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在20世纪80年代初，制度主义被“重新发现”，制度重新成为主流政治学研究的中心。历史制度主义是新制度主义的一个重要流派，是最早的一种新制度主义形态。它结合制度分析方法和历史分析方法，从中观的制度层面入手，对政策和政策过程进行重新诠释，为政策研究提供了解释性意义、描述性意义和建构性意义，为政治科学与政策科学在新的层次上实现融合和交流提供了思路。
一、历史制度主义的兴起及其主要内容
从政治学诞生至20世纪中叶，制度分析一直是整个政治学科的核心。这一时期的政治学可以概括为“旧制度主义”。旧制度主义所说的制度一般是指实体性结构和组织，包括宪法、内阁、议会、法律、军队、联邦制、国家等。这种制度观具有描述性和理论性等特征，忽视了制度的动态性及政治现实和政治行动的意义。为此，盖·彼得斯（B.Guy Peter）把旧制度主义的特征概括为：法律主义、结构主义、整体主义、历史主义和规范分析[1]。
二战后，由于受到科学主义和反理性思潮的影响，制度逐渐被排挤出主流政治学研究的范围，政治学转向了基于个人主义的理论方法，即行为主义和理性选择理论。这些研究方法主张以人的行为为政治分析的中心，过分强调价值中立原则和科学性而忽视了道德因素和社会环境因素，过分强调政治研究的技术性而忽视了政治学的规范性和伦理性，于是，陷入了理论二元困境，即无法解决理想上的价值中立与事实上的价值追求的冲突、理想上的科学性与事实上的不确实性的矛盾。为此，马奇（James G.March）和奥尔森（Johan P.Olsen）对行为主义和理性选择学派进行了批评[2]。
进入20世纪80年代，政治学研究再次发生转型，在“回归国家”的呼声中，制度重新回到政治研究的视野。制度研究者“反对把行为确定为政治分析的基础要素，他们不相信行为能够为解释‘所有政府现象’提供足够的基础。因为，行为发生在制度环境中，因此，在理解这一概念时，必须考虑制度因素”。并且认为，行为主义对偏好的聚合以及把个人行为的聚合看成是集体现象都存在问题，“即当表达偏好的制度背景深刻地影响表达出来的偏好时，弄清楚人类行为想要什么是非常困难的。制度研究者没有通过考察个体心理来解决这一问题。他们集中于关注将个体意愿整合为集体决策的规则和程序的影响，不管这些规则和程序是那些正式制度、自愿的联合体、公司，还是认知或解释框架。”[3] 政治学家称这一时期的政治学为“新制度主义”。但新制度主义并不是对旧制度主义的简单回归或重复。与旧制度主义相比，新制度主义“不再强调政体对社会的依赖性而是主张相对独立的社会和制度因素之间的相互依赖性；不再强调微观过程和历史效率性的首要地位而是主张过程的相对复杂性和历史的无效率性；不再强调选择和分配的结果而是主张行为的其他逻辑和意义、象征行为的中心地位”[4]。更重要的是，新制度主义试图将其他的制度现象解释为形成政策和行政行为的一种自变量。“新制度性分析的新途径关注以公共政策和其他决定为形式的结果。”[5] 当然，不能把新制度主义与旧制度主义看做截然对立的两个理论体系，在理论基点上，二者存在共同性。新制度主义至少在三个方面与旧制度主义相似，一是二者都重视制度在政治分析中的中心地位，把制度视为决定、引导和修正个人动机的条件；二是都认为政治制度的历史发展值得特别关注；三是都认为强制性国家是一个自主的行为者，应该作为一个独立变量来看待[6]。
历史制度主义最能体现新制度主义的特点和主张。如果说社会学制度主义是从宏观角度进行制度分析，注重制度发展的共时性；理性选择制度主义从微观角度进行制度分析，注重制度发展的即时性，那么，历史制度主义则是从中观角度进行制度分析，注重制度发展的历时性，考察政策过程和集团活动对政治科学的意义。因此，社会学制度主义适合于文化研究，理性选择制度主义适合于经济研究，而历史制度主义对制度的理解更适合于政策研究。历史制度主义以制度为中心，用制度的变迁来揭示政治生活的本质，同时又以历史为维度，用历史的发展来克服人类决策理性的有限性。
