河北省支持社会养老服务业发展的财政政策：进展与方略，本文主要内容关键词为：河北省论文,财政政策论文,方略论文,进展论文,社会养老论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]F812.7 [文献标识码]A [文章编号]1003-7071(2015)01-0222-05 社会养老服务是养老方式适应现代人口结构和经济条件变化而改变的一个具有普遍意义的服务需求。河北省是人口大省，目前60岁以上的老年人口约为1074万，占总人口的14.7%，老龄化率高于全国平均水平，养老服务体系建设任务十分繁重。本文基于公共财政理论，结合特定的河北省情，对社会养老服务发展中的财政政策作用进行初步分析，并提出政策性完善建议。 一、社会养老服务对公共财政的需求 社会养老服务是与传统的家庭养老服务相对应的养老服务方式，是由政府机构、非政府性公共组织和经营机构面向老年人提供的服务系统。其目标是要基本建立起以居家养老为基础、社区服务为依托、机构养老为补充，布局合理、规模适度、功能完善、覆盖城乡的养老服务新格局的养老服务体系。 养老服务从家庭转向社会，一定意义上说，也由完全的私人产品转向了具有某种程度上公共性质的产品。在上述三类社会养老服务形式中，机构养老作为集中性养老服务的形式，主要指各类养老院和敬老院。它们既可以由政府提供，也可以由私人部门提供。社区养老服务与居家养老服务比较接近。它们都是在改革的背景下，政府养老责任实现的一种特殊方式。两者实际上都对社区和家庭有强烈的依赖性。社区养老服务强调在社区的集中照护，居家养老服务强调在家庭的分散照护。这两种养老服务形式可满足更多老年人对养老服务的需求，具有普适性价值。对于政府而言、须承担特殊困难的老年人养老服务的供给责任，而且也要有对其他社会养老服务形式给予不同程度支持的责任。包括服务机构、组织建设和运营中的投入支持，当然，也要从维护老年人权益的角度，履行政府的监督管理职能，以促使其服务的标准化、规范化。财政政策是政府支持社会养老服务发展的主要依托。具体来说，社会养老服务对财政的需求主要体现在以下方面： 第一，基础设施建设要求财政的投入。不仅公办服务机构的建设要来自于政府财政资金，即使是营利性社会养老服务机构也需要政府的一定政策支持，因为社会养老服务行业的特殊性质，投资人要收回成本并有适度的利润回报，需要经过一个相比工业和其他服务业长得多的时间。因此，为引导社会资本的参与，政府财政需要通过加强对社会养老服务基础设施的投入，为投资人创造必要条件。基础设施建设既包括项目的通水、通电、通路，也包括周边自然环境的改造。 第二，运行条件的改善要求财政的投入。随着社会经济发展水平的提高，社会养老服务水平不能停留在只是让老年人有饭吃、有房住的基本条件上。而要让更多的人认可这种服务，必须提供一个可让老年人及其家人愿意接受这种服务的环境，包括设施的安全、生活的卫生、医疗服务全方位保障等。考虑到养老机构投入能力和服务价格的限制，政府可以给予一定标准的经费补贴，或者提供相应的税收减免优惠。 第三，服务人员专业服务能力培训要求财政的投入。社会养老服务说到底是对老年人生活需求的服务，这种服务职能从家庭转到社会服务机构，服务人员也就从家庭成员转向服务机构的从业者。而要得到老年人对新服务方式的认可，提高服务水平是关键。这对服务人员的专业服务能力提出了很高的要求。为增强投资者对社会养老服务的投入兴趣，解决从业人员服务能力过低的问题，政府财政可以通过学校教育和其他社会培训机构，对养老服务人员提供完全免费的专业素质和技能教育培训。 二、河北省支持社会养老服务发展的财政政策实施成效与问题 目前，河北省财政对社会养老服务体系发展的投入已经成为公共预算的重要内容，逐渐得到了各级政府的重视，并取得了明显的成效。近五年，河北省各级财政共筹集资金30多亿元支持公办养老机构建设，其中省财政投入近3亿元。同时，推动“多院合一”型民政事业服务中心建设模式，破解了公办养老机构管理难题。