公众舆论与量刑政策：影响模式和参与机制，本文主要内容关键词为：舆论论文,公众论文,机制论文,模式论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：DF6文献标识码：A文章编号：1006-6128(2008)06-0030-11
一、前言
在现代法治社会中，法官被期待能够排除公众舆论以及政治势力的影响从而以客观公正的立场来裁定刑罚。与此相适应，量刑政策在制定和实施过程中也通过排除公众舆论的影响从而为法官做出客观公正的刑罚裁定提供保障。然而，西方最近三十年的刑罚裁量实践表明：量刑政策的制定以及刑罚裁量的实施对公众舆论要求的漠视却越来越受到批评。[1]他们认为法官的刑罚裁量过于仁慈和轻缓，并没有满足公众对公正的要求。因此，在西方国家，最近要求量刑政策的制定和法官的刑罚裁量更多地考虑公众舆论的呼声非常之高。面对公众因刑罚裁量过于轻缓而对法官的公正性逐渐失去信赖的现实，恢复公众对刑事司法的信赖是当今西方各国政府首要关注的问题。由此，政治势力一方面通过对立法机关以及法官施加影响，从而使越来越多的犯罪人被判处重刑和投入监狱，以此来满足公众舆论对刑事司法的期待；另一方面，通过成立量刑委员会或者制定量刑指南的方式从而规范公众舆论对量刑政策和法官刑罚裁量的影响。因此，过去那种彻底排除公众舆论对法官刑罚裁量影响的量刑政策已经逐渐向在制定和实施量刑政策时对公众舆论的影响予以考虑的方向转化。但是，在现代社会中，因为错误信息和错误观念，公众舆论对刑事司法制度，尤其对刑罚裁量实践存在诸多误解和被误导的可能。因此，量刑政策以及刑罚裁量如何既能合理地反映公众舆论从而满足恢复公众对刑事司法信赖的客观要求，同时又能避免公众舆论的非理性对量刑政策和刑罚裁量造成的影响，从而确立一个合理而有效的量刑政策，这是各国司法机关所共同面临的问题。
二、公众舆论对量刑政策的态度——研究方法和基本结论
国家的刑罚裁量不仅是要通过对违反法秩序的行为人施以相应的刑罚从而恢复被破坏的法秩序，而且刑罚裁量也是检验国家立法、司法以及行政机关对犯罪做出反应的方式是否有效合理的重要方式。因此，刑罚裁量成为影响公众形成对社会犯罪状况、法律秩序以及公共安全基本态度的重要因素。只有运用科学合理的方法才能获得公众对刑罚裁量的准确态度。
（一）获得公众对量刑政策态度的方法
准确地获得公众舆论对刑罚裁量的相关信息，是各国量刑委员会或者量刑咨询机构的重要任务。因为客观全面地获得公众舆论对刑罚裁量的信息，无疑是制定合理量刑政策的关键。现代社会确定公众舆论对量刑政策态度的方法主要有：
1.媒体调查法
调查公众舆论对刑罚裁量态度的最基本的方法，就是通过媒体对读者或者观众进行调查。这种方法通常就一个特定的事项设置问题让读者或者观众来回答。比如，京师刑事法治网设置的在线调查：您如何看待许霆恶意取款重审被改判5年有期徒刑？这个网络调查就是运用媒体调查法的典型例子。由于这种调查法并没有设置详细的问卷和对问题进行进一步的分类。因此，这种方法一般只适用于调查公众对某个刑罚裁量当前的态度。运用这种方法的优点是快捷、简单和成本低廉。但是这种方法不能由调查者选择样本，因此在调查样本的广泛性上很受限制。同时，由于媒体调查法通常都是与特定的新闻事件联系在一起，通过这种联系，媒体通常报道出的被调查者的态度并不具有广泛性或代表性，这也在一定程度上影响了其他参与媒体调查人的态度。因为存在这种缺陷，目前西方国家的法学研究者较少运用这种方法进行常规性调查。[2]
2.代表性调查法
