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摘要：从战略发展的高度，以实践为依据，从不同的层面，重点阐述了我国现行工程总承包相关政策法规亟待完善的必要性和可行性。为切实促进和保障我国工程总承包业健康发展进言献策.
关键词：工程总承包；相关法规；工程质量；工程造价
引言
工程总承包是指从事工程总承包的企业受业主委托，按照合同约定对工程项目的勘察、设计、采购、施工、试运行（竣工验收）等实行全过程或若干阶段的承包。工程总承包企业按照合同约定对工程项目的质量、工期、造价等向业主负责。
一、工程总承包的发展
工程总承包是国际通行的项目建设模式。从1984 年开始，我国不断发布相关政策文件，从不同层面号召、倡导推行工程总承包。2003 年之后，我国出台了一系列政策和法规文件，为工程总承包快速推行提供了指导纲领和理论支撑。与工程总承包发展相关的重要文件的发布时间、发布单位和主要作用或意义。
二、工程总承包的优势
工程总承包相对于传统的承包方式，主要有如下优势。
（一）能有效控制工期
传统承包模式一般建设周期长，效率不高，存在勘察、设计、采购和施工等阶段脱节和分离的问题。在工程总承包模式下，总承包方通过统筹协调管理，将勘察设计、采购和施工等阶段的工作进行合理交叉，可以简化项目内外部的协调程序，减少参建各单位的沟通成本；通过对项目全过程进行动态进度控制，提前交付紧急需要的施工图纸，在设计过程中提前考虑采购环节，预先采购影响总工期的关键设备等措施，既可以确保项目总工期得到有效控制，又可以为项目各阶段的工作分配合理的持续时间。
（二）能有效控制投资
对传统承包模式而言，设计工作和施工工作通常缺少有效结合，双方单位之间的沟通协调难以及时完成，往往会造成使用功能和工程投资的损失。在工程总承包模式下，总承包方可以深度融合设计和施工过程，对设计方案进行优化比选，还可以根据施工单位的技术水平和装备条件调整方案，能够在保证工程质量的前提下，达到既满足技术要求又节省投资的目的，还能确保工程投产后的经济、社会和环境效益。
（三）能有效控制质量
采用工程总承包模式，总承包方的整体技术优势可以得到最大程度的发挥。在设计过程中，可以通过方案比选，选择最合适的设计方案；在采购过程和施工过程中，能够第一时间发现存在的设计问题，通过不断进行设计优化，确保设计方案的可实施性，也可以更全面、透彻地贯彻设计意图，确保施工质量满足设计和规范要求。最终，通过对项目的全过程进行质量管理和控制，贯彻国家政策、行业法规及规范，可以确保项目的整体质量。
（四）能有效减轻业主管理压力
业主单位通常存在管理技术水平及人员不足的情况，在传统承包模式下需管理设计方、施工方、供货方等参建单位，协调管理难度较大，需投入大量的人力物力。工程总承包模式的合同结构较简单，业主单位只需管理总承包单位，由总承包单位负责设计、采购和施工的规划、组织、指挥、协调和控制，能有效减轻业主单位多头管理的压力，让业主单位将精力集中在筹资、征地协调以及项目整体目标的把控上。
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三、工程总承包的法律法规问题
虽然工程总承包在国内已经推行多年，但我国目前仍未出台专门规范工程总承包管理的法律法规，《招标投标法》、《合同法》及相关司法解释均以施工总承包为制定基础，工程总承包在法律中的地位不明确，实践中，工程总承包模式的运行常常遇到较多的纠纷和困难。
（一）《建筑法》条款涵盖面窄、操作性弱
《建筑法》在第三章第 24 条中规定：“建筑工程的发包单位可以将建筑工程的勘察、设计、施工、设备采购一并发包给一个工程总承包单位，也可以将其中一项或者多项发包给一个工程总承包单位”；第一章第 2 条规定：“本法所称的建筑活动，是指各类房屋建筑及附属设施的建造和配套的线路、管道、设备的安装活动”。按照建设项目的不同，我国建筑项目分属于不同的主管部门管理。在定义建筑活动时，《建筑法》只对建设部分管的建筑项目进行了说明，没有将其他部门分管的建筑项目涵盖在内。《建筑法》的适用范围未包含所有工程项目，自然也不能覆盖所有种类的工程总承包项目。另外，《建筑法》没有对工程总承包的概念及内涵进行明确和界定，也没有对如何开展工程总承包设置配套法规文件进行指导，可操作性不强。
（二）招投标无法可依
针对常规项目的勘察、设计、采购、施工和监理等环节的招投标工作，国家基本都发布了相应的管理办法。但针对工程总承包项目的招投标，国家还没有出台专门的法规，工程招标投标管理办法对工程总承包项目招投标也缺少相应的规定。工程总承包项目要不要履行招投标程序；工程总承包项目的分包要不要再进行招投标等问题也无法在法律法规中找到相应的依据。因此，严格说来，目前工程总承包招投标处于无法可依的状态。
（三）企业资质无标准
建设部在 2003 年发布的《关于培育发展工程总承包和工程项目管理企业的指导意见》的第4条规定：“鼓励具有工程勘察、设计或施工总承包资质的勘察、设计和施工企业……发展成为具有设计、采购、施工（施工管理）综合功能的工程公司，在其资质等级许可的工程项目范围内开展工程总承包业务”。
该意见出台后，《设计单位进行工程总承包资格管理的有关规定》被废止，而我国现行法律法规、资质体系中又未表明企业达到何种标准算是达到了所谓的“具有设计、采购、施工（施工管理）综合功能的工程公司”，导致无论是招标还是直接发包，理论上均违反了《建筑法》及《招标投标法》中关于承包单位只能在其资质范围内承包工程的强制性规定。实践中通常采用具有设计资质的单位和具有施工资质的单位组成联合体的方式来规避违规的可能，但《招标投标法》第 31条规定：“联合体各方均应当具备规定的相应的资格条件”，因此，这种方式理论上是缺少法律依据的。
（四）监审程序不一
根据现行法律法规，当前建设行政审批流程主要针对施工总承包模式，在工程不同建设阶段针对不同的主体进行分别监管，此类流程给工程总承包项目的建设带来了极大的不便。虽然“2016 意见”规定：“住房城乡建设主管部门可以根据工程总承包合同及分包合同确定的设计、施工企业，依法办理相关手续。相关许可和备案表格，以及需要工程总承包企业签署意见的相关工程管理技术文件，应当增加工程总承包企业、工程总承包项目经理等栏目”，但由于缺乏法律法规支撑，不同地区的主管部门的监管审批程序不统一，相关工程管理技术文件的签署格式更是不同，为工程总承包企业履行总承包合同时带来很多不便。
四、结语
工程总承包的相关政策、法律法规不健全、不完善，依然是制约工程总承包快速健康发展的最大阻碍，急需相关部门对工程总承包的相关政策、法律和规范进行系统地梳理、补充、修改和完善，做到门类齐全、互相配套，避免交叉重叠、遗漏空缺和互相抵触，以切实促进工程总承包健康发展。
参考文献：
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论文作者:孟芳
论文发表刊物:《防护工程》2018年第26期
论文发表时间:2018/12/14
标签：总承包论文; 工程论文; 项目论文; 单位论文; 建筑法论文; 采购论文; 招投标论文; 《防护工程》2018年第26期论文;