经济转型与中国社会保障筹资模式的转换，本文主要内容关键词为：中国社会论文,模式论文,经济转型论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、当前经济的转型及其对社会保障筹资的新要求
中国当前正处在由计划经济向市场转变的轨轨阶段，在这一背景下宏观经济又出现了由供给约束向市场约束的经济转型。从宏观层面来看，中国进入转型时期的标志是：(1)经济发展的基本矛盾发生了由总量矛盾转变为结构性矛盾的变化，经济的结构性调整成为转型期经济发展的主线。(2)经济发展的制约因素发生了由供给约束向需求约束的变化。从1997年开始，中国经济发展的约束条件从资源的约束转变为需求约束，市场经济也由卖方市场转向了买方市场。(3)经济增长的速度逐年下降，GDP的增长速度从1997年的8.8%下降到了1998年的7.8%，1999年只有7.1%。2000年虽然有所回升，但这只是积极财政政策维持的结果。(4)经济总量过剩。投资无热点，市场无热货，企业生产设备闲置，工人下岗，就业压力加大。在经济的转型同时，社会保障制度也面对一些新的问题。从扩大国内投资和推动经济增长的角度来看，由于社会保障体系不完善，人们面对的各种风险无法通过完善的制度形式予以保障，使得人们对未来的预期较为悲观，因而人们不敢乐观地去投资或消费，制约了消费需求的进一步增长，从1997年以来，银行利率不断下降，但存款居高不下，使得扩大内需的货币政策不能很好地发挥作用。同时由于社会保障体系不完善，制约了经济体制改革的深化，尤其是制约了企业改革的深化，使中国社会主义市场经济缺少完善的稳定系统。
在经济转型的同时，中国经济运行中的失业和养老问题又进一步暴露了出来，主要表现在：从失业问题来看，经济结构的调整和经济体制改革的深化使大量隐性失业显性化，在失业保险制度不完善的情况下，失业的进一步显性化、就业岗位不足，再加大劳动者缺乏失业的心理准备，使解决就业、建立完善失业保障成为政府必须面对，而且需要解决的问题。从养老问题来看，从2000年开始，中国将进入老龄型国家，预计在2015年前后达到2亿老龄人，在21世纪的20年代到40年代我国老年人口，由一直只占世界人口1/5会提高到1/4，在老龄化高峰时我国老年人将在4亿以上，占全国人口的1/4。总之人口老龄化是21世纪中国面临的重大社会问题，这要求中国政府必须采取积极的措施来予以解决。
但中国经济目前处于转型时期，经济体制由计划经济向市场经济体制转轨，经济发展由供给约束向需求约束的转变，意味着必须改革旧有的，以企业为风险分散单位的失业保障制度和退休养老保险制度。在经济转型过程中，传统的政府主管下的社会保障模式已经不适应经济的进一步发展，成为了制约经济进一步向前发展的“瓶颈”。因为没有以社会风险分散单位的制度化的社会保障体系为后盾，市场机制“优胜劣汰”的原则无法贯彻，企业改革不能彻底进行，经济转型对真正意义上的社会保障提出了新的要求。因此，中国社会保障制度的完善、社会保障模式的选择不仅是为了适应人口老龄化，而且是来自经济转型的压力。在社会保障模式的选择中受到了资金缺乏的制约，由于经济发展水平低，国家财务有限，不可能建立大规模、高水平的社会保障。如果不采取措施解决筹资问题，又难以适应经济转轨和经济转型的客观要求。因此，经济转型时期对我国社会保障筹资模式提出了新的要求：一是社会保障模式的选择和转变要适应社会主义市场经济发展的要求，选择适合中国国情的筹资模式，在管理上要规范化和科学化；二是要把长远目标与近期目标结合起来，确立合适的社会保障筹资模式的转换路径；三是要借鉴国际经验，选择合适的筹资渠道，为社会保障制度的发展建立稳定的资金来源。
二、经济转型时期我国社会保障筹资模式的转换