过去四十年来，西方学者调查公众舆论最常用的方法就是代表性调查法。利用这种方法，研究者通常就刑事司法以及量刑政策设置一系列的问题，然后选择具有公众代表性的样本进行询问。由于问题设置范围的广泛性以及样本选择的有效性，代表性调查法能够比较准确地获得公众对量刑政策和刑罚裁量的相关信息。在调查结论的广泛性上，代表性调查法要优于媒体调查法。然而，代表性调查法的实际效果一方面取决于对反馈者信息收集的详尽性，另一方面取决于设置问题的范围上。实践中，基于节省时间和降低费用的考虑，研究者有时候希望通过有限的几个问题来获得尽可能多的信息，这样的调查就不具有太多的意义。因为，“要对刑罚裁量这样内容驳杂和充满感情因素的事项进行合理地说明时，对几个抽象的问题并不能像对一系列详尽的问题回答那样能够给研究者提供更多的相关信息。”[3](P129)
3.焦点小组调查法
为了从被调查者那里获得有关刑罚裁量更为详尽和深入的信息，一些研究者使用了焦点小组调查法。这种方法就是将被调查者分成几个小组，然后就刑罚裁量和量刑政策进行讨论。为了使涉及的问题都能够被讨论到，所以在小组讨论时需要一个人对被调查者予以引导。但是允许被调查者能够自由和完整地表达自己的意见。与传统的调查法相比，焦点小组调查法最主要的优点，就是它能够从参加小组讨论者那里获得有关刑罚裁量和量刑政策更加详尽和深入的信息。在焦点小组调查过程中，参加讨论的小组成员能够彻底地表达自己的想法，能够及时地向研究者询问自己不明白的问题。焦点小组调查法在对特定的人员，诸如被害人代表，法官和犯罪人等进行小组座谈时，获得的信息往往都是比较有效的。但是，焦点小组调查法由于要组织小组座谈，因此，参加调查的被调查者人数都是非常有限的。这样得出的结论就不必然具有广泛的代表性。
4.审议性调查法
为了更为详尽地调查公众舆论，大多数研究者都使用了审议性调查法。这种研究方法是在原先研究结论的基础上进行的，这个结论就是：公众对犯罪和刑罚裁量了解并不多。根据这个理论前提，如果被调查者起初并不太了解犯罪和刑罚裁量的相关事项，当为被调查者提供一些有关刑罚裁量和量刑政策的信息后，他们形成有关刑罚裁量和量刑政策的态度就只限于获悉的相关信息。审议性调查法是通过对被调查者事前和事后同时审查的方法来获得公众舆论的具体信息的。研究者在给被调查者提供调查信息之前确定被调查者对该调查内容的态度，然后给被调查者提供详细的信息，最后再次对被调查者的态度进行审查。这种方法通常在确定公众舆论对特定刑罚裁量制度的态度时被运用，比如研究者在确定公众舆论对以社区为基础执行刑罚的态度时就经常运用审议性调查法。虽然该方法不需要过多的调查行为就可以获得公众舆论的详尽信息，但是，参与调查的研究者基于时间和费用的考虑，在给被调查者就特定调查事项进行说明时，往往缺少相关的专家提供全面和理性的说明。因此，这就严重地限制了该调查法适用的广泛性。
（二）公众对量刑政策态度的基本结论
在美国、加拿大以及英国，大量的研究机构和研究人员运用上述研究方法就公众舆论对刑罚裁量以及量刑政策的态度进行了深入的研究。虽然研究方法和研究机构各有不同，但是关于公众舆论对刑罚裁量以及量刑政策的态度却得出了基本一致的结论。最新的研究结果表明，公众舆论对刑罚裁量和量刑政策的态度是：
1.公众笼统地认为量刑政策过于仁慈，刑罚裁量过于轻缓
“当前公众对刑事司法最强烈的愿望就是希望国家能够对犯罪做出更加严厉的刑罚反应。”[4](P85)尽管国家在刑事司法制度上做出了很多改革以及现实的犯罪率也发生了很多的变化，但是，公众仍然认为法官的刑罚裁量过于轻缓，对犯罪人过于仁慈。他们认为这种刑罚裁量是以牺牲被害人的利益为代价的，因此，公众认为刑事司法本身已经失去了其应有的公正性。[5](P59)
