新中国60年税制建设的简要回顾与展望，本文主要内容关键词为：税制论文,简要论文,新中国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
从1949年中华人民共和国成立60年来，中国税制改革的发展大致上经历了三个历史时期：第一个时期是从1949～1957年，即国民经济恢复和社会主义改造时期，这是新中国税制建立和巩固的时期；第二个时期是从1958～1978年年底，中国共产党第十一届中央委员会第三次全体会议召开以前，历经“大跃进”、三年自然灾害和“文革”，这是中国税制曲折发展的时期；第三个时期是1978年年底中共十一届三中全会召开、中国实行改革开放政策以后的新时期，这是中国税制建设得到全面加强，税制改革不断前进的时期。
在上述三个历史时期内，中国税收制度先后经历了五次重大改革：第一次是新中国成立之初的1950年，在清理旧中国税收制度和总结革命根据地税制建设的经验的基础上建立了人民共和国的新税制；第二次是1958年税制改革，其主要内容是简化税制，以适应社会主义改造基本完成、经济管理体制改革以后的新形势；第三次是1973年税制改革，其主要内容仍然是简化税制，这是“文革”的产物；第四次是1984年税制改革，其主要内容是普遍实行国营企业“利改税”和全面改革税收制度，以适应发展有计划社会主义商品经济的要求；第五次是1994年税制改革，其主要内容是全面改革税收制度，以适应建立社会主义市场经济体制的要求。
一、改革开放以前的税制状况（1949～1978年）
从1949年新中国成立到1978年的29年间，中国税制建设的发展历程十分坎坷，经历了1950年、1958年和1973年三次重大改革。
（一）1950年建立新税制。
新中国诞生后，立即着手建立新税制。中共中央、中央人民政府政务院对此高度重视，并确定由时任中共中央政治局委员、政务院副总理兼财政经济委员会主任的陈云负责此项工作。1950年1月30日，政务院总理周恩来签署政务院通令，发布《关于统一全国税政的决定》和《全国税政实施要则》，规定全国一共设立14种税收，即货物税、工商业税（包括营业税和所得税两个部分）、盐税、关税、薪给报酬所得税、存款利息所得税、印花税、遗产税、交易税、屠宰税、房产税、地产税、特种消费行为税和使用牌照税。除了上述税种以外的其他税种，由省、市或者大行政区根据习惯拟定办法，报经大行政区或者中央批准以后征收（当时主要有农业税、牧业税和契税等，其中牧业税始终没有全国统一立法）。
在执行中，税制作了一些调整。例如，增加契税、船舶吨税和文化娱乐税为全国性税种，将房产税和地产税合并为城市房地产税，将特种消费行为税并入文化娱乐税和营业税，将使用牌照税确定为车船使用牌照税，试行商品流通税。薪给报酬所得税和遗产税始终没有开征。
总的来说，从1950年到1957年，中国根据当时的政治、经济状况，在清理旧税制的基础上，建立了一套以多种税、多次征为特征的复合税制。由于党和国家的重视，以及各方面的努力，这套新税制的建立和实施，对于保障财政收入，稳定经济，保证革命战争的胜利，实现国家财政经济状况的根本好转，促进国民经济的恢复和发展，配合国家对于农业、手工业和资本主义工商业的社会主义改造，建立、巩固和发展社会主义经济制度，发挥了重要的作用。
1950年，中国的国内生产总值和税收收入分别为575.5亿元和49.0亿元，1957年分别增加到1068.0亿元和154.9亿元，分别比1950年增长0.9倍和2.2倍，年平均增长率分别为9.2％和17.9％（均按照现价计算，下同）；税收收入占国内生产总值的比重从1950年的8.5％上升到1957年的14.5％，提高6.0个百分点。
从税制结构来看，这一时期货物和劳务税收入是中国税收收入的主要来源，所得税收入占全国税收收入的比重很小，但是这两类税收收入占全国税收收入的比重均呈迅速上升趋势。1950年，货物和劳务税（包括货物税、盐税、工商营业税和关税）收入为22.8亿元，占全国税收收入的46.5％；所得税（包括工商所得税和利息所得税，下同）收入仅为1.2亿元，占全国税收收入的2.4％；财产税（包括房产税、地产税和使用牌照税）收入及其比重同所得税。1957年，货物和劳务税（包括货物税、商品流通税、盐税、工商营业税和关税）收入为100.9亿元，占全国税收收入的65.1％，比1950年提高18.6个百分点；所得税收入为16.3亿元，占全国税收收入的10.6％，比1950年提高8.2个百分点；财产税（包括城市房地产税和车船使用牌照税）收入仅为2.5亿元，占全国税收收入的1.7％，比1950年降低0.7个百分点。此外，农业税、牧业税收入从1950年的19.1亿元增加到1957年的29.7亿元，农业税、牧业税收入占全国税收收入的比重则从1950年的39.0％下降到1957年的19.2％，降低19.8个百分点。
同时，由于经济结构和财政制度的变化，主要是由于国营企业、公私合营企业的发展和国营企业上缴利润制度的施行，中国的税收收入占财政收入的比重从1950年的78.8％下降到1957年的51.1％，降低27.7个百分点。
（二）1958年、1973年简化税制。
