政府间转移支付制度横向均衡效应研究，本文主要内容关键词为：横向论文,转移支付论文,效应论文,制度论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
目前，我国各地区在一些基本公共服务项目如义务教育、公共卫生、社会保障等方面存在较大差异，这种差异产生与中央政府和省级政府向欠发达地区转移支付力度密切相关，为了能真实地反映我国规范的转移支付制度的横向均衡效应，本文选择省级数据作为研究基础，借助Lerman等(1985)与Stark等(1986)提出的基尼系数分解方法系统考察了我国转移支付制度以及各具体转移支付项目的横向均衡效应。
一、改革开放以来我国转移支付制度简要回顾
中共十一届三中全会以后，伴随着我国经济体制的全面改革，财政管理体制也进行了一系列改革。分税制改革前的1980-1993年，我国的财政管理体制经历了三次调整，先后实行过“划分收支、分级包干”的财政管理体制(1980-1985)、“划分税种、核定收支、分级包干”的财政管理体制(1985-1988)和多种形式的财政包干管理体制(1988-1993)。与各个时期的财政管理体制相适应，中央政府对地方政府实行过体制补助、专项拨款、差额包干补助、总额收入分成、定额补助、结算补助等多种自上而下的转移支付形式。①
需特别指出的是，1988-1993年财政包干体制下除存在自上而下的转移支付形式外还存在着自下而上的转移支付形式，即一些省份按照一定的数额或递增比例每年要向中央上交一部分收入，称为“体制上解”。当时中央政府对这部分上解收入有较大的依赖性，因为中央的本级收入不足以满足本级的支出需求，必须依靠富裕地区的上解收入来补足，同时维持向欠发达地区的补助安排。以1992年为例，各省本级财政收入与净补助数据之间的相关关系反映了这种分配格局。1992年各省本级财政收入与净补助之间呈负相关关系，相关系数为-0.56，这表明本级财政收入规模越小的省份获得的净补助越多，本级财政收入规模越大的省份获得的净补助越少，且一部分收入较高的省份获得的净补助为负数，说明这些省份对中央的上解支出大于中央对其的补助收入，表现为净上解。所以1988-1993年财政包干体制下的转移支付方式可以视为中央财政将收入高的省份上解的那部分收入再通过补助的方式转移给了收入低的省份，中央财政在此过程中只是起到了中转的作用，这种转移支付方式类似于地区之间的横向转移支付，而地区之间的横向转移支付会产生较大的横向均衡效应，所以尽管财政包干体制下的转移支付制度不尽科学，但至少当时包括体制上解在内的转移支付制度所表现出的中央和地方政府之间的双向资金流动方式客观上起到了均衡地区间财力的作用。
1994年中央决定进行分税制财政体制改革，为顺利推进改革，保护各地的既得利益，作为分税制重要组成部分的转移支付制度的改革采取了与原体制“双轨并行”，逐步过渡的推进办法。改革初期的转移支付制度主要有以下几种形式：体制补助(或体制上解)、结算补助、专项拨款、税收返还、过渡期转移支付。其中前四种转移支付形式保存了原体制的分配格局，只有过渡期转移支付形式是参照各地标准财政收入和标准财政支出的差额及可用于转移支付的资金数量等客观因素，按统一公式计算确定。随着经济的发展，转移支付的形式有了较大的变化，目前我国转移支付制度主要有以下几种形式：体制补助(或体制上解)、专项转移支付(也称专项拨款)、结算补助(或上解)、税收返还、一般性转移支付②、其他转移支付③。在多种转移支付形式中，体制上解这种转移支付形式被保留了下来，但与分税制改革前相比，其发挥的作用大大减弱，因为一方面从1995年开始，中央财政取消了各地区体制上解的递增率，实行定额上解的办法，伴随着规模不断扩大的中央对地方的补助额(如1994年中央补助地方的总额为2389亿元，是1993年的4倍多)，规模不变的原体制上解所发挥的作用自然会不断减弱；另一方面，分税制财政管理体制下，上解的省份同时得到中央的补助，中央对每个省份的补助规模远远大于原体制上解规模(如1998年中央对地方的补助总额是地方上解总额的5倍多)，而且在补助收入中占有绝大部分的是维持各地区既得利益的税收返还收入(如1998年税收返还收入占中央对地方补助总额的比重达到62.7％)，转移支付的最终效应取决于中央对各个地区的净转移。以1998年为例，各省本级财政收入与净补助之间的关系反映了这种分配格局。1998年各省本级财政收入与净补助之间呈正相关关系，相关系数为0.75，这表明本级财政收入规模越小的省份获得的净补助越少，本级财政收入规模越大的省份获得的净补助越多，且所有省份获得的净补助都为正数，说明所有省份从中央获得的补助收入均大于其上解中央的支出。