刑罚裁量到底是过于轻缓还是过于严厉，从上世纪70年代到现在，研究者在北美，澳大利亚以及英国和欧洲其他国家运用代表性调查法进行研究的结果表明：平均70%到80%的被调查者认为法官对犯罪人判处的刑罚过于仁慈和轻缓。加拿大略低(60%-70%)，而美国较高（高达85%）。[6](P27,P29)当被问及对未成年犯罪人的刑罚是否轻缓时，71%的英国人认为过于轻缓。[7](P13)88%的加拿大人认为过于轻缓。[8](P139)
仅仅根据这些调查结论，政治家、政策制定者以及媒体就当然地得出结论，认为公众确实对轻缓的量刑政策不满。因此，实施严格的量刑政策就逐渐得到了决策者的支持。但是，最近几年，研究者逐渐在采用代表性调查法进行公众舆论研究时，他们设置了更加详尽的问题力图能够进一步地解释为什么公众如此倾向于严厉的量刑政策。结果发现，当受访者接受更为详尽的问题调查时，他们发现公众要求实施严厉量刑政策的比率就有明显的下降，平均下降10%。[9](P73)由此看来，公众如此高比率地要求严厉的量刑政策的态度是由于给被调查者提供的问题过于笼统等这些调查方法的技术性问题所造成的。这也说明，公众只是笼统地认为量刑政策过于仁慈，刑罚裁量过于轻缓。当他们了解了更多的信息后，要求实施更加严厉量刑政策的这种要求就会明显降低。
2.公众对量刑政策和刑罚裁量的相关信息了解得并不准确
2003年，Roberts等人在美国、英国、加拿大以及澳大利亚和新西兰就公众对犯罪和刑罚的态度进行的大规模调查研究表明，公众对量刑政策和刑罚裁量的相关信息了解得非常不准确。公众对与量刑政策和刑罚裁量有紧密关系的犯罪行为的特征和范围、法官的刑罚裁量过程以及适用监禁刑或假释这些问题甚至存在非常严重的误解。从相关的研究结论我们可以看出，公众对量刑政策和刑罚裁量的有关信息主要存在如下的误解：[10](P296)[11](P712)[12](P239)[13](P3)[14]
(1)认为犯罪在持续地增长，尤其是暴力性犯罪；
(2)过度地估计暴力犯罪在整个犯罪中所占的比率；
(3)过度地估计未成年人犯罪在整个犯罪中所占的比率；
(4)过度地估计累犯在整个犯罪中的所占的比率；
(5)过度地低估最严厉刑罚措施的严厉性；
(6)过低地估计所判刑罚的严厉性；
(7)对刑罚的替代措施了解甚少，过多地依赖监禁刑。
这些研究结果清楚地表明：对犯罪以及刑事司法制度的误解是造成公众对整个量刑政策产生误解的最主要因素。
3.大众媒体是公众了解刑罚裁量的重要信息来源
对大多数公众来说，由于并不能直接获得有关犯罪和刑事司法制度的第一手资料，他们对犯罪和刑事司法的了解主要是通过媒体来获得的。特别是那些非常受公众欢迎的媒体，它们在公众形成对犯罪和刑罚裁量的态度时起到了关键性的作用。而媒体基于娱乐和吸引更多的公众关注的目的，它们总是选择离奇的、残忍以及暴力的案件作选择性的报道。因此，媒体提供给公众的信息都是不准确和不完整的。这就造成公众对整个量刑政策的理解仅建立在有限的几个被媒体有选择地报道的典型案子上，而忽视了整个犯罪率的发展趋势。可以说，媒体在公众形成对量刑政策的基本态度时，它们在很多大程度上起到了误导公众的作用。“媒体对犯罪和刑罚裁量长期不客观和片面的报道误导了公众对国家量刑政策和刑罚裁量的正确理解。这就使公众越来越支持国家实行严厉的量刑政策。”[15]
4.当为公众提供更多信息后，他们要求实行严厉量刑政策的呼声就会明显降低
