论巴塞尔协议与我国外资银行监管法制的完善，本文主要内容关键词为：外资银行论文,法制论文,巴塞尔论文,协议论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、巴塞尔协议中关于国际银行监管思想的演变
巴塞尔协议的出台起源于前联邦德国赫尔斯塔银行(Herstatt Bank)和美国的富兰克林 国民银行(Franklin National Bank)的倒闭。这是两家著名的国际性银行，它们的倒闭 使监管机构在惊愕之余开始全面审视拥有广泛国际业务的银行监管问题。
巴塞尔委员会自创立以来一直在国际银行监管方面起着中心和主导作用。早在1975年9 月委员会就通过了《对国外银行机构监督的原则》，即第一个“巴塞尔协议”。这个协 议极为简单，核心内容就是针对国际性银行监管主体缺位的现实，突出强调了两点：一 是任何银行的国外机构都不能逃避监管；二是母国和东道国应共同承担的职责。其目的 在于促进成员国当局之间的协商和合作。这是国际金融监管合作的一块最重要的基石。 尽管该协议标志着国际监管合作向前迈进了很大一步，但在推行过程中，它自身的一些 缺陷也逐步显现起来，主要是母国和东道国的责任划分不够具体，可以有各自的理解和 解释，各国之间为各自利益常常扯皮和争论。
鉴于1975年巴塞尔协议的种种不足，1983年5月巴塞尔委员会又发表了指导母国和东道 国监管当局对银行海外机构进行监管的原则，即所谓“修改后的巴塞尔协议”。这个协 议基本上是前一个协议的具体化和明细化，它取代了1975年的“协议”，并详细阐述了 其中部分条款。协议明确了母国和东道国的监管责任和监督权力，分行、子行和合资银 行的清偿能力、流动性、外汇活动及其头寸各由哪方负责等，并强调指出，对银行海外 机构的充分监管不仅需要对母国和东道国监管当局之间的责任作合理的划分，更需要两 者之间的密切接触和合作。修改后的巴塞尔协议体现了“监督必须充分”的监督原则， 以“确定股权原则为主，当地市场原则为辅；母国综合监督为主，东道国个别监督为辅 ”为总体思路，对监管责任有比较明确的划分，较之原巴塞尔协议有明显的进步。然而 ，它也存在不足之处。如巴塞尔协议对监管的流动性、清偿能力、外汇头寸等只提出了 抽象的监管原则和职责分配，未能提出具体可行的监督管理标准，各国对国际银行业的 监管都是各自为战、自成体系。
在这种背景下，巴塞尔委员会于1988年7月通过了《关于统一国际银行的资本计算和资 本标准的报告》，即《巴塞尔报告》。该报告主要有四部分内容：(1)资本的分类；(2) 风险权重的计算标准；(3)1992年资本与资产的标准比例和过渡期的实施安排；(4)各国 监管当局自由决定的范围。体现协议核心思想的是前两项。报告根据资产类别、性质以 及债务主体的不同，将银行资产负债表的表内和表外项目划分为0%、20%、50%和100%四 个风险档次。风险权重的划分目的是为衡量资本标准服务，有了风险权重，报告所确定 的资本对风险资产8%(其中核心资本对风险资产的比重不低于4%)的目标标准比率才具有 实实在在的意义。可见，《巴塞尔报告》的核心内容是资本的分类。也正因为如此，许 多人直接就将《巴塞尔报告》称为规定资本充足率的报告。该报告的重要贡献在于“通 过制定银行资本与资产比率的计算方法和最低标准，促使银行增加安全系数，从而达到 加强跨国银行体系健全和稳定的目标，增强跨国银行监管的合作与交流，消除跨国银行 间不平等竞争的根源。”