从理论演进上看，在新制度主义兴起的大背景中，历史制度主义本身也经历了一个发展过程。在第一个阶段，即20世纪80年代初的批判阶段，历史制度主义的主要目标是“回归国家”，从批判行为主义方法论视角来认同国家的自主性并分析国家能力，从强调国家的作用过渡到强调制度的作用。主要成果体现在西达·斯科克波尔（Theda Skocpol）的《重返国家》等著作中。在第二个阶段，即20世纪80年代中后期的形成阶段，历史制度主义日益强调正式政治制度对政策过程的结构性影响，不再简单夸大国家的自主性，而是关注国家和社会生活中的重大问题，以实际政策为中心来认识制度在政治分析中的作用。主要成果体现在瑟伦（Kathleen Thelen）和斯泰默（Sven steinmo）的《建构政治学：比较分析中的历史制度主义》等著作中。在第三个阶段，即20世纪90年代以来的发展阶段，历史制度主义更加重视非正式制度在政治分析和政策分析中的地位和作用，融合进社会资本理论、否决点或否决者理论、间断—平衡理论、政策网络理论等，进一步揭示历史因素、制度背景、权力结构和社群结构对政策结果的影响。主要成果体现在保罗·皮尔森（Paul Pierson）的《时间中的政治：历史制度主义和社会分析》等著作中。
从理论渊源上看，历史制度主义不仅仅是旧制度主义的继承和发展形式，而且是对“20世纪60至70年代盛行于政治科学的集团理论和结构功能主义的一种反映。它源于这两个理论但又寻求超越”[7]937。就集团理论而言，历史制度主义吸收了关于集团冲突的观点，承认各个集团围绕稀缺资源而展开竞争所产生的冲突是政治的起源，这种紧张关系也是政治变迁的内在原因。就结构功能主义而言，历史制度主义摒弃该理论的功能观，不把个人的社会心理和文化特性作为制度变迁的动力因素，而是吸收了该理论的结构观，把制度结构和政治经济结构看做某种集体行为产生政策差异的主要因素。历史制度主义超越集团理论的地方在于它所讨论的集团具有特定的制度特征，集团的心理、行为和利益需求受到制度的约束。历史制度主义超越结构功能主义的地方在于它拓展了结构的内涵，结构不仅包括组织元素的空间排列和时间递进，而且包括组织关系的建构和组织资本的培育。从中可见，历史制度主义从其回归之日起，就在试图寻求一条建构中观层面的制度理论。
从理论核心上看，历史制度主义的基本观点是：制度形成后具有自我强化和自我学习的机制，换言之，产生于特定背景中的制度对以后的制度发展具有决定作用。豪尔指出，在早期的旧制度主义研究者中，有的人强调国家能力和政策遗产对随后的政策选择的影响，有的人强调过去的政策通过社会力量的变化对随后的政策选择施加影响[7]941。在此语境中，这些早期的政治研究者认为选定的制度具有历史的效率性和合目的性。而历史制度主义则予以否定，认为历史具有无效率性，不会产生平衡，只会产生次优结果。具体而言，现存的或选择的制度很难说是最优的，也很难体现历史的效率性，它只不过是现存条件下最令人满意的政策结果而已。这种“制度变迁”现象便成为历史制度主义的研究特色。与其他新制度主义流派相比，历史制度主义更崇尚制度的动态性，制度既是自变量也是因变量。
从理论特征上看，与旧制度主义相比，历史制度主义的制度是动态的，随时间的变化而变化；与行为主义相比，历史制度主义的制度居于中观层面，超越个人行为；与社会学制度主义相比，历史制度主义的制度具有连续性，不强调制度的同形性；与理性选择制度主义相比，历史制度主义的制度并不是外于个人策略性行为，而是嵌入个人行为的独立性因素。
二、历史制度主义的制度观对政策研究的解释性意义
历史制度主义制度观的核心在于强调制度在政治分析中的中心地位。历史制度主义从中观层面界定制度，指出“在广义，制度是嵌入政体或政治经济组织结构中的正式或非正式程序、规则、规范和惯例。它们的范围包括如宪法秩序或官僚标准操作程序等规则和管理工会行为或银行——企业关系的惯例。总之，历史制度主义把制度与正式组织及其所制定的规则或惯例相联系起来”[7]]938。这种制度观颇似韦伯（Max Weber）的中层理论，研究的重点指向中观层面的制度，如法团主义安排、政党结构、连接经济团体和政府官僚的政策网络等，在不同国家界定了政治行为者所面临的激励和约束因素。
