我国推行国家公务员制度制约因素的分析与对策构想，本文主要内容关键词为：对策论文,制约因素论文,公务员制度论文,我国论文,国家论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我国推行国家公务员制度几年来，取得了十分显著的成效。首先，行政机关的生机与活力得到明显增强。通过考试录用，选拔一批优秀人才，使公务员队伍素质得到提高，结构得到调整。通过竞争上岗，打破了论资排辈的束缚，拓宽了选人视野，使优秀人才脱颖而出。其次，促进了勤政廉政建设。实行公务员制度后，机关里出现了“五多”、“五少”的变化：钻研业务的多了，不思进取、无所事事的少了；严于律己、遵纪守法的多了，自由散漫的少了；积极主动、加班加点的多了，办事推诿、迟到早退的少了；平等竞争意识增强了，托关系、递条子的少了；规章制度健全了，人事管理随意性少了。复次，通过考核过渡、竞争上岗、考试录用、交流回避、辞职辞退等具体制度的推行，初步建立了公开平等、竞争择优、新陈代谢的运行机制。
然而，几年来实践过程中所遇到的各种问题和困难也提醒人们，虽然我国建立国家公务员制度的基本条件已经具备，但就现有状况来看，我国全面深入推行国家公务员制度仍然存在许多制约因素。能否顺利克服这些制约因素，直接关系到该项制度能否真正建立起来。为此，我们要正确认识现有的问题，并采取积极有效的相应措施，促进这项工作健康地发展。
一、推行国家公务员制度的制约因素分析
（一）从国有企业的改革看：目前，我国国有企业改革步履维艰，困难重重，这对推行国家公务员制度会产生一些负面影响，这是因为：
第一，国有企业难以成为政府精简机构分流人员的需求主体。转换企业经营机制和建立现代企业制度意味着加快就业重组的步伐，而在现阶段就业重组势必要求减员，这又意味着有相当数量的现有在职人员将面临失业下岗、待岗和重新就业的境况。在目前全国1.5亿的职工队伍中，国有企业职工有1.1亿，占2／3强，即使只裁减1／10，也将有1000多万。国有企业目前的这种境况，自然难以接纳政府分流人员。政府机关过剩人员分流不出去，滞留机关，一方面将增加政府的管理成本费用，另一方面则难以完成现有人员向公务员的过渡。
第二，国有企业的剩余劳动力向往政府机关，客观上会制约公务员制度的推行。当前不少国有企业经济效益低下，比较而言，政府机关工作稳定、风险小，这就吸引了一部分人去报考公务员。但由于公务员岗位职数有限，而人力供过于求。这样，不仅相当部分国有企业难以接纳机关分流出来的人员，而且由于企业人员要求向机关“倒流”，反而制约了公务员制度的推行。
（二）从社会保障的现状看：我国的社会保障制度经过多年的调整和改革，虽然有了很大的改观与进步，但仍然存在不少薄弱环节，这对国家公务员制度的推行有一定的制约作用。
第一，“企业、单位保障制”阻碍了人才在全社会范围的自由合理流动，制约着公务员交流制度、考任制度的建立。我国现行的社会保障主要是“企业、单位保障制”，而不同单位的各种条件又相差悬殊，在社会保障的经费负担和保险福利方面差别甚大。正是这种利益差别造成人才流动的困难：一方面政府机关人员不愿被裁减，更不愿去效益差的企、事业单位就职；另一方面，效益差的企、事业单位职工要进入政府机关，往往又会受到拟调入单位的阻碍。另外，在我国，只要是全民所有制企业和行政事业单位职工，一般能享受一系列社会福利保障，在这些单位工作有较强的安全感、荣誉感，从身心上形成了人对所在单位的强烈依附关系，使一些人才不想流动、不愿流动、不敢流动。根据公务员制度建立的基本原则，要建立公开考试录用制度，在人才资源上除了要有充足的高质量后备人才队伍以外，还必须有合理的人才分流机制，使人才真正流动起来。但是，现行的单位保障制度所存在的利益差别制约了人才的流动，使公务员制度面向社会、竞争考试、择优录用因缺乏前提条件而启动困难。
第二，现行社会保障的经费来源不足、管理机构和管理制度不健全，制约公务员辞退、辞职制度的建立。我国社会保障支出除了每年列入国家财政预算的有限的“抚恤和社会救济费”外，主要靠各企业和单位支付。虽然社会保障支出项目和标准有各种制度规定，但是其经费来源却缺乏相应的专项社会保险资金，经费来源严重不足，而且经费收纳的项目比例及收支程序等，都缺乏有效的审核监督，在管理上仍处于分散状态。这使得辞职、辞退者的生活安排很难得到制度上的保障，从而使公务员辞职、辞退制度难以顺利启动。