1958年，中国实施了新中国成立以后第二次大规模的税制改革，其主要内容是简化税制，试行工商统一税，即将货物税、商品流通税、印花税和工商业税中的营业税部分合并为工商统一税。还一度在城市国营企业试行“税利合一”，即将税收与利润合并上缴；在农村人民公社试行“财政包干”，即将上缴财政的各种收入包干上缴。至此，中国的税制一共设立14种税收，即工商统一税、盐税、关税、工商所得税、利息所得税（1959年停征）、城市房地产税、契税（从20世纪50年代中期以后基本停征）、车船使用牌照税、船舶吨税、屠宰税、牲畜交易税、文化娱乐税（1966年停征）、农业税（1958年由全国人民代表大会常务委员会立法）和牧业税。
1962年，为了配合加强集贸市场管理，开征了集市交易税，1966年以后各地基本停征。
在1966年到1976年开展的“文革”当中，已经简化的税制仍然被批判为“烦琐哲学”。1973年，中国实施了新中国成立以后第三次大规模的税制改革，其主要内容是简化税制，试行工商税，即将工商统一税及其附加、城市房地产税、车船使用牌照税、盐税和屠宰税合并为工商税（但是上述税种并没有取消，其中盐税继续按照原来的办法征收）。至此，中国的税制一共设立13种税收，即工商税、工商统一税（工商税开征以后此税基本停征）、关税、工商所得税、城市房地产税、契税、车船使用牌照税、船舶吨税、屠宰税、牲畜交易税、集市交易税、农业税和牧业税。此外，盐税名义上包含在工商税内，实际上仍然按照原来的办法征收。国营企业只需要缴纳工商税，集体企业只需要缴纳工商税和工商所得税，农业生产单位一般只需要缴纳农业税，公民个人缴纳的税收微乎其微。
总的来看，从生产资料私有制的社会主义改造基本完成到1978年的二十多年间，由于“左”的指导思想的作用和苏联经济理论、财税制度的某些影响，中国的税制建设受到了极大的干扰。税制几经变革，走的都是一条片面简化的路子。同时，税务机构被大量撤并，大批税务人员被迫下放、改行。结果是，税种越来越少，税制越来越简单，从而大大缩小了税收在经济领域中的活动范围和税收在社会政治、经济生活中的影响，严重妨碍了税收职能作用的发挥。
从1958年到1978年，中国的年税收收入从187.4亿元增加到519.3亿元，增长1.8倍，年平均增长率为5.2％（均按照现价计算，下同）；与同期国内生产总值的增长基本同步（国内生产总值从1958年的1307.0亿元增至1978年的3645.2亿元，也增长了1.8倍）。全国税收收入占财政收入的比重和占国内生产总值的比重，1958年分别为48.3％和14.3％，此后一度大幅度下降（最低点分别为35.6％和11.1％），后来逐步回升到1978年的45.9％和14.2％。
从税制结构来看，这一时期货物和劳务税收入占全国税收收入的比重非常大，所得税收入占全国税收收入的比重依然很小，但是上述两类税收收入占全国税收收入的比重都呈现出明显的上升趋势。1959年，货物和劳务税（包括工商统一税、盐税和关税）收入为160.5亿元，占全国税收收入的78.4％；所得税（只有工商所得税，下同）收入仅为4.5亿元，占全国税收收入的2.2％；财产税（包括城市房地产税、车船使用牌照税，下同）收入仅为3.5亿元，占全国税收收入的1.7％。1978年，货物和劳务税（包括工商税、关税，工商统一税名存实亡，盐税名亡实存）收入为434.3亿元，占全国税收收入的83.6％，比1959年提高5.2个百分点；所得税收入为54.0亿元，占全国税收收入的10.4％，比1959年提高8.2个百分点；财产税收入仅为1.2亿元，占全国税收收入的0.3％，比1959年降低1.4个百分点。此外，农业税、牧业税收入从1959年的33.0亿元减少到1978年的28.4亿元，占全国税收收入的比重也从1959年的16.1％下降到1978年的5.5％，降低10.6个百分点。
1978年年底中共十一届三中全会召开以后，中国的社会主义革命和社会主义建设进入了一个崭新的历史时期，中国的税制建设也是如此。随着国家政治、经济的不断发展和改革的逐步深入，中国的税制改革也在不断前进，取得了一系列的重大成果。从时间和内容上来看，1978年以后中国税制的改革进程大体可以划分为四个阶段：第一个阶段是从1978年到1982年，经过酝酿，税制改革开始起步；第二个阶段是从1983年到1993年，经过试点，税制改革全面展开；第三个阶段是从1994年到2000年，初步建立适应社会主义市场经济体制需要的税制；第四个阶段是从2001年到2020年，税制改革的目标是建立适应比较完善的社会主义市场经济体制需要的税制。
二、改革开放初期的税制改革（1978～1993年）
这一时期中国的税制改革大体可以分为酝酿、起步和试点、推广两个阶段。
（一）税制改革的酝酿和起步。
从1978年年底到1982年期间，中共十一届三中全会明确地提出了改革经济体制的任务，中国共产党第十二次全国代表大会进一步提出要抓紧制定改革的总体方案和实施步骤，在第七个五年计划期间（1986～1990年）逐步推开。这些重要的会议及其所作的一系列重大决策，对于这一期间中国的经济体制改革和税制改革具有极为重要的指导作用。
这一时期是中国税制建设的恢复时期和税制改革的准备、起步时期，从思想上、理论上、组织上和税制上为后来的改革做了大量的准备工作，打下了坚实的基础。在此期间，中国的税制改革取得了改革开放以后的第一次全面重大突破。