全省县建县管民政事业服务中心已达630所，其中“多院合一”型215所；全省五保供养床位数达到15.7万张，集中供养能力已达60%以上。“多院合一”型民政事业服务中心通过分区管理，实现公共资源共享，由此可降低了管理成本，并提高服务水平。2011年以来，全省推广邯郸市肥乡县农村社会养老的创新模式——农村互助幸福院。2011-2013年，省财政安排专项奖补资金超过1亿元，对全省完成建设任务的2.5万个幸福院进行了奖补。特别是2013年，在中共河北省委、省政府的高度重视下，将农村互助幸福院建设列入全省“基层建设年”和“农村面貌改造提升”活动的重要内容，省财政对活动涉及的8000个村加大奖补力度，每个村补助5000～10000万元。 但从社会养老服务发展的需求来看，河北省财政支持社会养老服务发展政策还存在一些明显不足。 第一，支持目标定位较低。从河北省政府和相关职能部门发布的一系列政策文件可以看出，对社会养老服务发展的支持目前主要停留在解决老年人养老困难的水平上，是作为政府的一项工作而非作为一种“业态”或者一项产业进行设计，这难以使社会养老服务业在社会经济生活中发挥其更大的作用。河北省政府办公厅《关于加快发展我省养老服务业的意见》指出，各级各有关部门要充分认识加快发展养老服务业的重要意义，统一思想，增强紧迫感和责任感，采取积极有效措施，加大政策支持和资金扶持的力度，广泛动员社会力量，大力推进河北省养老服务业的快速发展[1]。按照这样的思路，社会养老服务业无疑只是解决老年人生活困境的一种方式，政府的政策支持也只是一种履行公共政策的表现。相比而言，辽宁省民政厅在“十二五”老年社会服务业发展的效应分析中看到了其中所蕴含的巨大经济效应，他们选取与老年人服务直接关联的纺织服装鞋帽制造业、城市公共交通业、餐饮业、保险业、房地产业、居民服务业、卫生保健业、文化娱乐业等八个行业作为研究对象，结合辽宁省城镇职工平均工资水平和城镇人均消费水平，通过模型公式计算，看到了“十二五”期间，城镇养老服务业产出可以达到当年GDP7.24%、7.835%、8.313%、8.803%、9.22%的经济拉动前景[2]。这个案例给我们的有益启示是，社会养老服务不再单纯是对老年人的关照问题，将其置于产业结构调整中，它完全可以作为龙头带动一个产业链的整体发展，为实现扩大消费需求对后金融危机时期经济增长创造出新的机会。 第二，支持重点有待权衡。社会养老服务事关所有老年人，但并非所有老年人都会提出机构养老服务的需求。根据笔者在保定市的调查，大部分老年人对于进入养老院养老有所顾虑，包括对服务质量、人际交往和服务费用等都不太放心，更愿意以家庭作为养老的依靠。然而，按照目前河北省财政支持社会养老服务的政策重点来看，主要选择的是机构养老，对居家养老支持不够。河北省政府办公厅《关于加快发展我省养老服务业的意见》强调，“对各类投资主体新建、改建、扩建的养老服务项目和养老服务设施，要优先予以立项，优先予以规划定点”。这种忽视居家养老服务体系建设的政策选择，导致与实际需求存在着一定的矛盾，无形中降低了政策的效果。事实上，居家养老是与社区养老紧密相连的社会养老服务形式，可以更好地适应有自理能力的老年人对养老服务的需求。据此，经济发达的江浙一带都已经做了相应的规划。例如，2013年，江苏省提出在全省建设4000家城乡社区居家养老服务照料中心，新增机构养老床位2万张。浙江省提出要新建2000个社区养老中心。这些均值得河北省在政策设计时给予重视和借鉴。 第三，支持机制需进一步完善。财政支持政策的实质是政府通过利益的输送调动社会养老服务业投资者和经营者的积极性，以达到扩大社会化服务能力和提升服务质量及品质的效果。但如何才能让财政投入产生有效的结果，这与投入机制存在密切关系。河北省政府《关于加快发展我省养老服务业的意见》和《关于加快推进养老服务本系建设的意见》，都对财政补贴和税收减免政策作出相关规定，主要内容是，社会办养老服务机构用房自建、提供社会老年人养老的床位数达50张以上的，按核定的床位数给予一次性开办补助，每个床位补助不低于1000元；用房属租用且租用期五年以上的，分五年给予开办补助，按核定的床位每个床位每年补助不低于100元。