Zimring和Johnson在2006年随意选择了116个人做抽样调查。在给被调查者简单介绍了一个刑事裁判后，结果发现：高达90%的被调查者认为法官的量刑过于仁慈。接着，他们将被调查者随意分成两组。对其中一组，他们像媒体报道那样简单地给被调查者介绍了一个谋杀的案子。但是对第二组却详细地介绍了该谋杀案，包括案件实施过程、被告人的性格特征以及生活背景和成长经历等。结果发现，被简单介绍案件情况的那一组有高达80%的人认为所判刑罚过于仁慈和轻缓，只有7%的人认为该刑罚裁量是正确的。而被详细介绍该谋杀案件的第二组却只有15%的人认为该刑罚过于仁慈和轻缓，30%的人认为该刑罚裁量是正确的。但是令人吃惊的是，该组中竟有45%的人认为该案的刑罚裁量过于严厉。[16](P265)
从Zimring和Johnson的调查结果可以看出，如果公众赖以形成对量刑政策态度的信息主要是从真实客观的法官裁判实践，而不是透过媒体的镜头来获得的话，那么主张国家实行严厉的量刑政策的人数就会大大减少。
三、公众舆论对量刑政策的影响——事实检验和原因分析
从各国量刑政策发展的历史可以看出，造成量刑政策经常发生突然性转向的主要原因，就是受公众舆论的影响。[17](P367)[18][19][20](P1190)最近量刑政策的发展变化趋势也间接说明了这一点。政治势力也想通过制定严格的量刑政策从而满足公众要求国家向犯罪人做出更加严厉刑罚反应的需求。而且，“政治势力总是习惯于充分利用媒体对刑罚裁量实践或者刑事司法制度的批评来为严厉量刑政策的实施寻找公众的支持。”[21](P133)而媒体的反面性宣传又强化了公众对刑罚裁量的不满从而更加坚定了政治决策者实施严厉量刑政策的决心。由此可以看出，当今各国量刑政策发生转向的主要原因，还是受公众舆论的影响。
（一）公众舆论对量刑政策影响的事实检验
1.检验一
2003年加拿大联邦政府废除了实施多年的《青少年犯罪法》，通过了《青少年刑事审判法》。根据新通过的法律，对青少年犯罪的处罚明显严于之前的《青少年犯罪法》。而且很多属于各国处理青少年犯罪通用的原则在该法中也被忽略。加拿大通过《青少年刑事审判法》的主要原因，就是公众持续和严厉地批评《青少年犯罪法》对青少年犯罪人的处罚过于仁慈和轻缓。这最终迫使政治势力向立法机关施加压力，从而通过了该法。该法实施以后，虽然遭到了很多学者的批评，[22](P265)因为该法的很多条款对青少年法庭判处监外执行的权力进行了很多限制。该法实施以后进行的调查研究表明，高达76%的民众认为该法优于原来的《青少年犯罪法》。[23][24][25](P529)
2.检验二
在加拿大，一个一直备受公众和媒体广泛争议的刑法条款是：对大多数判处终身监禁的犯罪人由陪审团来审查他们是否具有适用假释的资格。研究表明，如果对被判处终身监禁的谋杀犯同样由陪审团来审查他们适用假释的资格的话，那么大多数的谋杀犯实际被关押的日期平均就会降低10年。[26](P29)但是，大多数的政治决策者认为该条款有违民意，因此要求立法机关应当立即修改或废除该条款。基于政治决策者和公众的压力，立法机关不得不对该条款做了很多的修改，从而严格了具备假释资格的犯罪人适用假释的条件，结果造成了加拿大被判处终身监禁的犯罪人适用假释的比率逐年下降。[27](P615)
3.检验三
1996年，一种以社区为基础的监禁制度被引进到加拿大。根据这个制度，那些将要出狱的犯罪人如果本身危险性比较小，而且在符合一定条件的情况下，他们就会允许在自己家里执行剩余的刑期。[28](P298)这项制度对鼓励犯罪人积极改造和对犯罪人出狱后尽快适应社会生活都具有重要的意义。但是，由于该制度适用的范围逐渐扩大到符合条件的严重犯罪人，比如谋杀犯以及强奸犯等。对这些严重的犯罪人适用该制度的做法引起了公众和媒体的强烈不满。他们强烈反对司法机关对符合条件的严重犯罪人适用该制度，要求该制度仅仅适用于符合条件的轻微犯罪人。最终，在2006年，新当选的保守派政府迫使立法机关做出禁止对严重的暴力犯罪人适用该项制度的规定。[29]