那么1988包干制财政体制后，我国转移支付制度及其各个具体项目是否实现了横向均衡效应？分税制改革后，转移支付制度的财力均等化作用与分税制改革前相比是否减弱？本文运用实证的方法来论证并回答这些问题。
二、分析方法与数据
本文定义各省本级财政收入为转移支付前的省级财力，定义各省本级财政支出为转移支付后的省级财力，因为本级财政支出指标大致反映了各地实际可支配的预算内财政资源，也能相对真实地反映地区间财政能力差异。本文实证分析所采用的变量为人均形式，选用辖区内的常住人口作为计算平均财力和转移支付的分母。本文的省级财政数据来源于财政部预算司编写的1998-2005年《地方财政统计资料》以及1993年、1998-2006年《中国财政年鉴》。为了比较分税制改革前后转移支付制度的不同效应，本文以1992年的数据为代表来测算分税制改革前转移支付制度的均衡效应。
依据Lerman等(1985)与Stark等(1986)提出的基尼系数分解方法，发现基尼系数可以按收入来源作如下分解，分解公式为：
所以省级财政支出的不平等指数可以分解为其构成要素：人均本级财政收入、中央对地方净转移及收支结余对不平等的贡献。中央对地方净转移对不平等的贡献也可以进一步分解为各项转移支付，包括税收返还、原体制补助、一般性转移支付、专项转移支付及其他、原体制上解及其他上解对不平等的贡献。⑥
三、转移支付横向均衡效应分析：基尼系数分解分析
表1为省级财力描述性统计，表1说明分税制改革前省级人均财力之间存在巨大差异。
表2列示了基尼系数分解结果，反映了中央对地方总转移(净)对总财力(本级财政支出)不平等的贡献度。
表3显示了转移支付各个具体项目对财力不平等的贡献度。
表4显示2002年以来我国对转移支付制度实施的相关改革措施发挥了一定的正面的效应。
如表5所示，一般性转移支付对财力不均等的贡献值1998-2005年呈上升趋势，分析其具体原因主要是1998-2005年中央不断增加了一般性转移支付的规模，特别是从2002年起，原过渡期转移支付的资金与中央财政因所得税分享改革集中的增量资金一并统筹分配，统一称为一般性转移支付，从而导致一般性转移支付占总财力的比重2002年与2001年相比增长了1.18倍，2005年与1998年相比，增长3.2倍。1998-2005年我国一般性转移支付占中央补助地方总额的比重在不断上升，从1998年1.8％上升到2005年9.8％。从其他两项影响因素来看，1998-2005年呈现先升后降的趋势，1998-2000年呈上升趋势，从1998年的0.449上升到2000年的0.469，增长了4.5％，2000-2005呈下降趋势，从2000年的0.469下降到2005年的0.387，下降了17.5％。这也一定程度上验证了在此期间财政部门对一般性转移支付资金的分配方法进行了改进。从1998-2005年呈下降趋势，从0.719降至0.572，下降了20.4％。
如表6所示，1998-2005年原体制上解对省级财力的均衡作用呈下降趋势，基尼系数的贡献值从1998年的-0.051变为2005年的-0.014，减弱72.6％，其主要原因是原体制上解占总财力的比重从1998年的0.082下降到2005年的0.023，下降了72％。1998-2005年原体制上解占中央补助地方总额的比重在不断下降，从1998年16.2％降到2005年4.7％。
四、结论及政策建议
本文根据1992、1998-2005年省级数据，借助Lerman等(1985)与Stark等(1986)提出的基尼系数分解方法得到了以下结论。
1.我国转移支付没有发挥横向均衡效应，特别是分税制改革后，转移支付造成的财力非均等化程度大幅增长，造成了40％左右的财力差异。