从思想上、理论上来说，这一时期中国财税部门全面贯彻中共十一届三中全会所制定的路线、方针和政策，实事求是，解放思想，认真总结新中国成立以来税制建设的历史经验和教训，纠正了一系列轻视税收工作、扭曲税收作用的错误思想，正确地提出了从中国国情出发，按照经济规律办事，扩大税收在财政收入中的比重，充分发挥税收的经济杠杆作用，为社会主义现代化建设服务的指导思想。
从组织上来说，各级税务机构迅速恢复和加强，税务干部队伍很快得到了大力充实。到1982年年底，各地各级税务机构普遍建立，省级税务机构的地位得以提高，税务系统实行地方政府和上级税务机关双重领导的体制得以恢复，全国税务系统的人员从1979年的17.9万人增加到28.6万人。
从税制上来说，财税部门从1978年年底、1979年年初就开始研究税制改革问题，提出了包括开征国营企业所得税、个人所得税等内容的初步设想和实施步骤，并确定，为了配合贯彻国家的对外开放政策，第一步先行解决对外征税的问题。
从1980年9月到1981年12月，第五届全国人民代表大会先后通过并公布中外合资经营企业所得税法、个人所得税法和外国企业所得税法。同时，国务院明确，对中外合资企业、外国企业和外国人继续征收工商统一税、城市房地产税和车船使用牌照税。这样，就初步形成了一套大体适用的涉外税收制度，适应了中国对外开放初期引进外资和对外经济、技术合作的需要。
在建立涉外税制的同时，财税部门就改革税制和国营企业利润分配制度做了大量的调研工作，并在部分地区进行了试点。在此基础上，财政部于1981年8月向国务院报送了关于税制改革的设想，并很快得到国务院的批准。
1982年11月，国务院向第五届全国人民代表大会第五次会议提交的《关于第六个五年计划的报告》提出了今后3年税制改革的任务，并得到会议的批准。
在此期间，国务院还批准开征了烧油特别税，发布了牲畜交易税暂行条例。
（二）“利改税”和工商税制改革的实施。
20世纪80年代中期，中国的社会主义经济理论的发展有了重大突破，提出了发展有计划的社会主义商品经济，自觉运用价值规律，充分发挥税收等经济杠杆的作用，搞活经济，加强宏观调节。在所有制理论上，提出了所有权与经营权分离的论点，并肯定了集体经济、个体经济和私营经济存在的必要性。这一切，分别写进了1984年中国共产党第十二届中央委员会第三次全体会议通过的关于经济体制改革的决定、1987年中国共产党第十三次全国代表大会文件和1988年第八届全国人民代表大会第一次会议通过的宪法修正案等一系列重要文献，从而为这一时期的税制改革提供了强大的理论武器和法律、政策依据。
这一时期是中国税制改革全面展开的时期，取得了改革开放以后税制改革的第二次重大突破。
作为企业改革和城市改革的一项重大措施，1983年，国务院决定在全国试行国营企业“利改税”，即将新中国成立以后实行了30多年的国营企业向国家上缴利润的制度改为缴纳企业所得税的制度，并取得了初步的成功。这一改革从理论上和实践上突破了国营企业只能向国家缴纳利润，国家不能向国营企业征收所得税的禁区。这是国家与企业分配关系改革的一个历史性转变。
为了加快城市经济体制改革的步伐，经第六届全国人民代表大会及其常务委员会的批准，国务院决定从1984年10月起在全国实施国营企业“利改税”的第二步改革和税收制度的全面改革，发布了关于征收国营企业所得税、国营企业调节税、产品税、增值税、营业税、盐税、资源税等税收的行政法规。
此后，国务院陆续发布关于征收集体企业所得税、私营企业所得税、城乡个体工商业户所得税、个人收入调节税、国营企业奖金税（1984年发布，1985年修订发布）、集体企业奖金税、事业单位奖金税、国营企业工资调节税、房产税、城镇土地使用税、耕地占用税、车船使用税、印花税、城市维护建设税、固定资产投资方向调节税（其前身为1983年开征的建筑税）和筵席税的行政法规，并决定开征特别消费税。
1991年，第七届全国人民代表大会第四次会议将中外合资企业所得税法与外国企业所得税法合并为外商投资企业和外国企业所得税法。
至此，中国的税制一共设立37种税收，即产品税、增值税、盐税、特别消费税、烧油特别税、营业税、工商统一税、关税、国营企业所得税、国营企业调节税、集体企业所得税、私营企业所得税、外商投资企业和外国企业所得税、个人所得税、城乡个体工商业户所得税、个人收入调节税、国营企业奖金税、集体企业奖金税、事业单位奖金税、国营企业工资调节税、房产税、城市房地产税、城镇土地使用税、耕地占用税、契税、资源税、车船使用税、车船使用牌照税、印花税、城市维护建设税、固定资产投资方向调节税、屠宰税、筵席税、牲畜交易税、集市交易税、农业税和牧业税。
从1978年到1993年，随着经济的发展和改革的深入，中国的税制改革进行了全面的探索，改革逐步深入，取得了很大的进展，初步建成了一套内外有别的，以货物和劳务税、所得税为主体，财产税和其他税收相配合的新的税制体系，大体适应了中国经济体制改革起步阶段的经济状况，税收的职能作用得以全面加强，税收收入持续稳定增长，宏观调控作用明显增强，对于贯彻国家的经济政策，调节生产、分配和消费，起到了积极的作用。
1993年，中国的国内生产总值、税收收入分别为35333.9亿元和4255.3亿元，分别比1978年增长8.7倍和7.2倍，年平均增长率分别为16.3％和15.1％（均按照现价计算，下同）；税收收入占财政收入的比重上升到97.8％，比1978年提高51.9个百分点；税收收入占国内生产总值的比重下降到12.0％，比1978年降低2.2个百分点；中央税收收入占全国税收收入的比重仅为20.8％。