4.检验四
最近几年来，西方主要国家负责量刑政策制定的机构在制定量刑政策和发布量刑指南前，都会通过各种方法来调查公众舆论对刑罚裁量和量刑政策的态度。其基本目的就是使量刑政策能够更好地反映公众舆论的需要。上世纪80年代，加拿大量刑委员会在全国范围内就公众对刑罚裁量和假释的态度进行了大规模的调查。最近，联邦司法部也公众对量刑的态度进行了调查。在美国，上世纪90年代，美国量刑指导委员会在全国范围内就联邦量刑指南是否得到了公众舆论的支持也进行了深入的调查。[30]在这个调查结果的基础上，联邦量刑委员会制定了《2004年量刑改革法》，这部指导全美各州量刑实践的法律明确规定了量刑实践中在确定犯罪行为严重性的时候，必须考虑公众态度。同样，英国内政部量刑审查委员会在2001年就公众对量刑的态度实施了一系列的民意调查。量刑顾问委员会也就公众对强奸犯的量刑态度以及对造成被害人死亡的交通犯罪的量刑态度进行了调查。[31][32]根据这些调查结果，为了满足公众舆论的要求，新颁布的量刑指南就加大了对强奸犯的处罚。此外，新西兰法律委员会也明确规定了今后国家量刑政策的改革方向应当朝着符合公众舆论要求的方向发展。[33]
虽然当今各国的公众舆论对量刑政策发生转向起着重要的作用，但是，在死刑政策上，我们却未能明确地看出公众舆论的作用。在死刑态度上，大多数国家明确规定在死刑政策上应当排除公众舆论的影响，然而，也有一些国家却明确规定其死刑政策必须考虑公众舆论的态度。1965年英国就废除了死刑，但是仅仅五年后，议会就提出要求恢复死刑的议案。虽然当时高达82%的社会公众支持恢复死刑，但是该提案最终还是被否决。[34]此外，2007年在已经废除死刑的主要国家实施的一项调查结果表明，三分之二的公众认为国家应当恢复死刑，然而，这些国家却并没有恢复死刑。[35](P152)在中东一些国家，死刑得以保留的主要原因就是死刑获得了公众的广泛支持。而在美国，死刑曾多次被废除后又被恢复。这种多次反复的主要原因就是公众舆论的影响。[36](P83)由以上可见，虽然大多数国家的公众都支持恢复死刑，然而，在对待死刑的态度上，绝大多数已经废除死刑的国家并没有遵从民意而恢复死刑。为什么在死刑以外的量刑政策上这些国家更多地关注公众舆论的影响，公众舆论也对国家量刑政策的走向起着很大的作用。然而，在死刑问题上，这些国家却几乎一致地忽略了公众舆论的影响呢？这也是始终困扰着我们的主要问题。
（二）公众舆论影响量刑政策的主要原因
公众舆论对国家量刑政策的基本走向发生着越来越大的影响，这是最近几年西方国家刑法改革的基本特征。促使国家在制定和实施量刑政策时更多地考虑公众舆论的原因，主要有以下几个方面：
1.公众对国家权威顺从性的降低，反映到量刑政策上，就是要求国家的量刑政策能够更多地反映公众舆论
最近几年来，西方社会明显出现了公众对传统权威和价值的反抗，公众对国家权威的顺从性逐渐在降低。他们对传统的那些毫无疑问地接受政治权威的统治和代表社会政治势力价值观的做法进行了深刻的反思，认为那些拥有财富和特权的社会阶层不应再被视为比社会上其他的人更高人一等。国家政策的制定和实施应当更多地关注普通公众的感受和意愿。Nevitte将这种趋势的原因归结为战后西方社会实施社会福利政策改革的结果。[37](P263)出现在西方社会的这种变化提高了公众对量刑政策制定中的作用，从而改变了政府和其成员之间的关系。而且，在最近几年，公众对刑事司法的权威性逐渐丧失信心。他们把法官，检察官以及假释委员会的官员视为一群鼻孔朝上而不关注民生的外星人。[38](P191)因此，在量刑政策的制定和实施过程中，传统的由政府和立法机关垄断的机制由于国内公众舆论以及国外的影响已经逐渐变得松动，在制定量刑政策时愿意更多地倾听公众的心声，希望更多的普通民众参与到量刑政策的制定中。从而使国家的量刑政策能够得到更多的公众认同。由此，我们就可以解释在西方社会，为什么最近几年“三振出局(three strikes)”和“零容忍度(zero tolerance)”，会逐渐进入到西方刑事司法领域。[16](P297)