2.分税制改革后的2002-2005年，在净转移支付占总财力的比重有升有降的情况下，其分配方式的不平等和自身的不平等呈大幅下降趋势，使得净转移支付对财力不均等的贡献值呈下降趋势，这说明2002年以来我国对转移支付制度实施的相关改革措施发挥了一定的正面效应。但总体来看，转移支付制度需要根本性的改革，其横向均衡功能才能充分发挥。
3.1995-2005年我国一般转移支付办法把要实现的目标均定为：保障机关事业单位职工工资发放和机构正常运转等的支出需要，而不是实现公共服务均等化和缩小地区间财力差异。不同的目标会导致不同的一般转移支付公式设计，所以我国现行的一般转移支付公式在分配资金时主要考虑财政供养人口因素。如果要使我国一般转移支付发挥横向均衡效应，必须进行以下几方面改革：(1)要把一般转移支付办法的目标定为：公共服务均等化，即使得各个地区都有能力提供平均水平的教育、医疗、卫生、社会保障等经常性公共服务，而不只是保障机关事业单位职工工资发放和机构正常运转。(2)在公共服务均等化目标指导下重新设计一般性转移支付的公式，主要是改革一般转移支付公式中有关标准财政支出测算的部分，在测定各省标准支出需求时应包括所有经常性公共服务项目，依据每个项目人均公共服务支出标准和总人口来确定各省总的公共支出需求，在此基础上结合各省测定的标准财政收入计算应该获得的一般转移支付资金。这样，一般性转移支付在实现公共服务均等化的同时会缩小地区间人均财力差异，从而实现横向均衡效应。
4.在我国一般转移支付办法中用普通转移支付系数表示中央用于解决地方财政标准收入与标准支出需求之间缺口的资金总额与该缺口的对比关系(普通转移支付系数等于中央对地方普通转移支付资金总量除以地方标准收支差额)。从这个系数来看，1995年，中央用于弥补地方标准财政收支缺口的资金量只占缺口总量的4.2％，之后这一系数逐年有所增长。即便如此，到2005年，这一比重也只有47.3％，也就是说，2005年中央用于弥补地方标准财政收支缺口的一般转移支付资金量也还不足缺口的一半。由于资金量不足，这样按公式分配的一般转移支付资金发挥的均等化目标会大打折扣。另外，随着标准财政支出测算范围的扩大，标准财政收支缺口还会进一步扩大。所以要使得我国一般性转移支付充分发挥横向均衡效应，必须进一步加大一般性转移支付规模，保证一般性转移支付资金稳定快速增长。
5.税收返还造成的财力不均等程度最大，原体制补助对财力不平等的贡献也为正，专项转移支付及其他是造成省级财力差异的第二大因素，原体制上解起到了均等化省级财力差异的作用，但作用有限。针对上述转移支付形式，可进行如下改革：逐步取消税收返还及原体制补助等不合理的转移支付形式；集中力量清理归并专项转移支付项目，从而进一步优化转移支付结构，增加一般转移支付资金来源。
注释：
①由于1994年分税制改革后“各地虽然初步建立了省对下转移支付制度，但制度设计和运行仍然不尽科学规范，如各地在分配省对下转移支付资金时计算办法千差万别，既有‘因素法’，又有‘基数增长法’、‘定额补助法’、‘来源地返还法’等，各种算法政策导向各不相同”(李萍、许宏才，2006)。
②一般性转移支付是作为1994年分税制改革的配套措施，根据因素法计算确定的各地区的标准财政收入和标准财政支出之间的差额作为分配依据制定的转移支付办法，取名为“过渡期转移支付”，1995年开始实施。2002年实施所得税收入分享改革后，中央把因改革增加的收入全部用于一般性转移支付，同时过渡期转移支付概念不再使用，改为“一般性转移支付”。
③其他转移支付是指1998年后，为弥补国家实施某些政策过程中地方财政出现的资金缺口，中央政府又新增了民族地区转移支付、调整工资转移支付、农村税费改革转移支付、“三奖一补”转移支付等形式，财政部将这些转移支付形式与一般性转移支付一起，统称为中央对地方的财力性转移支付。
④税收返还包括：增值税和消费税税收返还、2002年后包括所得税基数返还。
⑤其他转移支付包括民族地区转移支付、增加工资性转移支付、农村税费改革转移支付、“三奖一补”转移支付等形式。
⑥由于资料所限，在基尼系数分解时分别把专项转移支付、其他转移支付及结算补助合并为专项转移支付及其他一项进行了分解，此处理不影响其他项目的分解。
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