由上可见，健全的社会保障是公务员进出畅通的基本条件。否则，普通公民很难通过考试录用成为国家公务员，而国家公务员也无法通过辞职、辞退、退休变为普通公民，这就从根本上制约了公务员制度的更新机制，进而制约整个公务员制度的推进。
（三）从人才市场的情况看：尚处于发育的初级阶段，除积极作用外，其不足的方面，对公务员制度的推行有制约性影响。
第一，人才市场的功能不健全制约公务员制度的推行。首先，人才市场调配功能的不健全不利于科学合理配置人力资源，实现效益最大化。建立国家公务员制度的首要目标就是要进行人力资源的科学合理配置，实现效益最大化。它关键取决于人才市场两方面调配功能的发挥：一方面通过人才市场推动人才流动，突破单位、部门和地区封锁，面向全社会；另一方面健全法律法规，从制度上保证人才真正流动起来。但是，目前人才管理上旧体制的弊端依然存在，特别是人才的“单位部门所有制”所形成的地方本位主义，以及人才市场尚处在发育阶段，政策法规不健全，管理机构不完善，调解纠纷和解决矛盾还缺乏权威性等，所有这些都制约着人才市场调配功能的发挥，从而客观上制约了公务员制度首要目标的实现。其次，人才市场信息储存和反馈功能不健全，制约了教育体制改革与公务员制度的顺利接轨。人才市场利用计算机网络等现代科学技术手段，分门别类地收集、储存各类流动人员和用人单位的人才供求信息，建立人才数据库和各种人才的电脑人事档案，形成大容量、多层次、多功能的人才供求信息网络。通过人才信息反馈，各高校以及培训机构将改革传统人才培训模式以及传统专业设置，并为落聘者、失业者、知识老化者、求职者举办各种形式的人才培训班，以满足公务员制度对人才素质的高标准要求。但是，我国现有人才市场信息传递方式仍然落后，反馈迟钝、覆盖面小、范围窄、手段单一、缺乏多样化，使公务员来源的主渠道——大中专院校不能通过人才市场信息的反馈及时、全面、准确地掌握市场需求，这就延缓了教育体制改革与公务员制度接轨的进程。
第二，人才市场流通不畅制约了公务员制度的推行。人才市场的建立取决于一系列社会配套措施的实行，像住房、户口、档案、工资、家属就业、子女教育等，如果不能及时配套，就会阻碍人才流动，制约公务员制度建立的进程。
就户籍制度来说，我国现行户籍制度中户籍“终身制”、身份“世袭制”所造成的公民就业权利不平等，在公务员的录用考试中仍然存在。特别是农业户口人员，要么被拒之于公务员考试大门之外，要么附加种种限制方可参加考试，这显然有悖于公务员制度公开、平等、竞争原则的贯彻。
就住房制度来说，建立国家公务员制度，迫切要求实行住房商品化。但现行住房制度上的单位所有制，使得绝大多数人倾向于维持住房现状，对住房商品化热情不高。因此，住房上的单位所有制就阻滞了人才的自由合理流动。
（四）从政府职能转变看：第一，政府职能转变的渐进性、复杂性决定公务员制度建立的长期性、艰巨性。同时，在转变过程中所遇到的阻力也制约了公务员制度的推行。因为转变政府职能意味着原有权力及相关利益的变更。在利益驱动原则支配下，一些失去原有权益的政府官员可能会自觉不自觉地以各种方式阻碍政府职能的转变，受此制约，与政府职能息息相关的公务员制度的建立也必然表现为一个长期的、艰巨的过程。
政府职能转变所遇到的阻力对推行公务员制度的制约还表现在：①影响到公务员职位设置的准确性。在政府职能转变中，为了维护局部和个人利益，有些单位赶在公务员制度实施之前突击提职，随意增加领导职务，制造既成事实，使公务员的职位设置失去了客观真实的基础，影响了职位设置的准确性。②阻碍了公务员制度的功能转换。建立国家公务员制度，就是要使计划经济体制下干部体系的经济指挥功能转变为在市场经济体制下由政府官员提供的协调、服务功能。要实现这一功能转换，最根本的一条就是行政权力原有运行方式的变换。但是，为了维护既得利益，有些政府官员迄今仍然沿用行政命令手段干预经济活动，这就妨碍了公务员制度的协调、服务功能的实现。
