中国油气行业改革展望，本文主要内容关键词为：油气论文,中国论文,行业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在加入WTO、市场开放程度进一步提高之后，作为支柱产业的中国石油天然气行业如何扩大开放？市场结构如何调整？政府监管方式如何改革？诸如此类的问题已成为海内外人士关注的热点，也是将于12月14日举行的“中国石油天然气行业监管体制改革”国际会议上探讨的重点。本刊特请国务院体改办经济体制与管理研究所常务副所长陈立就此撰文
今天以来，中国石油天然气股份公司、中国石油化工股份公司相继在海外成功上市，中国海洋总公司的上市也在积极的运作中。近期中国政府又发布了“西气东输”工程新的招商引资政策。在此大背景下，加快油气行业的市场化进程，改革政府对石油天然气行业的管理方式，建立适合中国国情的油气行业现代化监管框架，就成为我们的现实选择。
中国油气行业面临严峻挑战
目前，中国的经济已经进入了一个新的增长时期，随着国民经济和人民生活对石油依赖程度的不断提高以及对外开放步伐的加快，中国油气行业正面临着严峻的挑战。
原油产量的增长跟不上国内需求增长的步伐，石油供需缺口日益扩大，从1993年起，中国已成为石油净进口国。据专家分析预测，在未来10—20年内，中国石油消费需求的50%以上将依靠进口来解决。也即到2010和2020年中国石油的净进口量将分别达到1亿和2亿吨以上。石油供应安全已成为中国不可回避的现实问题；
生态环境的日趋恶化直接影响着国民经济的可持续发展，调整能源结构，使用清洁能源已刻不容缓。但目前中国能源消费结构中，煤的比重仍然高达67%，而作为清洁能源的天然气的消费仅占2.8%；
中国加入WTO后，随着国际石油公司的大量进入，国际竞争的国内化将进一步改变市场格局。这一方面将使国内石油公司面临强大的竞争压力，必须尽快改变目前竞争力较弱的状况；另一方面结构的调整和市场格局的变化也迫切要求政府对油气行业的管理方式有一个重大变革。
面对上述挑战，我们应该清醒地看到，目前中国的油气行业，无论在市场结构方面，还是在政府监管方面，都存在着一些明显的不足，仍然难以适应我们所面临的严峻挑战。这些不足表现为：一是我国油气行业独家垄断经营的局面虽已经打破，但行业内上下游分割、海上陆地分割和国内外市场分割的格局还有不同程度的保留，并且某些领域的垄断经营仍然存在，统一、开放的市场格局还没有完全形成；二是改革油气产品定价机制的步伐虽已迈出，但市场在价格形成中的基础性作用尚未充分发挥；三是政府监管还不能适应行业开放和走向市场的需要，还存在监管职能重叠、分散、交叉等弊病，某些领域的监管也还缺位，并且国有企业仍承担了部分不该由企业承担的职能；四是由于没有专门的石油天然气法，因此，无法以石油天然气法为核心形成统一而涵盖行业各个领域的法律框架，行业监管缺乏完整的法律基础。
鉴于以上情况，加快行业的进一步重组并扩大开放，引入竞争，以吸引更多的资金和技术，是促进行业发展、缓解石油供需矛盾的唯一选择；实现行业监管的现代化，彻底改变目前中国油气行业监管中存在的各种弊病，以形成有序竞争的市场规则，既是扩大开放，吸引更多的国外资金和技术的需要，也是在市场格局即将出现重大变动的情况下，保证中国油气行业健康、持续发展的当务之急。因此，进一步改革势在必行。我们认为，油气行业下一步改革的主要内容可以概括为两句话：创建竞争性的行业结构；构造现代化的监管框架。
市场化改革创建竞争性行业结构
为了增加上游领域的勘探开发、提高下游领域的经营效率并加快天然气领域的发展，必须创建竞争性的行业结构。其措施是：
在上游领域，对内、外放开市场、引入竞争。
——降低市场准入门槛。允许所有经过国家批准的、具有资质的中国公司通过法定程序进入油气的勘探开发领域；允许中国公司在上游领域进行无地域限制的竞争；取消海上、陆上油气勘探开发的对外合作专营权，允许所有经过国家批准的油气企业在已取得探矿采矿权的区块里开展对外合作。
——以促使拥有区块探矿权的公司积极勘探为目标，修订矿权许可证制度，如可以考虑采取竞标方式作为获取矿权许可证的主要途径；提高持有勘探许可证的费用，严格执行勘探许可条件，并从严控制其延期条件等。
——在近期对外合作方式继续以产品分成合同为主的情况下，应考虑修改合同条款，使其更具竞争力。如：可考虑开放油气批发市场；允许产品分成合同的合作伙伴投资管道或不受歧视地进入现有管道；以及采取更为优惠的税费标准等。同时，应增加可用于产品分成合同招标的区块。
在石油下游领域，按照我国在加入WTO谈判中所承诺的市场开放时间表逐步开放市场。
——逐步取消进出口配额，降低关税。
——逐步开放成品油批发、零售市场，包括允许国内外有资质的公司投资和经营批发和零售市场；允许产品分成合同的合作伙伴直接向市场销售利润油气。
——为了使国内企业逐步适应市场竞争，可以先选择1—2个城市或地区进行试点。
在天然气下游领域，制定鼓励进一步发展的政策。
——鼓励国内外勘探开发公司投资管道并拥有控股权，以利于其运输和销售利润油气。从监管和防止垄断方面来考虑，应以其回收投资并获得一定的回报为基准，对这些投资者拥有管道产权的期限以及将管道产权转移给独立管道公司的有关事宜作出规定。
