数值分别是其主业的20％和10％，相当于当年中国小轿车产业收入(181亿元)和利润(11亿元)的2倍。超常规模的多种经营也为20世纪90年代后期电力产业的“内部人”私有化提供了原始资金积累，例如2001年安徽电力公司的辅业实施公司化改制时，吸收的职工个人股本高达5.3亿元，人均1.3万元。
(11)例如，在西部一个电力相对富裕的省份，若从所有权或利益相关者的角度分析，发电能力的50％以上与网络运营商即省电力公司有着直接的产权关联或上下级关系，而独立发电集团的能力只占30％左右，这一结构会使“竞价上网”流于形式。
(12)煤炭和发电企业就电煤合同所发生的“拒签”行为，迫使发改委不得不认可电煤价格的上涨，就是一个明显的案例。
(13)正如余晖(2005)已经指出的那样，只有强化权威，电监会才能够摆脱“不依靠他人的施舍和权益的再分配”来生存的窘况。
(14)例如，在西部某经济发展较落后的省份，电力工业的第三产业就为政府累计解决了超过1万人的再就业岗位，详见《中国电力工业年鉴》(2003)。
(15)上海、浙江、山东等6个省市发电企业的“上网竞价”因重新启动区域市场试点而被叫停。
(16)参见刘世锦(2005)对中国垄断产业改革的分析。
(17)我们认为在金融市场不完善、区域之间投资差异十分显著的条件下，采取期权或金融权的方式只会放大投资的风险。
(18)原有《电力法》是以政企不分、政资不分的利益集团为核心制定的，它的主旨是管理“用户”，并规定电力服务必须实行专营，一个地区只能有一个运营商，这显然与配售侧的市场化取向是矛盾的。
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