2.公众对社会安全的担忧和政治势力对公众凝聚力降低的担心，迫使量刑政策的制定和实施更多地关注公众舆论
“现代社会发展过程中，其社会个体抵御和排除自身对安全感到恐惧的主要方法，就是依赖国家通过传统的方法建立起来的一套完整的安全防御制度。对这种制度的依赖，造成社会公众逐渐将排除不安全感和恐惧的思维方式和行为模式发展成为他们日常的思维方式和行为模式。”[39](P62)然而，当今社会的发展状况已经清楚地表明，国家通过传统的方法建立起来的一套能够为公众抵御安全恐惧制度的条件已经不存在了。而且，国家在现代社会发展过程中建立起来的能够为公众提供稳定和安全的支柱也早已在当今社会湮灭殆尽。我们看到，西方社会原有的员工长期聘任制已经被废除，传统的家庭生活也逐渐因高离婚率而被越来越多的短期同居所取代，各种各样的社区组织在现代人的生活中越来越起着重要的作用，这就造成公众对社会和国家的依赖越来越弱。同时，这个时期各国持续不断的高犯罪率和高监禁率以及各国政治势力在控制犯罪政策上的失败更加剧了公众对自身安全的恐惧和担心。[40](P237)正是因为公众赖以抵御恐惧的传统安全防御制度已经失去了其固有的基础而逐渐走向崩溃，以及持续不断的高犯罪率使公众逐渐对国家刑事司法制度的权威性和有效性失去信赖，社会公众的凝聚力也在逐年下降。在这种情况下，大多数公众把信赖和支持投向那些主张解决这些问题的组织和运动中，就成了他们的自然选择。同时，他们更希望国家能够通过制定严厉的量刑政策加大对犯罪的处罚来增加公众的安全感。与此相适应，国家也希望通过制定和实施能够体现公众舆论的量刑政策从而恢复公众对国家刑事司法制度权威性的信赖和重建社会公众逐渐消弱的凝聚力。因此，正是公众对社会安全的担忧和政治势力对公众凝聚力降低的担心，迫使量刑政策的制定和实施更多地对公众舆论予以关注。
3.新闻媒体对犯罪案件主观和片面的报道，误导公众对政治势力施加压力而要求量刑政策更多地顺从公众舆论
调查研究清楚地表明，即便犯罪数量确实在减少，但是绝大多数公众仍然认为犯罪率一直在不停地增长。[41][42]这主要是因为现代社会关系的变化使大多数公众更习惯依赖大众媒体的间接报道来获得信息，而不是通过邻居、同事或朋友等途径来直接地获得信息。然而，现代社会信息内容的广泛性和传播方式的快捷性彻底改变了媒体的报道方式。为了适应现代社会公众获得信息的需求，媒体在报道内容上更加简洁。因此，公众通过媒体获得相关犯罪案件的信息在内容上是非常片面的。同时，媒体为了使报道更加贴近民意，更习惯于邀请普通的公众，而不是国家公务员或者专家教授来对案件作更多的评论。这就使公众对整个案件的理解更加缺少理性的引导。[43]（P211）与此同时，传统的由国家特定机构和司法官员对犯罪案件信息控制的垄断局面也因为现代传媒的发展而逐渐被打破。由于网络的发展，公众进入媒体的途径和方式在现代社会也变得越来越容易和快捷了，普通公众可以非常容易和快捷地进入到论坛然后对某个特定的案件进行评论，同时引起网友的大量跟帖。这些普通公众可能并没有专业的知识，他们基于普通常识和自身情绪来对案件的理解与评论在很多时候反而成为其他公众了解该案件的主要信息来源。正是由于大众媒体的这些影响，造成公众赖以形成对犯罪案件理解和判断的信息来源几乎全部是建立在主观和片面的大众媒体报道上面。这就使公众对犯罪情势的理解并不准确。最近几年，西方普通公众一直普遍认为欠缺安全感，犯罪率持续不断地上升，认为国家的量刑政策在控制犯罪上面是失败的。然而，与此同时，经过科学调查研究后的结果却得出了与此相反的结论。但是，这些调查结果并没有引起公众的注意，他们也并没因此而改变对犯罪情势的错误看法。[44](P53)