——对长距离管输等自然垄断领域强制执行普遍服务条款；并对服务质量和价格进行监管。
——在试点的基础上，对城市配气系统实行公司化改造，使其实现商业化运作，同时适当引入竞争机制。
——进一步完善价格形成机制，充分发挥市场在价格形成中的基础性作用；在天然气定价上，应考虑使其价格与其他燃料相比更具竞争优势。
——出台鼓励使用天然气的政策，如采取更加严格的环保政策和标准；给于利用天然气发电和供热的企业税收以及其他方面的优惠；允许外国石油公司建设并拥有天然气电厂等。
行业监管必须迈向现代化
一、现代行业监管的理念。
——在油气产业链的各环节中，区别自然垄断和非自然垄断领域，对非自然垄断领域采取逐步放松管制、鼓励竞争政策，监管的重点是建立公平竞争的市场环境，以充分发挥市场的作用；在自然垄断领域以政府监管替代市场，监管制度的作用是保证通过价格管制、公平介入、普遍服务等手段，在保证行业的规模经济性的同时，防止滥用垄断优势，以维护公众利益。
——在“转轨经济”中政府监管的特殊作用：监督整个行业的市场化进程以实现平稳过渡和政府职能转变。
二、现代行业监管的原则。
——制定政策与实施监管的职能相分离。政府的政策职能是：制定行业发展战略、市场准入规则、税收政策；确定油气产品及服务的定价原则；制定与产品和服务质量以及安全、环境、资源合理利用等有关的政府管制法规。政府的监管职能是：根据既定的宏观政策，制定具体的规定和标准并监督执行。职能的分离要求机构的分离，因此，需要建立监管机构。
——监管的独立性。现代监管要求监管机构独立作出决策，这意味着企业不能对监管施加不恰当的影响；同时，政府的作用主要体现在决定行业发展的宏观政策环境，而不是对具体事务作出决定，但在监管机构的决策有悖于行业发展的宏观政策时，可以行使否决权。
——监管的公正性和透明性。现代监管要求监管机构必须让所有的被监管者了解监管所遵循的规则和程序；监管机构所作的所有决策及其理由都应该是公开的；同时应该定期向公众报告其监管活动。
——为提高监管效率，应该实行一个“窗口”的监管模式，即所有的监管职能应该归口由统一的监管机构来执行。
——监管必须有坚实的法律基础。坚持上述原则的关键在于建立一个专门、统一而涵盖行业所有领域的法律框架，这个法律框架将对政府部门和监管机构的职能、权限以及监管所遵循的规则和程序作出具体而明确的规定。
三、现代监管的内容。
——矿产资源和财政监管，是国家对资源所有权的体现。主要职能包括探矿权和采矿权的招标；资源租金的收取、对有效利用资源的监督以及建立并管理资源信息库等。
——行业准入监管，制定拟进入油气行业的企业所应具备的技术、财务和管理条件，并根据这些条件对企业所提交的准入申请进行审批。
——经济监管，是在自然垄断领域维护市场秩序、保证公平竞争的手段。主要职能是对行业的自然垄断领域，如制定管道和天然气配送系统的服务价格的定价原则、服务准入条件及服务质量标准并监督执行。
——技术监管，主要是对健康、安全、环保等方面的管理，是公众在环境、安全、健康等方面利益的体现。
四、建立专门的、独立的油气行业监管机构。
监管机构应该是政府的组成部分，但又相对独立于政府，因此，可以将其视为准政府机构。
鉴于上、下游领域监管业务的性质差别较大，可分设上、下游监管机构；也可考虑建立一个统一的监管机构，而在其下分上、下游设两个次一级的监管机构。
根据目前中国油气行业监管职能分布的实际情况，可考虑在过渡期内由现有资源管理部门代行上游领域的监管职能；同时，可先组建天然气下游领域的监管机构，一方面能尽快解决天然气下游领域监管缺位问题，另一方面由于基本不涉及权力的再分配，操作起来会比较容易。
建立现代监管框架应采取渐进方式
考虑到新旧管理体制的平稳过渡，采取渐进方式，以分步实施改革计划是很有必要的，因为行业结构的调整必须与监管改革同步，只有这样，才能确保市场在竞争有序的环境中逐步开放、健康发育；而且现行法律框架的调整和完善，既需要新的立法，也需要修改乃至废除某些现有法律法规，而立法是一个复杂的过程，不可能一蹴而就。
为了与中国政府加入WTO所作的承诺和“十五”计划相衔接，可考虑将建立新的监管框架的过程暂定为五年。
要建立新的监管框架，需要完成以下任务：
——逐步引入竞争，调整行业结构；
——逐步调整政府职能和机构，转变政府对行业的管理方式；
——确立现代监管的理念，运用先进监管技术，培训监管队伍；
——清理、修订和补充现有监管法律、法规，构建现代行业监管的法律框架；
——进一步推动国有石油公司的改革，提高其竞争力。
在现有体制向现代化监管框架过渡的过程中，可建立临时性的监管机构，负责根据监管改革的目标，协调并监控改革进程，具体职能包括：协调现有的分散于各部门的监管职能；接受国有公司在政企分离后移交的职能；在某些监管缺位的领域建立起有效监管；研究监管技术和培训人员；掌握并随时调整行业监管改革进程。
经过上述改革，石油天然气行业将会发生很大变化：行业结构将更趋合理，市场的开放程度将更高，将会有更多的竞争者参与；现代监管框架基本形成，将建立起专门、独立的监管机构，以《石油法》、《天然气法》为核心一系列法律法规将成为监管的法律基础；能源的消费结构将进一步改善，特别是天然气在能源消费中的比重将由目前的2.8%提高到6%以上；国内石油公司的竞争力也将会有较大的提高。