所需资金原则上由县(市、区)财政承担。对财政确有困难的县(市、区)，由省和设区市财政给予适当补助。并规定对已经接收老年人的社会办养老服务机构，按入住满一个月的老年人实际占有床位数计算全年平均数，每年给予每个床位不低于120元的运营补贴，所需资金由当地财政解决[1]。很明显，这些政策着重强调了县(市、区)级财政的责任。在实践中，由于不少县级财政能力薄弱，很难使上述政策一一得到落实，故无上级财政补助，县以下社会养老服务很难得到健康发展，各县(市、区)社会养老服务发展不平衡的现象也不可避免。一些社会养老机构由于基本条件跟不上，影响服务能力和质量，入住情况不理想，甚至陷于艰难维持的状态。 三、河北省财政进一步支持社会养老服务业发展的政策方略 面对全省社会养老服务发展的机遇与挑战，必须从财力保障能力和财政资金投入的引导作用上，对财政政策进行更加系统的优化设计。 (一)从产业结构转型高度设计支持社会养老服务体系的政策 河北省产业结构的重型化特征，已经使其在环保领域付出沉重代价，产业结构调整的任务十分艰巨。在结构转型艰难抉择的情况下，通过什么新的产业替代传统产业去产能化，既能保障就业，又能真正体现现代产业的发展潜力，对各层级政府都是一道难题。新的产业形成有其客观规律，需要建立在充分的市场条件基础上，但选错了方向，也就意味着巨大投资风险。在诸多选项中，社会养老服务业应该占居重要一席。社会养老服务业发展前景广阔，首先在于客观上有庞大市场需求。围绕社会养老服务业的发展，必生成一个新的产业链条。从最初的基础设施建设，到常态化的经营过程，不仅在核心项目上需要大量人力资源提供多样化的服务，而且其上下游各个环节之间也会伴随发生相互服务平台。社会养老服务业既是就业增长的依托，也是专用商品和服务消耗的平台，直接或间接推动着经济的增长和税收的增长[3]。更为重要的是，社会养老服务业是消费需求的增长，这有利于提高消费需求在促进经济总量增长中的比重，构建长期可持续增长的供求关系。从这个意义上说，财政支持社会养老服务业大发展，是实现政府利用财政政策引导经济结构转型目标的重要选择，也是实现从社会负担转变为产业发展机遇的重大选择。 (二)合理把握财政政策支持的责任边界和力度 政府财政承担社会养老服务体系建设的投入责任，是不容回避的，但同时必须合理、科学地界定财政的职责边界，理性、谨慎地把握财政支持力度，防止产生误读。 一是要分清政府与市场的责任及其范围。根据市场经济条件下社会养老服务的趋势，需要在政府、社区、养老机构以及个人和家庭之间建立合理的分工合作关系。政府的责任主要是法律法规的制定，对特殊困难的老年人给予充分的生活救助和建设专门机构提供生活护理，对社区服务组织、民营服务机构和家庭实施政策激励与引导。但政府的责任又是有限的，是特定保障性的，任何扩大化的责任界定都将带来财政供给的巨大压力，并可能导致失去社会公众对政府履行公共能力的怀疑和不满，甚至激化政府与社会公众之间的矛盾。 二是要合理确定财政政策支持社会养老服务的水平。在这个问题上，绝不能头脑发热，盲目决策。迄今为止，中国社会养老保险制度一直遵循着低水平、广覆盖、保基本、可持续的原则，逐步加以完善。这些原则对社会养老服务体系建设具有重要的借鉴价值。固然，社会养老服务与社会养老保险是两个不同层面的问题，政府的责任也有很大差别。对于后者，政府财政需要承担兜底的责任，一旦失控，就可能将财政置于难以自拔的境地。欧洲国家目前遭受的债务危机是一个极为有用的参考案例。而对于前者，因为养老服务更多的是受益人及其家庭和社区组织、民营服务机构之间的帮扶关系或购买服务的交易关系，因此，政府并不为其提供“兜底”责任。如果说也有所谓兜底责任，那么这种责任实际上就是对特殊困难老年群体的生活救助与照护。之所以提出这个问题，是因为在现实政策制定上，我们还没有进入一种规范性的决策模式。