在现实生活中，为什么同一类政策在不同国家会产生不同的政策结果呢？为什么不同国家面对同一国际形势时会采取不同的政策呢？对这些问题的回答涉及各国制度结构的安排。与旧制度主义和行为主义不同，历史制度主义在中层制度结构上寻求国家间政策系统差异的原因。彼得·卡赞斯坦（Peter J.Katzenstein）等人曾对二战后美国、英国、联邦德国、意大利、法国和日本等六国的对外经济政策进行研究，发现这些国家的政策模式的差异原因在于“这些国家中连接国家和社会的政策网络”不同[8]6。例如，美国国内的利益集团、大企业、实业界相当发达，社会权力分散化，故采用自由主义的对外经济政策。而日本国内的大财团、大企业受政府的直接干预，国家与社会的关系紧密，故采用重商主义的经济政策。
在现实性上，政策网络是政策研究领域的一种“制度”。政策网络是一个中观层面的概念，指在政策制定和执行过程中，政府和其他行为者围绕共同利益而结成的一种制度性联系。政策网络包含着三个基本内容，一是网络是由各种行为者构成的，每个行为者都有自己的目标且地位是平等的；二是网络存在的原因在于行为者之间的相互依赖；三是网络行为者采取合作的策略活动来实现自己的目标[9]。在政策网络中，权力和利益处于重要地位，而利益和权力又该如何界定呢？豪尔指出，制度因素发挥了两个基本作用，一方面通过政策制定组织来影响政治行为者在政策结果中的权力分布状况，另一方面通过政治行为者的组织地位来影响利益的界定，建立制度性责任和关系[10]，由此，进一步影响政策方向。因此，影响政策选择的因素不仅包括个人和组织的策略选择，而且还包括个人和组织在政策网络中的政策参与程度和互动关系。在某种意义上，政策只是政策网络主体之间利益与权力博弈的因变量。要真正了解某项政策的来龙去脉，一个简便方法就是去考察政策网络主体之间的关系。这种思路无疑为政策研究提供了新的视角，即应从中层制度层面来认识政策结果。
在历史制度主义者看来，政策网络中存在着权力、利益和行为三个基本因素。如前所述，权力在政策网络中并不对称，而利益受到权力结构的直接支配，行为则受利益目标和权力结构的约束。那么，在这种情况下，如何保证不同权力、利益和行为之间的协调呢？科尔巴奇（H.K Colebatch）相信“在政策过程中，大量的政策活动与在各式各样的参与者之间建立和维持秩序有关。看起来更多的是沟通，而不是决定”[11]43，政策网络“显示亲密和信任：政策是在那些相互了解和信任的人中间做出的”[11]46。政治行为者之间的信任是达到政策秩序的基本条件。当政策网络在政治行为者之间培育起诸如信任、沟通、合作等社会资本时，即使他们之间的权力结构不对称，也能形成一个相对平衡的政策能力。这些社会资本通过社会化融入制度结构，增强制度内部政治行为者之间的沟通，使秩序在制度内部自发形成，并成为制度的显性结构和隐性结构。制度则为合作和信任提供了保障。在制度内部，显性结构改变了个人对行为的理性期望，促使人们关注长远的共同利益，从而提供了一个合作和信任的基础；在制度外部，制度文化和规范形式影响行为者的观念意识，从而为合作和信任提供了信念支持。于是，权力、利益、行为与制度和政策之形成两种模式，一种“制度—行为—权力—利益—政策”模式，制度是行为的根源，决定了政治行为者的利益目标，进而影响政策选择；另一种是“行为—权力—利益—制度—政策”模式，制度是产生行为的背景，过滤政治行为者的动机，进而影响政策选择。当然，这两种模式是贯通的，只是选取的角度不同。