正是因为现代传媒在传播信息时的诸多弊端，公众赖以形成对犯罪情况正确认识的信息途径也因传媒的这些弊端而被严重地误导。同时，由于公众进入信息交换平台的机会和方式日趋快捷和简单，在忽视科学研究结论以及具有专业知识人员理性引导的情况下，公众对犯罪情势和对量刑政策的误解正在被日趋加重。与此相适应，公众舆论普遍认为国家量刑政策对犯罪人过于宽缓。而媒体对被害人和被告人的不对称报道更加强化了公众的这种误解。要求国家能够实施更加严厉的量刑政策几乎一致成了公众的呼声。[45]而政治势力为了更快地转变民众对刑事司法的批评态度，同时也由于自身受媒体报道的影响，逐渐更多地关注公众舆论对刑事司法的态度，在量刑政策的制定和实施过程中要求更多的公众参与和更多地关注公众舆论的基本态度。这就从客观上促成了公众舆论对国家量刑政策产生着越来越大的影响。
四、公众在量刑政策发展过程中的参与模式
由于对现有量刑政策的不满，公众强烈要求在量刑政策的发展中能够有更多的公众参与。而过去15年向西方国家监禁率的陡然攀升更加重了公众对自身安全的担忧和对刑事司法信赖的瓦解。政治势力为了恢复公众对刑事司法的信赖和满足公众的需求，同时也为了避免被反对者指责在对待犯罪上过于柔弱，也要求量刑政策的发展中能够更多地反映公众意愿。我们看到，法律和秩序在最近几年已经成为西方国家的主要政治议题。如在美国和英国，法律和秩序已经成为国内两个对立政治势力相互攻击的焦点。[46](P131)然而，量刑政策的制定是一个需要各种专业知识人员参加的非常专业和精细的工作，通过何种途径能够使公众参与到量刑政策发展中，从而制定出既符合公众意愿而又理性的量刑政策，同时也能避免量刑政策的发展受公众舆论诸多缺点的影响，这是各国量刑政策发展过程中的难题。
根据1984年《量刑改革法》，美国自上世纪80年代初成立第一个指导法官刑罚裁量的量刑委员会起，英国在1999年成立了量刑咨询专题小组(SAP)后又于2003年成立了量刑指导委员会(SGC)，从而完全取代了原来上诉法庭的任务。加拿大、新西兰以及西方其他国家相继建立了类似的机构。这类机构成立的主要目的就是对公众关于量刑的态度进行广泛调查，从而形成一个能够反映公众舆论现状的整体性量刑政策，最终以颁布量刑指南的形式来规范刑罚裁量活动，从而提高公众对刑事司法的信赖。与此同时，通过颁布量刑指南以及具体的刑罚裁量来更好地引导公众对量刑裁判活动的认识和理解，避免公众舆论对刑罚裁量实践的误解，从而为形成理性的量刑政策提供前提。
然而，基于前面的分析，我们知道公众舆论对刑罚裁量的态度存在各种不确定和不准确的特征。最近的研究也表明，使用焦点小组调查法和审议性调查法就公众对刑罚裁量的态度进行的调查结果表明：当为公众提供更加详细的信息以及让公众有更多的与专家或者法官进行交流的机会后，公众对量刑政策态度就会更加理性和温和。[4](P227)[47](P175)[48](P443)另外，虽然西方国家最近这几年的监禁率持续升高，然而，诸如恢复性司法、治疗性司法等较为宽缓的刑罚执行方式却也同样得到了公众的支持。[49](P192)由此可以看出，量刑政策的制定和实施只要能够准确地反映理性的公众舆论，该量刑政策不但能够获得公众的支持，而且也能正确地引导公众对刑罚裁量的态度。因此，在量刑政策的制定和实施过程如何获得公众的广泛参与，从而正确地通过量刑政策的形成来反映公众舆论的客观要求，这是当今各国量刑政策制定机构面临的最困难问题。