从税制结构方面来看，由于国营企业“利改税”的推行、非国有经济的发展和对个人所得征税工作的加强，所得税收入一度大幅度增长，所得税收入占全国税收收入的比重随之大幅度上升，随后逐年下降，货物和劳务税收入占全国税收收入的比重则先降后升。1993年，货物和劳务税收入为3054.9亿元，占全国税收收入的71.4％，比1978年降低12.2个百分点；所得税收入为756.7亿元，占全国税收收入的17.5％，比1978年提高7.1个百分点；财产税收入为150.7亿元，占全国税收收入的3.4％，比1978年提高3.1个百分点。此外，1993年的农业税、牧业税收入为90.2亿元，占全国税收收入的2.1％，比1978年降低3.4个百分点。
三、社会主义市场经济时期的税制改革（1994年以后）
1992年以后，中国的改革开放进入了一个新的历史阶段，社会主义经济理论与实践取得了重大进展，税制建设也进入了一个新的黄金时代。这一时期是中国税制改革全面深化的时期，取得了改革开放以来税制改革的第三次重大突破。
（一）1994年税制改革。
1992年春邓小平同志视察中国南方发表重要谈话，中共中央政治局为此召开全体会议以后，中共中央、国务院作出了关于加快改革开放和经济发展的一系列重要决定。从此，在中共中央、国务院的直接领导下，财税部门开始加快税制改革的准备工作。
1992年10月，中共中央总书记江泽民在中国共产党第十四次全国代表大会上所作的报告中提出了建立社会主义市场经济体制的战略目标，其中包括税制改革的任务。
1993年春，江泽民总书记多次主持召开中央财经领导小组会议，研究财税部门提出的税制改革设想，提出了改革的指导思想和基本原则，并确定由中共中央政治局常委、国务院副总理朱镕基负责此项工作。6月，中共中央、国务院作出了关于加强宏观调控的一系列重要决策，其中的重要措施之一，就是要加快税制改革。8～9月间，国务院常务会议和中共中央政治局常委会议先后讨论通过财税部门起草的税制改革方案。11月，中国共产党第十四届中央委员会第三次全体会议通过《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，确定了税制改革的基本原则和主要内容。到12月底，税制改革的有关法律、行政法规陆续公布，从1994年起在全国实施。
1994年税制改革的主要内容是：第一，全面改革货物和劳务税制，实行以比较规范的增值税为主体，消费税、营业税并行，内外统一的货物和劳务税制；第二，改革企业所得税制，将过去对国营企业、集体企业和私营企业分别征收的多种企业所得税合并为统一的企业所得税；第三，改革个人所得税制，将过去对外国人征收的个人所得税、对中国人征收的个人收入调节税和城乡个体工商业户所得税合并为统一的个人所得税；第四，大幅度调整其他税收，如扩大资源税的征收范围，开征土地增值税，取消盐税、烧油特别税、集市交易税等12个税种，并将屠宰税、筵席税的管理权下放到省级地方政府，新设了遗产税、证券交易税（这两种税后来没有立法开征）。
至此，中国的税制一共设立25种税收，即增值税、消费税、营业税、关税、企业所得税、外商投资企业和外国企业所得税、个人所得税、土地增值税、房产税、城市房地产税、遗产税、城镇土地使用税、耕地占用税、契税、资源税、车船使用税、车船使用牌照税、印花税、证券交易税、城市维护建设税、固定资产投资方向调节税、屠宰税、筵席税、农业税和牧业税。
此后到2000年期间，全国人民代表大会常务委员会修改了个人所得税法；国务院陆续改革了农业特产农业税制度，修改了契税暂行条例，发布了车辆购置税暂行条例，并从2000年开始进行农村税费改革的试点，暂停征收固定资产方向调节税。
1994年税制改革是新中国成立以来规模最大、范围最广泛、内容最深刻的一次税制改革，改革的方案是在中国改革开放以后税制改革的基础上，经过多年的理论研究和实践探索，积极借鉴外国税制建设的成功经验，结合中国的国情制定的，推行以后从总体上看取得了很大的成功。经过这次税制改革和后来的逐步完善，到20世纪末，中国初步建立了适应社会主义市场经济体制需要的税收制度，对于保证财政收入，加强宏观调控，深化改革，扩大开放，促进经济与社会的发展，起到了重要的作用。
2000年，中国的国内生产总值、税收收入分别为99214.6亿元和12581.5亿元，分别比1993年增长1.8倍和2.0倍，年平均增长率分别为15.9％和16.8％（均按照现价计算，下同）；税收收入占财政收入的比重下降到93.9％，比1993年降低3.9个百分点；税收收入占国内生产总值的比重上升到12.7％，比1993年提高0.7个百分点；中央税收收入占全国税收收入的比重上升到58.6％，比1993年提高37.8个百分点。
从税制结构方面来看，由于经济的发展、经济结构的改善、经济效益的提高和税务管理水平的提高，所得税收入增长比较快，所得税收入占全国税收收入的比重随之上升，货物和劳务税收入占全国税收收入的比重则随之下降。2000年，货物和劳务税收入为8952.8亿元，占全国税收收入的68.0％，比1993年降低3.4个百分点；所得税收入为2439.5亿元，占全国税收收入的18.6％，比1993年提高1.1个百分点；财产税收入为528.0亿元，占全国税收收入的4.1％，比1993年提高0.7个百分点。此外，2000年的农业税、牧业税收入为298.9亿元，占全国税收收入的2.3％，比1993年提高0.2个百分点。