根据制度观的逻辑基础，历史制度主义一方面认为政策选择是政策网络主体之间的权力博弈的结果，这样的博弈必须处在制度的约束之下；另一方面认为政策选择受到传统文化观念和意识形态的影响，但影响的途径只能是制度，制度起着过滤的作用。进一步分析这种制度逻辑，我们可以发现政策过程中的矛盾往往源于结果性逻辑与适应性逻辑之间的冲突。前一方面遵循了“制度—冲突—结果”模式特点，后一方面遵循了“冲突—制度—结果”模式特点。为了协调政策冲突，政策网络主体应该信任其他主体的行为也是“适应性”的，同时允许别人对自己的政策目标和政策工具进行修正。只有各方在相互谅解和信任的基础上，政策冲突才能被减少到最低限度。所以，在政策研究中，历史制度主义基本上是运用政策冲突来解释政策结果，这也正好体现了上文所讲的该学派对集团冲突理论的吸收。
三、历史制度主义的历史观对政策研究的描述性意义
历史制度主义历史观的核心问题在于解释制度和政策为何能够保持相对稳定，又何以能发生变迁？前一个问题涉及路径依赖理论，后一个问题涉及制度变迁理论。
路径依赖原本是一个经济学概念，是经济学家道格拉斯·诺斯（Douglass North）在考察西方国家近代经济发展史时提出来的，他认为经济发展过程中存在着路径依赖的现象，“小事情和环境可以决定某种发展的结果，一旦某种小事情和环境的结果占据主导，就会导致这种发展进入特定的路径。”[12] 在历史制度主义中，路径依赖意味着在过去制度环境中做出的制度和政策选择影响现在的政策结果，即选定一种政策后，从该政策中所获得的利益超过改变它的成本。它强调历史时间在制度分析中的重要性，认为时间序列决定了政策结果，而不管事件本身的大小。
路径依赖的原因之一在于报酬递增。皮尔森指出政治生活中存着四个引起报酬递增的明显特征：集体行动的中心地位、制度的高密度、利用政治权威扩大权力不对称性的可能性及政治生活本身的复杂性和模糊性[13]。这四个特征构成一个制度背景。由于政治活动具有集体性，政策结果取决于各方政治行动者之间的合作和期望，而这种合作和期望具有不确定性，且政治活动又是一个“黑箱”，于是在这样的制度背景中，人们无法准确预测别人政治行为的后果，无法准确估算新制度可能带来的收益，为了减少风险和获得稳定利益，政治行为者往往倾向于维持现有的制度，这样，无疑限制了政策选择的空间，使制度锁定在某个历史阶段上。这为我们考察政策的惰性找到了依据。比如，豪尔曾对英国和法国的国家干预经济的政策进行过对比研究，发现这两个国家虽然都是发达资本主义国家，但在干预经济的强度和工具上却存在很大的差异。造成政策差异的原因可以归结为两国的工业革命方式，英国的工业革命源自于社会力量，是一种民间经济增长模式，而法国的工业革命方式则源自于国家力量，是一种国有经济增长模式。由此，英国较易采用凯恩斯主义政策干预模式，法国则较易采用国家计划的政策干预模式[14]。
另外，受时间视阈的限制，政策制定者往往倾向于选择那些能够在短期内见效的政策，并且都希望自己的制度和政策能够长期保持下去，因此在选择政策时就故意设置了一些难以改变的立法程序，阻止政策变迁。这也增加了变迁成本，强化了路径依赖现象。比如，欧盟国家现任政府领导人用全民公决的方式来决定欧洲宪法的命运，就是一个明例，其目的之一就是要延续本届政府所采取的政策。
但制度和政策并不会永远保持不变，随着时间和空间的改变，它们迟早会走向变迁，产生新的稳定状态。历史制度主义把制度发展分成平衡阶段和间断阶段，前者依靠上述的路径依赖机制，后者则表现为制度变迁。斯蒂芬·克劳斯纳（Stephen Krasnr）的间断—平衡理论提供了解释制度和政策变迁的思路[15]。这个理论“致力于解释一个简单现象：政治过程通常由一种稳定和渐进主义逻辑所驱动，但是偶尔也会出现不同于过去的重大变迁”[16]125。克劳斯纳认为制度在经过一段时间的稳定后，会被周期性的危机所打断，产生突发性的制度变迁，此后，制度再次进入平衡状态。稳定时期的制度安排有利于解释政策结果，因为这些制度安排以一种特殊的方式产生政治冲突。冲突使旧制度解体，形成新的制度安排。比如，美国二战后的国家财政预算政策的变化就是遵循间断—平衡模型。詹姆斯·L·特鲁（James L.True）等人在研究中发现，“间断是美国预算决策以及美国政策制定的一种正常并且重要的特征”，从1947—1994年，美国的财政预算政策和规模呈现一个渐变的过程，其间年度预算规模变动范围大于200％的间断有四次，正是这些间断打断了以前的预算政策，使美国预算政策发生间断性变迁[16]148。