随着世界经济一体化、金融国际化浪潮的涌动，金融领域的竞争尤其是跨国银行间的 竞争日趋激烈，金融创新日新月异使银行业务趋于多样化和复杂化，银行经营的国内、 国际环境及经营条件发生了巨大变化，银行规避管制的水平和能力也大为提高。这使19 88年制定的《巴塞尔报告》难以解决银行实践中出现的诸多新情况、新问题。为应对这 些挑战，巴塞尔委员会对报告进行了长时期、大面积的修改与补充。在认识到准备金对 银行经营的重要性及其在不同条件下的性质差异后，1991年11月，巴塞尔委员会重新详 细定义了可计入银行资本用以计算资本充足率的普通准备金与坏帐准备金，以确保用于 弥补未来不确定损失的准备金计入附属资本，而将那些用于弥补已确认损失的准备金排 除在外。在此基础上，巴塞尔委员会初步认识到除OECD成员国与非成员国之间存在国别 风险之外，OECD成员国之间同样也存在国别风险，因而一改《巴塞尔报告》中对所有经 合组织成员国均确定零主权风险权重这一极其简单化的衡量方法，于1994年6月重新规 定对OECD成员国资产的风险权重，并调低了墨西哥、土耳其、韩国等国家的信用等级。 1995年4月，巴塞尔委员会对银行某些表外业务的风险权重进行了调整，并在1996年1月 推出《资本协议关于市场风险的补充规定》。该规定认识到，市场风险是因市场价格波 动而导致表内外头寸损失的风险，包括交易帐户中受到利率影响的各类工具及股票所涉 及的风险、银行的外汇风险和商品(如贵金属等)风险，它们同样需要计提资本金来进行 约束。
1997年7月全面爆发的东南亚金融风暴更是引发了巴塞尔委员会对金融风险的全面而深 入的思考。从巴林银行、大和银行的倒闭到东南亚的金融危机，人们看到，金融业存在 的问题不仅仅是信用风险或市场风险等单一风险的问题，而是由信用风险、市场风险外 加操作风险互相交织、共同作用造成的。1997年9月推出的《有效银行监管的核心原则 》表明巴塞尔委员会已经确立了全面风险管理的理念。该文件共提出涉及到银行监管7 个方面的25条核心原则。尽管这个文件主要解决监管原则问题，未能提出更具操作性的 监管办法和完整的计量模型，但它为此后巴塞尔协议的完善提供了一个具有实质性意义 的监管框架，为新协议的全面深化留下了广阔的空间。新协议所重头推出并赋予开创性 新内容和新方法的三大支柱：最低资本金要求、监管部门的监督检查及市场约束，都在 《核心原则》中形成了雏形。
1999年6月，巴塞尔委员会公布了《新巴塞尔资本协议》征求意见稿(第一稿)，2001年 1月，《新巴塞尔资本协议》征求意见稿(第二稿)公布，2003年4月，发布第三次征求意 见稿，并预计于2006年正式实施。新资本协议草案较之1988年的巴塞尔协议更为复杂、 全面，这实际上是金融市场发展的客观反映，也满足了银行界对于风险更敏感的风险监 管框架的需要。具体来说，新巴塞尔资本协议框架继续延续1988年巴塞尔协议中以资本 充足率为核心、以信用风险控制为重点、突出强调国家风险的风险监管思路，并吸收了 《有效银行监管的核心原则》中提出的银行风险监管的最低资本金要求、外部监管、市 场约束等三个支柱的原则，在包括信用风险、市场风险和操作风险的基础上，进而提出 了多种难度不同、可供选择的衡量资本充足比率的新的思路和方法，以使资本充足比率 和各项风险管理措施更能适应当前金融市场发展的客观要求。较之1988年的巴塞尔资本 协议，新资本协议的要求更为深入严格。
二、(新)巴塞尔协议对国际银行风险监管的法律影响与中国外资银行立法
各国的监管实践表明，巴塞尔委员会通过的这些有关银行监管的原则和标准，对改善 全球金融市场监管有着至关重要的意义。
第一，关于并表监管。国际银行监管的一个重要原则是综合并表监管，巴塞尔协议要 求母行和母国监管当局除了根据银行或银行集团全球业务规模控制其资本充足率外，还 对其风险集中和资产质量进行管理。尽管综合并表监管原则的充分实施会使母国方面的 责任有所延伸，但这并不意味着东道国对其管辖范围内的外国银行机构的监管可以有所 放松。