（二）2001年以后分步实施的税制改革。
2001年以后，根据中国共产党第十六次、十七次全国代表大会和第十六届中央委员会第三次全体会议的要求，第九届全国人民代表大会第四次会议批准的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》和第十届全国人民代表大会第四次会议批准的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》，为了适应建立完善的社会主义市场经济体制的需要，中国继续完善税制，分步实施了下列重大改革：
1.逐步推行农村税费改革：2005年，全国人民代表大会常务委员会决定从2006年起取消农业税；从2005年到2006年，国务院先后取消牧业税和屠宰税，对过去征收农业特产农业税的烟叶产品改征烟叶税。
2.完善货物和劳务税制：2001年，结合交通和车辆税费改革开征车辆购置税。2003年，国务院公布新的关税条例。2008年，国务院修订增值税暂行条例、消费税暂行条例和营业税暂行条例，初步实现增值税从“生产型”向“消费型”的转变，结合成品油税费改革调整消费税。
3.完善所得税制：从2005年到2007年，全国人民代表大会常务委员会先后三次修改个人所得税法。2007年，全国人民代表大会将过去对内资企业和外资企业分别征收的企业所得税合并为统一的企业所得税，内外统一征收。
4.完善财产税制：从2006年到2009年，国务院先后将车船使用税与车船使用牌照税合并为车船税，内外统一征收；修改城镇土地使用税暂行条例和耕地占用税暂行条例，将对内征收的城镇土地使用税和耕地占用税分别改为内外统一征收；取消城市房地产税，将对内征收的房产税改为内外统一征收。经国务院批准，财政部、国家税务总局陆续调整原油、天然气、煤炭、盐、大理石、铜矿石和磷矿石等若干类资源产品的资源税税额标准。
此外，调整了证券（股票）交易印花税的税率和纳税人，将船舶吨税重新纳入财政预算管理，取消了筵席税，不再提及开征遗产税和证券交易税。
通过这些改革，中国的税制进一步简化、规范，税负更加公平，宏观调控作用增强，在促进经济持续快速增长的基础上实现了税收收入的连年大幅度增长。
2008年，中国的国内生产总值、税收收入分别为300670.0亿元和54223.8亿元，分别比2000年增长2.0倍和2.3倍，年平均增长率分别为14.9％和20.0％（均按照现价计算，下同）；税收收入占财政收入的比重下降到88.4％，比2000年降低5.5个百分点；税收收入占国内生产总值的比重上升到18.0％，比2000年提高5.3个百分点；中央税收收入占全国税收收入的比重下降到57.1％，比2000年降低1.5个百分点。
从税制结构方面来看，由于经济的发展、经济结构的改善、经济效益的提高和税务管理水平的提高，所得税收入增长很快，所得税收入占全国税收收入的比重随之大幅度上升，货物和劳务税收入占全国税收收入的比重则随之大幅度下降。2008年，货物和劳务税收入为32634.9亿元，占全国税收收入的58.9％，比2000年降低9.1个百分点；所得税收入为16454.9亿元，占全国税收收入的29.7％，比2000年提高11.1个百分点；财产税收入为3594.0亿元，占全国税收收入的6.5％，比2000年提高2.4个百分点。
四、关于下一步税制改革的初步展望
虽然从1978年改革开放以来，特别是从1994年以来，中国的税制改革已经取得了巨大的进展，但是，已经取得的成果与改革所要达到的最终目标——建立适应完善的社会主义市场经济体制需要的税制体系相比，还是初步的、阶段性的。现行税制中还存在着不少的问题，中国经济、社会的发展和国际形势的变化也会给税制带来许多新的问题。因此，完善税制还需要经历一个艰苦的过程。具体而言，中国下一步的税制改革应当重点解决三个问题：一是合理调整税负，二是优化税制结构，三是完善各个税种、特别是主体税种，从而把中国的税制建设大大地向前推进一步，建立健全一套适应中国社会主义市场经济体制的、符合国际惯例的税收制度，以更好地促进中国经济、社会的发展。
（一）合理调整税负水平。
确定合理的税负水平是税制建设的基础，是保证财政收入，加强宏观调控，促进经济发展的必要条件。目前中国税负水平不够合理的主要表现在宏观税负水平和微观税负水平两个方面。这里所说的宏观税负水平是指全国税收收入占国内生产总值的比重（本文中所说的税收收入均不包括社会保障税费）；微观税负水平是指每个税种的实际征收（缴纳）额与税基的比率（如企业实缴增值税税额与企业增值税应税销售收入比率，企业实缴企业所得税税额占企业实现利润的比重，个人实缴个人所得税占个人全部所得的比重，等等）。
1.从宏观税负水平来看，存在着名义税负偏低、实际财政负担过重的问题。例如：按照财政部、国家统计局公布的全国税收收入、国内生产总值计算，中国近年来的宏观税负水平略低于本国20世纪80年代中期20％左右的水平，不仅远远低于大多数发达国家30％～40％的水平，也低于许多发展中国家和经济转型国家。但是，由于同时存在着大量的非税财政负担（包括各级政府及其所属部门收取的各种基金、收费和乱收费、乱摊派等），中国纳税人的实际财政负担依然很沉重。一些地方政府的预算外收入已经接近或者超过了税收收入和财政预算收入，一些纳税人的非税财政负担已经接近或者超过了税收负担。