第二，政企分开未到位将制约公务员制度的推行。这集中体现在两个方面：一是难以保证我国公务员制度的实施范围。我国已明确规定公务员制度的实施范围仅限于政府行政机关。但如果政企不分，政府就有充分的理由任命企业的厂长、经理。那么，通过这种方式任命的企业厂长、经理，该不该划入政务类公务员系列，应该怎样划入等等问题，都急待进一步研究探讨。二是政企不分，即“官商合一”，有碍于积极发挥公务员制度廉洁、高效的功能。
（五）从民主政治的发展程度看：建国以后，我国社会主义民主政治建设取得了较大的发展。但是，当前我国还处在社会主义初级阶段，民主政治的发展水平、内容层次、方法手段，还有待于进一步提高或拓展。民主政治的发展程度与公务员制度的推行息息相关。首先，选举制度不完善制约着政务类公务员的质量。其次，公民政治参与的深、广度制约着公务员队伍的结构优化和公开监督、罢免制度的建立。因为只有公民自觉主动、广泛参与，才能在全社会范围内通过竞争考试手段，选取合适人员，才能把真正德才兼优的人才选拔到领导岗位上来，才能对公务人员实行有效监督和科学运用罢免制度。第三，法制的不完备，会影响公务员制度法治权威的树立。任何国家公务员制度的建立、发展与完善，其实质就是相应法律规范、规章制度的完备过程。只有建立完备的法律，才能建立一种基于法律程序和理性思考之上的法治权威。有鉴于此，必须抓紧完备我国现有的法律体系，建立公务员制度法治权威所必须的法制基础。
（六）从传统思想观念的惯性看：中国在几千年的历史中，创造了丰富的政治文化。但传统的专制思想与集权思想、人治思想、天命观念等以一种超常的历史惯性，渗透到社会的每一个角落。这种影响不可能一下子就肃清，它对建立国家公务员制度必然会产生一些消极影响。
二、推行国家公务员制度的对策构想
（一）选择好推行国家公务员制度的时机
结合机构改革推行国家公务员制度，目前大体有两种构想：一是在完成机构改革的基础上，并经过一段时间运行后再转入公务员制度；二是在机构改革“三定”基础上，及时与公务员制度衔接。比较而言，第二种方案较切实可行。第一种思路由于未能及时在机构改革之后进行职位分类和制定职位说明书，使转变后的政府职能难以分解落实到每个职位，核定的编制没有及时细化为一个个不同层次的具体职位，实际上延误了与公务员制度接轨的有利时机。第二种思路强调在机构确定职能之后，在很短的时间内将其分解落实到每个职位，有利于进行公务员制度的职位分类和职位说明书工作。这种方式能够变机构改革和推行公务员制度所引起的两次人员分流、两次振荡为一次分流、一次振荡，从而大大节约成本，提高效率。
（二）确定推行国家公务员制度的突破口
我国推行国家公务员制度的突破口存在三种选择：一是科学的职位分类制度，二是辞职辞退制度，三是公开选拔公务员。依据“成本利益”原则，选择第三种思路，更符合中国的现实国情。因为职位分类工作受制于复杂的政府职能转变进程，本身耗资巨大，也存在经验严重不足的弱点。而辞职辞退制度又受制于人才市场的不发达、社会保障制度的不健全，因此，难以迈出较大步伐。公开选拔公务员，即对进入政府机关的新人员——政务类公务员采用选任制、业务类公务员采用考任制进行录用，对政府机关现有人员实行考试与考核相结合的办法进行过渡。这一思路的优点是实施风险小，工作量较轻，阻力小，从旧有人事制度的根本弊端入手，建立一种优胜劣汰的竞争机制，能够实现人员与新制度的尽快接轨。
（三）妥善安置机关富余人员，是实现现有人员向公务员过渡，加强公务员制度
主体队伍建设的实质性前提
就我国现有状况来看，妥善安置机关富余人员，可采取以下几条具体途径：（1）积极鼓励干部走出机关，从事第三产业；（2）选派优秀干部到乡镇、区街政府任职；（3）严格执行离退休制度，鼓励提前退休；（4）允许辞职自谋职业；（5）非党政机关上调人员一律回原单位工作，辞退临时工。
（四）加紧创造有利于公务员制度推行的社会环境
当前，应主要抓三个方面的工作：一是加快以社会保障制度为重点的配套制度改革，促进人才流动，健全人才分流机制；二是建立健全法律法规体系，为推行国家公务员制度提供法制保障；三是努力建设社会主义政治文化，提高公民参政意识和能力，为建立国家公务员制度提供牢固的智力基础。
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