第二，关于外部信用评级机构评级。新巴塞尔资本协议在关于信用风险的计量方面提 出了两种基本方法：标准法和内部评级法。标准法虽然简单，但是其实施依赖于外部评 级机构的评级。每个信用评级机构都有尽量提高评级对象信用等级的内在冲动，毕竟客 户可以自由选择聘请评级机构，支付评级费用，但是这种扭曲评级结果的冲动，通常会 因为评级机构需要保持自己在市场及投资者中的威望而有所收敛，毕竟投资者会间接推 动客户对于信用评级机构的选择。然而，这种非市场化的监管需求推动的评级却可能会 加大客户对信用评级结果进行随意挑拣的冲动，降低能对信用评级机构的盈利能力起决 定作用的市场威望的重要性。为了限制这种对评级结果进行随意挑拣的行为，监管当局 应该在使用评级结果时，确保信用评级机构仍然会将自己的市场威望视若生命。在这个 意义上，监管当局应该全面考虑对特定评级对象的各类评级结果，当评级结果不一致时 ，应当对最低结果给予更多的重视。
第三，关于监管方式转变。相对标准法而言，内部评级法对监管能力的要求高得多， 它要求监管当局有能力评估和监督这些复杂的风险管理系统。这要求监管者对各种方法 的先进性和合理与否有明确的判断。如果监管机构不能给先进的风险管理技术创造空间 ，就会阻碍银行管理水平的提高，将不利于本国银行竞争力的提高。反之，如果新的方 法在不合理的情况下被使用，可能导致在一定范围内风险失控。内部评价法的运用实质 上是银行监管方式的重大转变，标志着监管方式由“静态”合规性监管向“动态”审慎 性监管转变。过去，银行监管局限于资产负债情况，监测由其反映的风险水平，衡量资 本充足率和各类资产负债比率是否符合量化的标准，实质上是一种静态的风险监管。现 在，监管领域的发展转向了审查银行的风险管理体系，包括风险模型是否合理，完善和 有效，是否建立了完善的风险管理政策和程序，是否对风险进行了及时、准确的度量， 监测和控制，是否有充足的资本金抵御银行面临的风险等。这种基于风险的审慎监管关 注的是银行如何度量和管理风险及其管理能力。新协议通过从标准法，初级内部评级法 和高级内部评级法这一循序渐进的资本计算方法，力求建立良好的激励机制，鼓励银行 不断改进和完善风险管理系统，从而能更精确地度量风险。相应的，监管当局的监管重 点应从原来的单一最低资本充足水平转向银行内部的风险评估体系的建设状况上来。
第四，关于信息交流与信息披露。综合并表监管的一个关键因素是与东道国监管当局 和其他有关监管者建立联系并交流信息，这种联系应开始于审批认可阶段。作为批准跨 国营业机构设入或设出的一个条件，一国的监管当局应与其他监管当局建立相互理解的 关系，这些监管当局可以通过现场稽核或其他有效方法，从设在其管辖范围内的外国银 行或银行集团的跨国机构中获得母国监管当局进行有效监管所必需的信息。有效的市场 约束需要可靠而及时的信息，以使其交易对手进行完善的风险评估。新协议将信息披露 作为银行资本充足率的一个内在要求，代表了国际金融业和国际监管的新的发展方向。 具体而言，信息披露对强化监管的作用在于：(1)信息披露制度直接作用于风险行为产 生的根源体现了委托人对内部信息要求的意志和权力，削弱了代理人的信息优势，使监 管者处于更有利地位；对风险行为的控制不应只注重行为本身，强调信息披露的约束机 制比管制可能更有效。(2)信息披露有利于打开银行内部“黑匣”，披露制度的存在对 代理人起到威慑作用，使其衡量到风险行为的成本过大而放弃冒险。惩罚不是约束的目 的，更多的信息披露构成对代理人的警示作用更符合约束的本质要求，使监管从事后性 向事前性转变，最终达到尽可能减少风险的目的。(3)信息披露制度是其他一切约束机 制实施的前提和基础。约束机制总是由一定的信息触动之后产生反应，信息披露的质量 制约各种约束制度的有效性。(4)信息披露制度提供了一种灵活的约束手段，可在保证 安全性的前提下赋予经营者更大的活动空间和操作权限，这符合金融业灵活、迅速的经 营特色，保证在激烈的竞争环境中占据优势。(5)由信息披露所构成的社会公共舆论监 督是有效监管体系中重要的一环，有助于减少监管中的道德风险。强调信息披露监管制 度的适当构造也必然能够构造公众监督机制，监管者的行为将受到关注，不符合监管宗 旨的行为将得到纠正。从而可以降低监管组织的交易成本，提高组织效率。