上述名义宏观税负偏低、实际财政负担过重的问题，不仅是一个严重的财政、税收问题，也是一个严重的经济问题，甚至可以说是一个严重的政治问题。这个问题不解决，不仅会削弱了国家的财政和宏观调控，而且不利于经济发展和改善人民生活，不利于国家的民主与法制建设。因此，应当从调整国民收入分配和财政分配格局，扩大税基，加强管理入手，采取以下措施，在近期内将中国的名义宏观税负水平逐步提高到20％以上，同时使纳税人的实际财政负担水平大幅度下降。
（1）通过税费改革，加强预算管理，规范财政收入制度，调整财政收入结构：将各级政府及其所属部门的所有财政性收入纳入财政预算管理，取消预算外收入，禁止一切违法收入；加大财政收入中税收收入所占的比重，降低非税收入的比重；财政性的各种基金、收费应当尽量并入税收；合理划分中央政府与地方政府的税收收入，充分调动中央和地方两个方面的积极性；坚决制止截留税收的现象；精兵简政，减少不必要的财政支出；加强预算资金使用管理。
（2）优化税制结构，完善税种的设置和税制要素设计，适时适当调整税收政策。在税制改革的完善工作中，要突破两种不适当的传统观念：一是“既得利益不可侵犯论”，改革不能不考虑各方面的利益，但是必须不断地对各方面的利益作出积极的调整，促进经济的持续发展和社会的长久稳定；二是“税收调节万能论”，税收的调节功能应当充分发挥，但是不能违背经济规律和税收原则滥用。
（3）积极开发新的税源，发现新的税收增长点。
（4）大力加强税收征收管理，减少税收流失，降低税收征纳成本。
2.从微观税负水平来看，目前存在着法定税率偏高、实际负担率（征收率）偏低的问题。例如，近年来在各国普遍降低主要税种税率的情况下，中国的增值税、营业税、关税和个人所得税等主要税种的法定税率已经显得偏高，而纳税人的实际负担率和税务机关、海关的实际征收率并没有那样高，主要原因是各种税收优惠比较多，税制和征收管理不够严密，有些纳税人没有依法纳税，也有些税务机关和税务人员没有严格执法。因此，微观税负水平的调整，主要应当通过适当降低主要税种的法定税率，并与其他国家特别是发展中国家、周边国家的税率水平协调；合理调整税收政策，减少不适当的和过时的税收优惠；加强征收管理，堵塞漏洞等措施，逐步缩小法定税率与实际征收率之间的差距。
（二）优化税制结构。
在适度的宏观税负水平下建立合理的税制结构，是充分发挥税收职能作用的必要条件。目前中国优化税制结构应当重点研究合理设置税种和设计直接税与间接税的比例，调整中央税、地方税与共享税等问题。
1.合理设置税种。从总体上说，应当把税制作为一个整体考虑，对于拟通过税制改革达到的各种目标（如增加税收收入，提高经济效率，实现分配公平，改善税收管理等）加以权衡，对各税种的地位、作用和税种之间的关系加以协调，在合理设置税种的前提下实现税制的简化。
（1）合并、调整性质相近，征收有交叉的税种。可以考虑将营业税的部分税目分别并入增值税、企业所得税和个人所得税，将城镇土地使用税、耕地占用税并入资源税或者房地产税，将车辆购置税和烟叶税并入消费税，将印花税分解以后并入增值税和营业税，将契税并入房地产税，将船舶吨税并入车船税或者改为港口使用费。
（2）调整特定目的税。有些税种可以考虑并入其他税种，如将作为地方财源的城市维护建设税并入地方政府征收的营业税、企业所得税或者房地产税，将具有特殊所得税性质的土地增值税取消或者并入企业所得税、个人所得税和房地产税，将作为限制占用耕地措施的耕地占用税取消或者并入资源税、房地产税；有些税种则可以考虑取消，如固定资产投资方向调节税。
（3）适时开征必要的新税种。包括将目前税务机关和社会保障机关征收的社会保险费改为由税务机关统一征收的社会保障税（包括医疗、养老和失业等项目）；将现行的若干种房地产税收和某些合理的房地产方面的行政性收费整合，建立新的房地产税。
经过上述调整，由中央立法的税种主要有7种，即增值税、消费税、资源税、关税、企业所得税、个人所得税和社会保障税。其中，增值税、消费税、企业所得税、个人所得税和社会保障税4种税应当成为主体税种。至于地方税，可以考虑在保持中央宏观调控能力的前提下向各省、自治区和直辖市适当放权。
2.合理调整直接税与间接税的比例。随着中国经济发展水平、经济效益、税务管理和整个社会管理水平的提高，生产资料所有制和收入分配结构的变化，应当合理调整直接税（主要为所得税）与间接税（主要为货物和劳务税）的比例，逐步加大前者在税收总额中所占的比重，降低后者的比重。
目前中国的间接税收入占税收总额的比重偏大，直接税收入占税收总额的比重偏小。前者带来的问题是：最终消费者，特别是负担增值税、营业税等普遍征收的间接税的中低收入者负担偏重，税收的累退性比较明显；同时导致一些企业税前利润偏少，在一定程度上影响了投资者的积极性。后者带来的问题是：所得税、财产税筹集财政收入和调节个人收入、财产分配的功能受到很大的限制。出现上述问题的主要原因是目前中国的经济发展水平和社会管理水平都还比较低，企业经济效益不高，个体、私营经济成分比较小，个人收入、财产的来源有限而且货币化程度不高，间接税的税基相对宽一些，比较容易征收管理，直接税则反之。不过，从发展趋势看比较乐观，中国直接税与间接税的比例近年来逐步趋于合理，预计在今后若干年之内上述趋势将会继续发展。