从目前来看，各国公众参与量刑政策形成的主要方式就是从不同阶层的公众中选出代表直接参与量刑政策的制定。在美国，31个州的量刑委员会在量刑政策的制定中都吸纳普通公众代表参加，这些普通公众代表着不同的利益团体。他们的权限和参与方式虽然在各个州的量刑委员会中有所差别，但是，代表不同阶层的公众代表参加量刑政策的制定却在美国越来越得到公众的支持。[20]新西兰的量刑委员会也同样按照这种方式吸引公众参与量刑政策的制定，而且明确要求参与量刑政策制定的普通公众代表必须占整个组成人员的三分之一。但是，同时也要求普通公众代表中必须有一定份额的专家组成。
虽然在量刑政策的发展过程中应当有公众的参与已经成为西方各国量刑政策发展中的一个共识，而且通过吸纳不同阶层的公众代表直接参与到量刑政策的制定也已经在某些国家成为现实；然而，由于量刑政策的制定是一个需要诸多不同知识背景的人员参与的复杂工作，而且参加量刑政策制定的公众代表是否真正就如想象的那样确实能够反映公众对量刑的态度也是一个非常困难的问题。因此，最近几年，像英国，SGC在制定量刑政策时通常更多地吸引刑法专家来参与。公众直接参与量刑政策发展的机会逐渐有降低的趋势。[25]由此，当今西方量刑政策在发展中面临着一个两难的问题，那就是，量刑政策在制定中采用何种方式让公众参与从而制定出能够反映公众舆论且能得到公众认可的量刑政策；同时，又能克服公众对量刑态度的诸多弊端从而使量刑政策避免过度受公众舆论的导向而失去其理性的基础。我们认为，建立一个作为连接公众和量刑政策制定机关的专门和独立的量刑咨询机构是一个正确的发展方向。该咨询机构是独立于国家的立法、司法行政机关的一个专门为国家量刑政策制定机构提供咨询的中立机构。它的组成人员不仅仅包括代表广大普通公众的代表，而且还要有大量的专家和拥有各种专门知识的专业人士。该咨询机构运用一系列的调查方法在准确获得公众舆论对量刑政策基本态度的基础上，及时地将公众对量刑政策的态度传递给政策制定机构，并在必要时为其提供咨询和建议。只有在这种情况下，公众舆论对量刑政策的态度才能准确地反馈给量刑政策制定机关；量刑政策制定机关也只有通过这种途径才能确保制定出来的量刑政策既能够反映公众的基本态度，从而使量刑政策的实施得到更多的公众支持，同时又能够避免量刑政策在制定过过多地受公众舆论的消极影响，从而确保量刑政策在指导刑罚裁量中的科学性。
五、基本结论
刑罚裁量不仅因为它涉及刑法和犯罪学是一个政治性问题，而且因为它涉及国家立法、司法以及行政机构对犯罪做出反应的方式是否合理有效和富有理性，从而成为影响公众形成对社会犯罪状况、法律秩序以及自身安全的基本情绪、感觉和态度的重要因素。因此，量刑政策的任何变化和发展都引起公众的广泛关注。最近几年量刑政策的发展表明公众对国家的刑事司法制度越来越失去信赖，他们要求国家在制定量刑政策时能够更多地关注公众舆论的态度；政治势力为了恢复公众对国家刑事司法的信任，通过各种途径在量刑政策的制定中更多地反映公众舆论的要求。然而，通过各种调查研究得出的结论表明，公众舆论在对量刑政策的态度上存在各种可变性。如何在制定量刑政策时得到公众的参与从而制定出能够反映公众整体性态度的量刑政策并获得公众支持，同时又能克服因公众舆论的各种缺陷对量刑政策的影响从而避免量刑政策过度受公众舆论的影响而失去其应有的理性，这是各国量刑政策发展过程中最大的难题。我们认为，建立一个能够反映公众舆论对刑罚裁量准确态度的中立性咨询机构，应当是一个正确的发展方向，也是未来量刑政策发展中的一个趋势。
收稿日期：2008-07-23