类似于陕西神木一度沸沸扬扬的全民免费医疗无果而终的教训，是应该引起高度警醒的。 (三)把河北省社会养老服务体系建设置于京津冀协同发展的规划内统筹考虑 把河北省社会养老服务体系建设置于京津冀协同发展的规划内统筹考虑，其条件是充分的。京津冀是一个紧密型的经济和社会发展区域，地理位置相互交错，文化传统彼此相通。只是由于长期的行政区划管理制度造成了人为的地域分割、人员流动分割，当然，最关键的是利益分割。从目前来看，这种分割已经造成严重的区域发展不平衡，不仅阻碍了河北省经济社会发展，也使三地之间经济和社会效能远未发展到位。迫于北京市巨大的人口增长压力所产生一系列问题，解决环北京的河北省贫困带以及河北省经济发展落后的问题，实施京津冀一体化发展战略已经势在必行[4]。就社会养老服务体系建设而言，京津两大直辖市拥有雄厚的资本优势和管理人才优势，而河北省拥有太行山、燕山等山区自然资源，拥有秦皇岛、唐山、沧州三市的环渤海经济开发区，同时河北省是一个人口大省和劳动力大省，可以提供较为充足的不同层次的劳动力资源。发展商业性的养老服务业，三地可以充分发挥自身优势，形成资源和资本之间的互补多赢关系。特别是以四通八达的高速铁路网和高速公路网为纽带的大交通格局的建设，提供了良好的交通便利条件，让人们的出行变得轻松自由，为跨行政区域建设的社会养老服务项目吸引更多的河北省内外老年人入住和生活。 河北省政府为此需要与京津两地加强政策协调，共同出台激励性财政金融政策措施。对于京津两地的民营资本参与河北省社会养老服务业建设的项目，在财政补贴、税收优惠政策上一视同仁，不搞差别待遇。并借助政府财力，做好支持企业所需要的基础设施建设。 (四)构建以完善社会养老服务重点环节为导向的财政支持政策 社会养老服务体系建设是一个复杂的社会和经济系统。从政府养老服务到社区养老服务和民营服务机构养老服务，具有不同的资金来源、服务对象和服务方式。这种多元化、多层次的社会养老服务体系决定了财政政策的差异化。针对河北省财政收支紧张的状况，构建以社会养老服务重点环节为导向的财政支持政策，在当前和今后较长的时期内都具有重要的意义。笔者提出以下几点建议： 1.加快建立政府购买养老服务制度。购买服务是市场经济条件下政府实施公共管理的重要手段。购买养老服务是在长期以来政府公办公营养老服务的基础上演变而来的新型服务方式，其实质是对养老服务机制的变革，目的在于提高公共养老服务资源的利用效率，适用于保障性养老服务和普适性养老服务的特定项目。众所周知，在公办公营模式下，政府要全面投入养老服务的基础设施建设，还要承担服务机构的员工费、管理费、生活资料的采购等日常运转成本，这不仅容易发生采购和建设环节公共财力的流失，而且会形成人浮于事、工作效率低下的问题，真正用于服务对象的财力会受到较大影响。在这样的经营机制下，如果更大规模地扩大养老服务的范围，对财政资金的适用效果将产生十分不利的影响。而政府购买养老服务，是将政府财力的有限投入与社会力量提供的定量服务相结合。这一机制的改革，有助于实现财政资金使用效果的显著变化。首先，政府可以用较少的有限资金推动更大规模的社会养老服务业发展，即使在投入总量不变的前提下，也能够产生相应的预期成效。因为政府不必进行大规模的基础设施建设，只是购买经常性的服务。或者说，用多次购买性的支出缓解了一次性集中投入带来的财政资金支出能力不足的压力。这对于财力紧张的河北省财政来说，无疑具有很大的可行性。其次，可以有效地调动民间资本和社会力量参与社会养老服务的积极性。政府购买社会养老服务，是以市场价格进行采购的交易行为。由于这一服务市场具有相对的稳定性，且在发展趋势上会在一个很长的时期内随着人们收入水平的提高不断扩大规模，这对民间资本和社会力量获取收益提供了可靠的保证。再者，政府购买社会养老服务，能够借助于民间资本和社区组织的运营，花同样的钱产生不一样的服务效果。一方面，政府利用政府采购机制，可以在招标竞争和有效监督机制的作用下，引导服务质量更好的养老机构进入社会养老服务领域，及时将服务质量差的机构淘汰出局；另一方面，民间资本和社会服务力量提供服务，不是单独向政府负责，而且要面向服务对象负责，向市场负责，失去服务对象的信任，就要失去市场。