那么，什么因素影响制度和政策变迁呢？历史制度主义认为，影响变迁的最重要的制度性因素是“否决点”或“否决者”的分布结构。否决点或否决者就是一系列政治行为者或组织，如政党领袖、资深官僚、专业部门、专业团体、利益集团等，他们的态度和立场对某项政策能否被采纳具有重要意义。否决点由宪法、政治制度和政党体系等所决定，不同的制度结构拥有不同的否决点，因为特定的制度结构为政府官僚和利益集团在政策决策中寻求政策影响提供了通道和机会。在特定制度结构中，有一些否决者拥有设定政策议程的能力，有一些否决者拥有否决和修改政策主张的能力，由于他们在政策制定过程中占据着关键位置，政治行为者必须重视他们，为推动政策的顺利通过，还必须争取他们的支持。可见，制度性的否决点对政策决策具有制约作用，否决点越多，政策决策的困难越大。例如，在20世纪70年代末，美国和加拿大两国修改《候鸟协定》的过程就体现了本国否决点结构的影响作用[17]。该公约订立于1916年，禁止在两国北部地区捕杀候鸟。但在当时，这个公约没有考虑到生活在北部地区的少数民族居民的生活传统，若也禁止他们捕杀水禽，则会影响到他们的日常生活。为此，在1979年，两国政府签订了一个修正案。但在其后的几年内，该修改草案在国内仍未被正式通过，主要原因是众多野生动物保护组织、环境保护组织等否决者的反对。形势在1982年有了转机，加拿大通过一项旨在保护少数民族的新权利法案，这就改变了本国否决点的结构，从而改变了政府的策略环境。利用这个宪政契机，加拿大政府以保护少数民族的权利为由通过了修正案。而美国则没有这样的宪政结构，修正案遭到失败。从以上分析可见，否决点是决定政策过程的重要力量，而否决点又取决于制度结构。
四、历史制度主义的方法论对政策研究的建构性意义
在学科发展史上，在20世纪五六十年代制度主义式微之时，恰恰是政策科学正式诞生并快速发展之时；在20世纪80年代制度主义重新回到政治学主流之时，恰恰是政策科学面临挑战和转型之时。尽管如此，政治科学与政策科学本来就是一体，政治研究和政策研究本来就是相互促进、相互支持的。
政策科学作为政治学的分支，在20世纪50年代分化成一个独立的学科。在当时，哈罗德·拉斯韦尔（Harold D.Lasswell）曾对政策科学的研究体系进行建构[18]3－15，为政策科学的发展指明了总体方向。50多年来，应该说，政策科学在很多方面都取得了长足的发展，但当前政策发展的现状与当年拉斯韦尔所建构的这些宏伟蓝图相比，仍存在很大差距，有些仍未实现或无法实现。究其原因，除了政策学科本身的发展进步等正常原因之外，与本学科内部存在的一些困境有直接关系。
阻碍政策科学的第一个困境是学科研究取向的二元矛盾。拉斯韦尔注意到了政策科学的两个发展方向：“一方面面向政策过程，另一方面面对政策的知识需求。”[18]3 前者以系统科学和管理科学为基础，以科学理性为标准，形成以行为主义为指导的政策分析；后者以政治理论和专家知识为基础，以民主公平为标准，形成了研究政策的制定过程。行为主义和人文主义造成的这种分裂状况影响了政策科学的进一步发展，使学科不能形成一个比较统一的研究体系和相对权威的理论范式。第二个困境是政策研究的泛技术化。政策科学从产生起，就深受行为主义思潮的影响。行为主义主张借鉴自然科学和其他社会科学，如统计学、经济学、社会学、心理学等学科中的新方法来研究政治行为。在行为主义的影响下，政策研究也非常崇尚研究的技术性，广泛采用运筹学、系统分析、线性规划、逻辑学、经济学等分析技术及数学模型、社会测量、心理实验、量化评估等分析手段。在政策研究采用这些实证性质的研究方法是必要的。但在实践过程中，有的政策研究者只关注所采用的技术是否有效，而忽视所解决问题的价值性，过于夸大技术的绝对性和科学性，似乎只要有技术，就可以解决问题。价值和伦理因素被“中立原则”所取代。“把政策分析建筑在科学哲学以及与之相伴的实证主义方法的基础上，这种倾向是不正确的。”[19]