自从80年代中期以来，在我国10多年社会保障的改革历程中，一直采取现收现付制的筹资模式，这一模式在人口年龄结构较轻、保障范围较小，支付标准低的情况下，尚且能正常运转，但在人口老龄化趋势十分明显、失业人口日益显性化，社会保障制度不断健全，支付标准和支付额度逐步增加的条件下，有可能出现社会保障支付危机，从而给后代造成负担。关于中国社会保障资金筹集和运营模式的选择，理论界对此也进行了深入地研讨，提出一些不同的意见，有人认为我国社会保障的筹资模式应选择部分积累制，这一观点的主张者认为现收现付制已不适应我国的现实需要，弊端已经明显暴露，而完全基金制又不适应我国当前的现实，难以有效解决现实中存在的一些问题。还有人主张在现收现付制和基金制之间选择一种“第三条道路”，兼顾和并用两种筹资模式，即采用以现收现付制为主的部分积累制。原因是“现收现付制会给后代造成沉重的负担，积累制则会造成当前不堪重负。”笔者认为我国社会保障资金筹集与运营模式的选择中，应适应制度变迁和经济转型的客观要求，把当前目标与长远目标结合起来，近期内实行社会统筹与个人账户相结合，并以部分积累制为内容的政府主管型社会保障筹资模式。随着国家财力的增长，社会保障制度日益完善，应选择以基金制为主要内容的政府主导型模式。近期内，在我国经济运行中失业人口进一步显性化，人口老龄化趋势也日益明显，现收现付制已经不适应社会问题日益增多的现实，而实行积累制又不堪重复，同时实行完全积累制，即将退休的“中人”和已经退休的“老人”问题一下子难以解决，这两部分人过去没有积累，巨大的资金缺口和转制成本问题难以解决。因而只能选择个人账户与社会统筹相结合，以部分积累制为主要内容的政府主管型社会保障资金筹集模式。这一模式的特点是：(1)均衡负担，维护个人利益。资金来源按社会统一标准和原则，从政府各部门、各企业筹集资金，然后统一制度、统一分配使用，同时国家也要负担一部分费用，通过成本列支、税收优惠以及预算对保险经费的不足予以弥补，对社会救济和社会优抚的预算进行拨款。企业也承担部分费用，由各地按其载荷情况确定统筹率，个人也要承担一部分费用，包括养老、医疗、失业三个方面。(2)立足于当前，着眼于未来。以现收现付制为基础，着重解决当前的社会问题，同时在此基础上，向积累制过渡，在现收现付之后，留出一定的余额，初步建立基金，着眼于未来社会经济运行中突出问题，随着经济的发展，国家财力的增长，逐步向高级形式转变。(3)政府对社会保障资金的筹集运营进行主管。这一模式是过渡性模式，在其建立与运作中政府一方面要加强管理，制定政策与规则保证其规范性，另一方面要解决其建立和运作中的突出问题。如“老人问题”，即已经退休人员的资金来源问题，“中人问题”，指即将退休人员的资金积累问题。
从长期来看，市场经济制度的确立已经成为确定不移的趋势；因而作为市场经济“安全阀”和“减震器”的社会保障制度也必须进一步健全起来。其模式也必然要由以部分积累制为内容的政府主管型模式向以积累制为主要内容的政府主导型模式转换。这是因为：一是积累制是市场经济条件下一种成熟化的资金筹集方式。二是“积累制（完全基金式）对总储蓄和资本积累没有影响，而分散付款系统会对资本积累有影响，一般是减少资本积累率”。以积累制为主要内容的政府主导型模式是一种成熟化的、规范化的社会保障资金筹集和运营模式，也是中国社会保障制度发展中将要选择的一种正式模式。其特点是：(1)当代人在其劳动期限内为自己丧失劳动能力以后提前做准备，有劳动能力时进行积累，退休或丧失劳动力以后使用，不给后代增加负担。(2)政府通过税收的方式征收社会保障税，为社会保障提供稳定的资金来源。通过税收方式征收费用，一方面可以通过统一的税率强制征收，确保公平性；另一方面可以为社会保障基金提供稳定的资金来源。(3)具有增值保值的机制。建立积累制以后，在基金的收缴与发放之间往往存在一个时滞过程，并且保障对象使用时间的不一致，必须使一部分资金停留在社会保障机构之中。为了保证基金的增值与保值，积累制实行了一定的投资管理机制，比如购买国库券、债券进行间接投资，以保证物价变动的情况下，保障资金不受损失，确保保障对象生活水平不下降。(4)政府对社会保障资金的筹集与运营实行主导。即政府由具体的筹集与运营事务中退出，通过制定政策规范地实行间接管理，使社会保障资金的运营按市场化方式自行运作，具体管理事务由指定的机构具体实施管理。
三、经济转型时期中国社会保障筹资模式转换的政策建议
1.采取特殊方式搞好社会保障制度转制成本的补偿