因此，只有更加努力地提高服务意识和服务质量，才能保证自己有合理的投资回报。 但需要明确，政府购买社会养老服务虽然与其他政府采购具有相同的本质，不过这类购买对象与其他通常的购买对象有着很大差别。它不是办公用品，而是购买的劳务；它不是普通的劳务，而是为社会上老年群体提供的特殊服务。这就决定了政府购买社会养老服务需要根据其特殊的要求制定单独的购买规则，不能简单地套用《政府采购法》。须严格规定政府、社会服务机构和社区组织、服务人员、服务对象各自的责任与权利及义务，清楚界定服务项目的内涵及其标准，合理制定服务价格及其监督方法，使所有当事方都能够在法律平台上建立起互相信任、互相合作、共同受益的关系。 2.统筹政府公共财政资源、社会养老保险、医疗保险和个人养老资源，提高社会养老服务水平。就普适性的社会养老服务需求来说，政府不应该、也没有能力通过公共财政资金全面性加以满足。统筹各种可以调动的资源共同推进这项宏大工程，是唯一可行的路径。这些资源包括政府公共财政资源、社会养老保险、医疗保险和个人养老资源。政府公共财政资源是专项用于社会养老服务的财力，它需要在法律框架内体现在政府财政预算当中。随着社会养老服务需求的增加，建议在地方各级政府至少在省级政府建立社会养老服务专项基金，统筹规划和监督管理基金的使用。其使用方向主要是满足保障性养老服务需求和对各类服务组织及机构提供激励性补贴。社会养老保险和医疗保险制度应该保障所有劳动者与城乡居民的基本养老生活及健康需求。这是社会养老服务的重要支持条件。但到目前为止，中国社会养老保险和医疗保险制度还存在着碎片化结构，特别是占全国人口较大比例的农村居民所能享受的保障水平普遍较低。尽管这种状况在短期内难以得到根本性改变，但有必要加快研究适度分阶段提高其保障待遇水平的实施方案。个人养老资源是支持社会养老服务不可忽视的重要载体。改革开放以来三十多年的经济快速增长，也带来了城乡居民个人财产的显著增长，尤其是房产成为诸多财产中最有代表性的部分。这对于部分老年居民的养老服务是完全可以依靠的对象。目前，社保学界和金融部门对反向抵押养老服务方式的可行性已展开深入讨论，并推出了探索性实施方案。此外，农村土地使用权流转制度的确立，也为提高农村居民养老服务水平提供了一定的帮助。 3.支持社会养老服务专业队伍建设。根据本课题组在保定和唐山两市的调查，民间资本举办的养老服务机构几乎都是依靠来自农村的大龄妇女提供护理工作，她们当中很少有高中毕业的学历背景，甚至不少人只有小学文化水平。为了提高护理人员工作能力，一般是由养老服务机构联系政府的民政部门，对员工进行上岗前的短期培训，在拿到资格证书后上岗。这种状况是由以下两种原因所致：其一，人们对社会养老服务的认识存在固有的偏见，认为这是一项伺候人的工作，工作时间长，容易导致身心疲惫。特别是在老年人中，相当部分的人存在身体和心理的不健康问题，需要对他们生活的方方面面进行照护，有时还要承受被打骂和误解的委屈。其二，工资待遇低，与自己的劳动付出不成比例。这些问题的存在客观上限制了高层次学历青年人的进入。 为此，建议政府从三个方面着手解决专业队伍建设问题。首先，在普通高校和职业院校设置老年服务与管理等相关专业，加快培养老年服务管理、医疗保健、护理康复、营养调配、心理咨询等方面的专业人才。为鼓励学校开办此类专业，吸引青年学生学习相关的专业知识，政府可以设立专门的扶持基金和助学金，实行学费减免和对学校的专项补贴措施。其次，对具有专业知识的大学生，在社会养老机构建立特殊岗位工资补贴制度，保证其工资和福利水平不低于所在区域的平均工资水平。再者，免费提供从业人员的教育培训。采取分级培训、政府补贴的方式，加大养老护理员培训力度，由省、市、县三级分别培训高级、中级、初级养老护理员。省级依托高校和职业院校、大型养老服务机构设立省级养老护理员培训基地，对基地的设施建设提供一次性或连续性资助。