如何超越政策研究的困境呢？在此，笔者认为，历史制度主义是克服困境的一条途径。历史制度主义可被视为一种方法论。它吸收了旧制度主义的分析框架、行为主义的分析技术、结构主义的分析要素、历史主义的分析方法、理性选择理论分析思路、集团冲突理论的分析策略等因素，构成一个具有解释力和建构性的方法体系。与其他理论相比，历史制度主义方法论的研究特色表现于：有更广阔的研究视野，从中层制度层面对政治现象进行分析；有更现实的历史情境，从动态角度对政治过程进行分析；有更深切的人文关怀，从价值角度对政治事件进行分析。
历史制度主义从三个层面对政策研究进行建构。一是宏观层面的建构。制度分析是政策科学的一部分。“自历史制度主义兴起以来，他们的公共政策研究一方面能够在进行案例研究的同时不放弃理论的构建；另一方面，他们在进行理论构建的同时也没有放弃对实际问题的关注。”[20] 前一方面是科学理性的表现，后一方面是人文理性的表现。历史制度主义在进行制度分析的同时，历来没有放弃对价值的追求。价值也是一种“制度”。通过政治行为者的参与，价值倾向体现在制度变迁和政策过程中。并且，价值倾向随特定历史情境而变，把政策问题放到具体的历史环境中加以考察和对比，就能分析政策选择的必然性和偶然性。因此，科学主义与人文主义政策科学之间妥协的基础在于用实践的逻辑代替形式的逻辑，把政策问题放到具体的历史情境中加以考察，尽量避免在抽象的意义上讨论政策结果，避免在推论的基础上讨论政策效应。
二是中观层面的建构。“就中层理论的成果而言，制度学者已经架构起重要的分析桥梁：通过观察建构关系的制度安排，在国家中心论分析和社会中心论分析之间架起了桥梁；通过关注可解释‘共同主题的变化’根源的中层变量，在解释跨国规律性的大理论与解释具 体国家个案的狭义理论之间也架起了桥梁。”[8]10 在比较政治领域是如此，在政策研究领域更是如此。旧制度主义属国家中心论，重宏观分析，而行为主义研究属社会中心论，重个人行为研究。历史制度主义在中观层面，向下整合微观的心理分析和行为分析，应用于分析集团运动和政策网络，向上整合宏观的结构分析和法律分析，用于分析制度变迁和变迁结构。基于结构和背景因素来解释政治事件，历史制度主义强调制度结构对政治行为者的约束作用，关注政治体系的特征，但比结构主义更进一步，认为政治行为者的行为通过路径依赖和制度学习效应反过来影响制度变迁。更重要的是，历史制度主义关注集团活动、法团主义结构、网络体等对政治结果的影响。
三是微观层面的建构。行为主义的技术只是一种具体的研究手段，其本身只不过是一种工具，并不是政策科学发展的一种障碍，所以我们要解决泛技术性问题，不在于彻底放弃行为主义的主张，而在于将其置入国家制度框架和历史背景中，褪去其抽象、空洞的外壳，赋予其现实性。在研究政策时，历史制度主义与历史主义一样，都把政策历史作为研究对象，其不同之处在于，它不局限于整体性的描述，而是对政策历史进行案例分析和横向比较研究。由此，形成一种“历史比较方式”[21] 的政策研究方法，以揭示历史过程中各种政策变量之间的关系。历史制度主义吸收了行为主义的分析技术。并且，历史制度主义也像行为主义一样，采用量化数据处理、数学模型等实证技术进行制度对比和政策研究。如有学者在分析制度与政策输出和结果之间关系过程中，就将包括英国、德国和澳大利亚在内的25个国家集团制度规模进行量化，然后进行回归分析，借以考察法团主义发展程度与政策结果之间的关系[22]。历史制度主义关注重大问题，为行为主义发挥其实证优势，解决政策的应用性问题打开了大门。
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