第五，关于最低标准要求。东道国当局在考虑是否批准外国银行或银行集团设立营业 机构或其他需经监管当局批准的事项时，必须明确该银行或银行集团是否受到了综合监 管，以及母国监管当局是否具备了最低标准要求的监管能力。如果某个银行或银行集团 未能满足最低标准，其母国当局亦无意或无法作出努力以满足这些要求，那么原则上东 道国当局不应准许该银行或银行集团在其管辖范围内设立跨国机构。
第六，关于资本充足性监管。巴塞尔委员会推进金融监管合作的另一项重大成就是198 8年的资本协议。它要求成员国的国际性银行的风险加权资本充足率要超过8%。统一的 资本充足率要求加强了各国监管当局的合作与交流，为国际银行的资本衡量和资本标准 提供了统一的监管范本。这一协议促进了银行资本充足率的稳定增长，对加强国际银行 体系的安全与稳定起到了相当大的推动作用。
第七，关于监管当局自身的约束。新巴塞尔资本协议引入第二支柱对完善整个监管框 架具有重要意义，它不仅引入了监管当局的检查，而且有助于鼓励银行保持事前和事中 的谨慎操作，但是，第二支柱的实施也向监管当局提出了一些挑战。首先，改进监管程 序的紧迫性尤为明显，在发生银行危机的国家，银行资本充足水平的计算之所以不真实 ，就是由于监管法规不可靠和公共部门有意宽容。众所周知，银行管理部门对银行面临 的风险最了解，并对管理风险负最终责任。监管当局的监督检查并不是要取代银行管理 部门的判断和经验，更不是要把保持资本充足的责任转移到自己身上。因此，监管部门 应在程序上下功夫通过程序正义创造公平竞争的市场环境，保持银行业整体的稳定，而 不是某家银行的安全。其次，由于监管当局的责任增大，自主权扩大，相应有必要提高 对监管部门自身的约束要求，我们要清醒的认识到监管不是万能的，监管当局与一般市 场主体(银行)一样，具有内在的利益冲动。随着监管当局的权力增加，其“设租”动力 也在相应增强。不受约束的权力必然导致腐败，因此，为防止监管当局滥用其监管权力 ，监管当局应采取措施不断增强自身免疫力，另一方面应从外部加强对监管当局的监督 检查。
自1980年至2002年，我国颁布了不少涉及到外资银行监管，或一些专门的有关外资银 行监管的法律、法规及行政规章，但对外资银行的监管还停留在是否合规性的事后检查 阶段，缺乏以预防为主的风险性监管。2002年2月1日出台的《外资金融机构管理条例》 及《外资金融机构管理条例实施细则》，初步确立了我国外资银行风险监管的指标体系 。与原《外资金融机构管理条例》相比，在对外资银行监管的国际合作问题上，新《条 例》进行了如下修订：(1)资本充足率标准改为国际公认的8%，以与国际公认的准则和 规范保持一致；(2)对申请设立外资银行的申请人的条件，增加了一条：“申请人所在 的国家和地区有关主管当局同意其申请”，并要求申请人提供其所在国家或地区主管当 局对其申请的意见。这两条规定使得东道国监管与母国监管能够有效结合起来，在一定 程度上体现了国际“综合监管原则”。虽然有所进步，然而与巴塞尔协议的规定和国际 上通行的做法还有一定的差距。如中国缺乏监管的有效国际合作及相关立法的明确规定 ，与外资银行母国间的信息交流制度未能有效建立，并表监管的立法尚未制定。实践证 明，只有将外资银行的经营受到母国的有效监管和中国的监管结合起来，才能遏制外资 银行的不规范的行为，推动银行的国际化进程。
三、完善我国外资银行监管法制建设的几点建议
东道国与母国共同监管国际银行是《巴塞尔协议》的要求。中国现在的外资银行监管 立法中对与外资银行母国监管当局联系的规定还较少。这对中国银行业融入国际金融市 场是不利的。因此根据(新)巴塞尔协议有关跨国银行监管合作的精神，结合中国实际情 况调整外资银行政策，完善外资银行立法，才能使中国外资银行政策和立法符合银行国 际监管的发展趋势，尽早与国际接轨。