实践证明，中国直接税与间接税比例的调整不能简单地通过两者存量之间的此消彼长方式去实现，而应当从总体税负调整的角度出发，通过增量的安排实现，主要应当考虑如何随着经济发展和体制改革逐步增加所得税收入，扩大财产税收入，并将一部分非税财政收入转化为直接税收入。直接税收入增长得快了，占税收总额的比重提高了，间接税收入占税收总额的比重自然就会下降，因为两者之间的关系是此消彼长，并不需要刻意地通过减少间接税收入去实现直接税收入占税收总额比重的提高。同时，应当着眼于企业管理的改善和经济效益的提高，个人收入的增加，税收管理的加强。但是，为了实现国家特定的分配政策，在必要的时候，也可以直接采取适当的税制调整措施（如降低增值税的税率）和其他措施（如提高职工的工资）。
此外，在经济全球化、税收全球化的背景下，还应当考虑不同的税制结构对中国财政、经济的影响和国际税收关系的协调。例如，货物和劳务税在生产地征收还是在消费地征收？所得税是按照纳税人的身份（居民或者非居民）征收还是按照所得来源地征收？或者既按照纳税人的身份征收，又按照所得来源地征收？如何做到既能维护国家的税收权益，又有利于鼓励投资、消费、贸易的发展和货物、资本、技术、人员的合理流动？
3.加快改革地方税。近十多年来，中国的中央税、中央与地方共享税改革进展比较大，而地方税的改革相对滞后，不利于增加地方财政收入，发展地方经济和其他各项建设事业。这也是造成一些地方非税收入、预算外收入膨胀，乱收费、乱摊派和乱罚款现象屡禁不止的重要原因之一。因此，目前应当结合税费改革，加快地方税改革的步伐。这里所说的地方税，指在中国现行分税制财政管理体制下，由地方征收管理、收入划归地方的税收。
（1）改进管理体制。首先应当将地方税制度改革与中央税、中央与地方共享税制度的改革，非税收入管理制度的改革，预算管理制度的改革统筹考虑，有机地结合起来。在税种划分方面，应当使地方也拥有一些税源相对集中、稳定，征管相对便利，收入充足、增收潜力较大的税种。除了现有的房地产税以外，还可以考虑将某些货物和劳务税、所得税、财产税划归地方，如营业税；企业所得税、个人所得税和资源税也可以考虑分别一分为二，划分为中央企业所得税和地方企业所得税、中央个人所得税和地方个人所得税，中央资源税和地方资源税。在立法权方面，可以考虑将地方税的立法权划分为两个层次：一是全国统一征收的地方税种由中央立法，同时赋予各省、自治区和直辖市一定的调整权（如房地产税）；二是经中央批准，各省、自治区和直辖市可以结合当地经济和社会发展状况，在本地区开征某些独特的税种（如某些特产税和行为税）。
（2）加快地方税制度改革的步伐。首先应当尽快明确地方税制度改革的指导思想、基本原则和总体目标，据此确定改革方案的基本框架、具体内容和实施步骤。在税制设计方面，要合理设置税类和税种，性质相近和交叉征收的税种应当简并，所有税种都应当实现内外统一和城乡统一。税类的设置可以考虑包括货物和劳务税、所得税、财产和行为税三类，税种的设置可以考虑包括营业税、地方企业所得税、地方个人所得税、地方资源税、房地产税、车船税等主要税种和一些环境保护方面的税收。在税制要素方面，各个税种的税制要素，包括纳税人、征税范围、计税依据、税率（税额标准）、征税方法和减免税规定等，都应当科学设计。例如，营业税与增值税的纳税人和征收范围应当合理划分，地方企业所得税、地方个人所得税、地方资源税与中央企业所得税、中央个人所得税、中央资源税的税基和税率（税额标准）应当合理确定，房地产税的征税范围、计税依据、税率和征税方法应当合理制定，各类减免税规定应当合理、规范，等等。从发展趋势来看，营业税、地方企业所得税（法人税）、地方个人所得税、地方资源税和房地产税5个税种可以考虑作为地方税的主体税种。因为这些税种与地方经济发展密切相关，税源相对集中、稳定，征管相对便利，收入充足、增收潜力较大，而且这样的改革便于与现行税制和财政、税收管理体制衔接。此外，车船税和一些环境保护方面的税收可以作为辅助税种。在上述税种当中，房地产税和环境保护方面的税收最适合作为县（市）的税收。
（3）确定合理的地方税收入的规模和结构。地方本级税收收入占全国税收收入的比重可以暂时不作大的调整，其理由一是与许多国家相比，中国的这一比重已经不低；二是根据中国的现实国情，为了加强宏观调控，中央必须保持足够的财力。鉴于中国地方本级税收收入占本级财政收入的比重已经很高，地方本级财政收入对地方本级税收收入的依赖程度高于许多国家，地方政府应当在增加资源收入和资本收入等其他财政收入方面多下功夫，中央政府也应当适当增加对经济不发达地区的财政转移支付。地方税收入数额少，地方税收入占国内生产总值、全国税收收入、全国财政收入、地方本级税收收入、地方本级财政收入和地方全部财政收入的比重均偏低，地方本级税收收入和财政收入对共享税收入的依赖程度过高的问题，应当通过优化地方税税制结构和完善地方税主体税种来解决。地方税收入中来自房地产交易环节的税收比重过大的问题，应当通过调整房地产税负环节，即适当减少房地产交易环节的税收，增加房地产保有环节的税收，同时增加房地产税收以外的地方税收入来解决。
（三）完善税种。