在政府主管型模式向政府主导型模式转换的过程中，存在着一个转制成本的补偿问题。即如何解决“老人问题”和“中人问题”。在计划经济体制下，我国实行的是高就业、低工资、在进行个人收入分配之前按照马克思在《哥达纲领批判》中的设想，进行了六项扣除，但是扣除部分并没有积累起来，而被当作建设投资用掉了，现在要建立部分积累制并向积累制转变就涉及到解决“老人”与“中人”问题时资金上的缺口。这一缺口的弥补就是转制成本的补偿问题。这一转制成本是由政府造成的，因而其弥补应由政府采取措施来补偿，由于这一成本是由50多年积累起来的，数额巨大，难以一下子建立。因此我们建议采取特殊方式来补偿转制成本。这些可供选择的方式有(1)从国有资产存量中切割一部分。当前在国有经济结构的调整过程中，必然会进行国有资产的产权置换，因而可以把国有资产产权置换中所得到的一部分资金和国有股权出售所得部分打入社会保障的资金存量；(2)实行非农用地的国有国营政策，出售城镇中的非农用地，把出售这些土地所得到的资金拨入社会保障的基金中。同时把农村中的“五荒”拍卖所得的资金也可以部分性地用到社会保障基金里面。(3)把征收的利息税的一部分用于社会保障存量资金的构造。为了扩大内需，在货币政策的实行过程中，我们开征了利息税，可考虑将其中一部分用于社会保障基金。(4)利用赞助渠道来筹集资金。动员社会力量，通过发行福利彩票等方式进行社会筹集，以此作为补充渠道来筹集资金。
2.搞好政府在社会保障资金筹集与运营中的职能定位。
要实现社会保障资金筹集模式由政府主管型向政府主导型的转变，并实现政府主导型模式的有效运营，就必须搞好政府职能的定位。我们建议政府职能应定位在：(1)为政府主导型模式的建立提供一个合理的制度框架，“在提供制度安排方面做大量的工作”。包括：尽早建立全国性的统一的社会保障管理机构，结束管理上的分割局面；实现社会保障资金的统筹，克服旧制度带来的不公平现象。(2)为向政府主导型模式的转换提供相关的法律制度。包括：有关的法律、法规和司法、监督、检查制度，为社会保障资金的运营与管理提供法律依据，同时克服新模式运营中的腐败现象的发生。(3)以公平优先为目标，发挥再分配作用。提高社会统筹部分的比重，通过社会保障税的方式，加大调节再分配的力度。(4)提供社会保障资金筹集与运营的政府主管型模式向政府主导型模式转变的外部环境。政府主导型模式中资金要由企业提供其中一部分，而且要通过资本市场来实现其增值与保值，因而企业效益、资本市场是其外部环境。没有企业效益的提高，企业缴费难以保证。没有完善的资本市场，资金增值保值机制就难以建立。因此，在外部环境的创造中，一方面要把国有企业改革与社会保障制度改革联系起来，加强企业制度创新，努力提高国有企业的经济效益。另一方面完善资本市场，为资金筹集与运营创造良好的市场条件。
3.加强政府宏观管理以分散社会保障资金运营中的风险
在社会保障筹资模式的转换中，我们通过信贷方式来进行资金运营。但是中国目前经济正处在经济转型时期，由于投资体制不完善，资本市场不健全，因而在社会保障筹资模式的运转过程中要加强政府宏观管理，注意分散风险，在此基础上注意以下问题：(1)选择好的投资主体。投资主体的好坏直接影响着社会保障基金的增值保值，因此在社会保障基金的运营过程中要选择好的投资主体。好的投资主体的标准应包括：信誉良好，经营管理有特色，投资人员是有专门知识的投资专家，有良好的发展前途。我国社会保障基金目前正处在资金存量的构造阶段，可以考虑由政府出面选择一些机构，并给予特殊的政策支持，以促进投资主体的培育。(2)选择良好的投资方向。在投资方面的选择中，一方面要考虑投资风险小，另一方面要考虑有稳定可靠的投资回报率。从我国现实情况出发可以考虑产业化方式，即考虑在公路交通、能源建设方面进行投资，一方面可以支持国家经济建设，另一方面又可以从建成的项目中获得比较高的回报。同时也可以考虑通过国家的政策特许，投资于电讯等一些垄断性行业，凭借这些行业的垄断性质和地位，获取高额垄断利润。为了降低风险和提高资产的流动性，仍然可以把购买债券作为一个投资的方向。(3)进行充分的投资预测。在投资方面的确定过程中，要尽可能地充分掌握市场信息，不仅要预测投资的回报情况，而且还要考虑投资过程中的风险因素，以确保投资的安全性和投资资产的易于变现性。(4)实行科学的投资组合。各种不同的投资方式不仅各有其长处，同时又各有其缺点，为了分散和降低投资风险，提高投资的收益率，可以对不同的投资方式按其优缺点进行组合，在投资运营过程中把收益性与安全性有效地结合起来，以确保社会保障基金的增值和保值。