第一，在市场准入方面，采取中国作为东道国与投资母国双重认同的制度。外国银行 在中国设立外资银行必须以该银行在母国受到全面、广泛的监管为条件，要求外资银行 母国有一套完整的金融管理体制，特别要考虑母国金融业的整体状况和监管的完善程度 以及监管当局与中国中央银行的合作程度等，否则该国银行不得进入中国金融市场。
第二、在信息交流与信息披露方面，首先可采取与外资银行母国签订双边协议、参加 多边国际组织的方式，与外资银行母国建立信息交流制度。在向外资银行发照前征求母 国监管当局的意见，在外资银行经营过程中，与外资银行母国在对等和保证信息保密的 条件下交流外资银行及其投资的外国银行的业务信息，核对现有信息或进一步取得其他 信息。在对等的条件下，依有关程序允许外资银行母国监管当局对其海外机构(即在中 国的外资银行)进行现场检查。外资银行退出市场后，告知其母国有关市场退出情况。 其次要贯彻全面信息披露的理念，不仅要求外资银行披露风险和资本充足状况的信息， 而且要披露风险评估和管理过程、资本结构以及风险与资本匹配状况的信息；不仅要披 露定性的信息，而且要披露定量的信息；不仅要披露核心信息，而且要披露附加信息。 再次是对信息披露本身也要求监管机构加强监管，并对银行的信息披露体系进行评估。
第三，在并表监管方面，新颁布的《实施细则》规定，“在中国境内设立两家及两家 以上分行的外国银行，应指定主报告行，负责其在中国境内各分行的并表工作”。这一 并表监管模式能够使央行对在华外资银行的总体业务经营进行监控，使母行与央行更好 的互通信息，避免了外资银行分支机构的短期行为。在具体的操作上，我们应参照巴塞 尔协议，通过双方协商的方式对中国与外资银行母国在外资银行清偿能力、流动性和外 汇交易头寸监管方面进行合作监管和合理分工，全面、明确地划分监管责任，减少监管 重复和监管漏洞，避免出现监管薄弱环节，防止外资银行逃避监管。鉴于外资银行的特 殊性和复杂性，中国银行业监督管理委员会应积极与母国监管当局协调，就金融监管的 双边职责划分达成共识，形成制度。对外资银行、总行及其他分支机构的经营、财务、 管理等各种因素进行综合评价，通过国际监管合作，更大范围的提高监管效果。
第四，在外资银行风险监管方面，外资银行的风险状况是同其总行联系在一起的。因 此，对外资银行风险的监管离不开国际合作。而中国未规定外资银行的资产流动比率， 未规定外汇担保限额，对外资银行负责人的任职资格也没有详细规定，这无疑加大了金 融风险，与国际金融监管的大趋势不符。巴塞尔委员会于1992年7月发布了《国际银行 集团及其跨境机构监管的最低标准》，确立了以母国监管为主，母国与东道国合作监管 跨国银行的原则。对此中国新《管理条例》虽有所涉及，但过于抽象。故我们在外资银 行立法中，应借鉴国际规范，具体规定外资银行的资本负债率、资产流动性比率及担保 限额等重要的信贷风险考核指标，规定规范化的覆盖资产质量、流动性、资本充足率等 指标在内的报表体系，并将定期报送的有关财务和业务报表等内容在法律条文中明确下 来，积极与外资银行母行所在国监管当局合作。只有这样，才能确保外资银行具有较高 的安全度，增强自身的抗险能力，防范金融风险。
第五，在外资银行危机处理方面，与外资银行母国进行合作，在外资银行发生经营困 难时，请求外资银行母国中央银行进行最后援助或中国中央银行、中国银行业监督管理 委员会进行联合援助，拯救有问题的外资银行，防止其破产倒闭引发金融动荡。在金融 业务日趋国际化的大背景下，一个国家出现的金融问题会迅速波及其它国家，甚至对整 个国际金融体系产生不利影响。从长远看，中国还应当积极参与有关涉及金融安全的国 际组织，进行国际合作。当跨国银行出现或将要出现危机时，可以更快的获得信息和救 助，控制风险传递，为中国外资银行风险防范提供国际保障。
本文的研究获得“同济大学文科科研基金”资助，在此表示感谢。
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