这里主要谈谈对完善中国现行税制中的增值税、消费税、营业税、企业所得税、个人所得税、房地产税和资源税7种税收的一些初步的设想，基本思路是从合理调整税基、税率和税收优惠入手解决问题，既要借鉴外国的经验，又不能脱离中国的国情；既要考虑现实情况，又要有长远目标。
1.增值税。完善增值税的主要措施可以考虑：在兼顾财政承受能力的情况下进一步健全消费型增值税；对货物和部分与销售货物密切相关的劳务统一征收增值税，对其他劳务继续征收营业税；税率暂维持0、13％、17％三档，以后择机适当降低，也可以先行降低粮食、食用植物油等生活必需品的税率；在健全消费型增值税和调整增值税税率的时候相应调整增值税小规模纳税人的征收率以平衡税负；及时清理不适当的和过时的税收优惠，因为它们不符合增值税的原理和基本原则，而且不利于加强征收管理；为了适当照顾收入微薄的个体经营者，促进就业和平衡税负，尽快将起征点改为免征额，并根据经济发展情况和工资、物价等因素适时适当提高。
2.消费税。完善消费税的主要措施可以考虑：调整征税范围，停止对酒精等非消费品征税，对未征税的各类奢侈品和高档消费品（如私人飞机和高档家具、电器、服装、食品、饮品等）征税，从资源和环境保护的角度考虑增设一些税目（如电池、一次性塑料制品等），将车辆购置税并入此税以简化税制；适当提高奢侈品、高档消费品和不利于资源、环境保护的应税消费品的税率（税额标准），以加大税收调节力度；根据条件成熟的情况，逐步将此税由生产环节征收改为零售环节征收，由价内税改为价外税，目前可以考虑先对小汽车、摩托车、高档手表、贵重首饰和珠宝玉石等消费品试行零售环节征税。
3.营业税。完善营业税的主要措施可以考虑：随着第三产业的发展适当增加征税项目（如营利性的育儿、养老、教育、培训、医疗、保健、殡葬等服务，宠物服务业，各种无形资产转让等），适时将交通运输业、建筑安装业、销售不动产等适宜征收增值税的税目纳入增值税的征收范围，按照国际通行的做法逐步取消对银行的利息收入征收的营业税，将印花税的部分税目（如技术服务合同等）并入营业税；简化税目、税率以平衡税负，对于某些特殊行业和特殊项目（如餐饮业、娱乐业、服务业等行业和营利性的教育、医疗等项目）实行幅度比例税率以利税收调节，奢侈性消费（如高尔夫球、高级保健、宠物服务等）和高档消费（如高档宾馆、饭店、娱乐场所等）项目的税率从高；改进税基的设计，既要体现普遍征税的原则，又要避免或者减少重复征税；及时清理不适当的和过时的税收优惠；为了适当照顾收入微薄的个体经营者，促进就业和平衡税负，尽快将起征点改为免征额，并根据经济发展情况和工资、物价等因素适时适当提高。
4.企业所得税。完善企业所得税的主要措施可以考虑：随着中国法人制度的逐步建立和完善，建立法人所得税，与个人所得税一起构成完整的所得税体系；规范税基，特别注意企业所得税制度与通行的企业财务、会计制度适当衔接，企业所得税制度内部的严密衔接，企业所得税法规与其他税收法规和相关法规的合理衔接，积极借鉴外国企业所得税制度建设的有益经验；根据其他国家降低其企业所得税税率的趋势，提前研究进一步降低税率的问题，以利保持本国企业的竞争力和对外资的吸引力；妥善处理优惠待遇问题，兼顾公平和效率。
5.个人所得税。完善个人所得税的主要措施可以考虑：参照多数国家的做法，将认定居民纳税人时“在中国境内没有住所而在中国境内居住满1年”的期限改为183天；逐步创造条件，将各类应当纳税的个人所得都纳入个人所得税的征税范围；尽快将目前实行按照不同的所得分项征收的征税模式改为综合征收与分项征收相结合，以综合征收为主的征税模式；合理确定个人基本生活和赡养人口的费用，保险、住房、医疗、教育（培训）等专门费用，儿童、老人、残疾人的特殊费用等费用的扣除标准，并适时根据工资、物价、汇率等因素适当调整；个人所得税改革以后，对综合所得采用10％、20％、30％、40％四级超额累进税率；加强个人所得税与企业所得税之间的协调，主要涉及纳税人、税基、税率和税收优惠等方面；及时清理不适当的和过时的税收优惠，重点应当是鼓励为社会作出突出贡献的人才和照顾生活困难的低收入人员。
6.房地产税。完善房地产税的主要措施可以考虑：将现行的房产税、城镇土地使用税、耕地占用税、契税和某些合理的房地产方面的行政性收费合并为统一的房地产税；将征税范围扩大到个人住宅和农村地区，并按照房地产的评估值征收，同时通过规定免税项目和免征额的方法将低收入阶层排除在征税范围以外；税率根据不同地区、不同类型的房地产分别设计，由各地在规定的幅度以内掌握；如中小城市房地产的适用税率从低，大城市房地产的适用税率从高；普通住宅的适用税率从低，高档住宅和生产、经营用房地产的适用税率从高，豪华住宅和高尔夫球场加成征税。
7.资源税。完善资源税的主要措施可以考虑：对开发、利用应税国有自然资源的中外纳税人统一征税；将土地、森林、草原、水源等自然资源纳入征税范围，进一步体现国有自然资源有偿使用的原则；结合资源产品价格调整和收费制度改革，适时取消不适当的减免税，并适当提高税率（税额标准），以利于节约资源和保护环境，调节资源开采企业的资源级差收入，增加财政收入；对部分价格变化比较频繁、幅度比较大的应税产品改从量定额征税为从价定率征税，以保证财政收入的稳定增长。
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