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一、政府与利益整合：规范分析
马克思主义认为，利益具有自我性和社会性双重特性，并由此形成了利益关系的矛盾性和共同性。[1]协调利益关系矛盾性与共同性的重要载体就是政府，这是由政府自身决定的。
(一)利益整合是政府产生的重要目的
所谓利益整合，就是“对社会个体和集团的利益进行调整，消除利益主体间的摩擦和冲突，使其协调和均衡，形成和谐统一的社会利益整体”。[2]对利益进行整合是政府产生的一个重要目的。原始社会末期，社会分工的发展一方面使氏族成员“依其职业分成了相当稳定的集团；其中每个集团都有好多新的共同的利益，这种利益在氏族或胞族内是没有存在的余地的，因而就需要创设新的公职来处理这种利益。”[3]另一方面也使利益出现复杂化和差异化的趋势，原有“权力是为氏族全体成员所共享的”[4]氏族制度无法适应这种趋势，特别是社会“分裂为两个阶级：主人和奴隶、剥削者和被剥削者”[5]更加推动了氏族制度的解体。氏族制度解体形成的权力真空，使社会成员有陷入无限争斗的逻辑可能，为了把社会冲突保持在有序范围内，历史产生了政府这一新的制度安排，并赋予其凌驾于社会之上的公共权威，进行利益秩序整合。[6]可见，政府的历史使命和存在价值在于整合社会各个不同的、彼此间互有矛盾的，甚至是相互对立的利益，使社会形成和维持一种稳定的社会利益秩序。否则，社会就会在经常性的利益纷争之中处于四分五裂的状态。
(二)利益整合是政府能力的重要组成部分和评价指标
国家之间政治上最重要的区别，不在于政府的组织形式，而在于政府能力的高低。[7]从利益整合的角度来看，政府能力就是利用公共权威，确立和形成有关利益的表达、协商、分配等诸多方面的制度，以有利于利益的有序合理实现和持续发展。利益整合在政府能力系统中主要表现为：一是维护利益基本秩序的能力。在多元的利益关系之间进行调节与整合，“基本的问题不是自由，而是创立一个合法的公共秩序。”[8]维护利益关系基本秩序就是维护和保障法律秩序，使利益关系得到合理公正的调节，在尊重利益差异的基础上实现利益的整体和谐发展。二是促进利益均衡发展的能力。随着社会的快速发展，社会成员对于政府利益整合效率不断提出更高要求。如何实现利益在广大社会成员之间的合理分配，维护社会的公平与正义，尤其是保障在改革过程中受损的利益群体共享发展成果，对政府利益整合均衡能力的要求日益突显。
(三)和谐社会的构建要求政府关注并有效解决利益整合问题
和谐社会，就是社会利益主体之间相互协调、相互依存、相互促进，是利益和谐的过程和状态。但是，和谐社会不等于消灭利益差别、不等于实行平均主义，它是允许存在利益差别、利益矛盾和利益冲突的，只不过利益差别和利益矛盾要控制在秩序和社会成员可承受的范围内。在没有政府作用的自发过程中，利益的分化就意味着社会存在弱势利益群体与强势利益群体。在利益资源有限的条件下，受利益最大化的驱动，弱势利益群体和强势利益群体基于自身需求和实力的考量会出现某种利益不和谐关系。假若这种利益不和谐关系不断积累，而且在没有政府采取自觉行为去及时发现这些不和谐关系并采取制度安排去化解这种利益矛盾与冲突，这种利益不和谐关系就可能导致原有体制的崩溃和社会的失衡。为避免这种局面的出现，政府必须自觉利用公共权力加强对利益关系的整合力度，迫使强势利益群体谋求与其他利益群体的利益互惠与共享，缓和利益矛盾与冲突，实现利益关系趋于持续均衡，使利益关系的和谐成为常态。
二、政府与利益整合：实证分析
随着我国改革的深化，公平与效率、经济与社会发展、强势群体与弱势群体等利益失衡问题凸显。[9]这源于政府利益整合制度的缺失，同时也对政府带来了消极影响。
(一)政府的制度缺失对利益整合的影响
利益分化与分层方面。利益整合源自于利益的分化与分层。利益分化与分层适度，可以激发社会的活力；反之，则会导致社会失序。由于政府利益整合责任的缺失，当前我国呈现分化分层不足与分化分层过度并存的态势。我国政府，尤其是地方政府还没有真正完全成为社会公共利益的代表，群体间收入差距逐渐扩大，居民基尼系数由改革初时的0.2剧升为今天的0.45以上。
利益流动与分配方面。利益只有自由流动和分配，才能产生其价值，这是由利益“自我实现要求和社会实现途径”[10]这一基本矛盾决定的。由于政府没有完全转变职能，地方主义、部门主义、行业主义等对利益进行垄断固化的倾向没有得到有效解决，阻碍了利益的自由流动与有效配置。
利益获取与确认方面。合法获取和确认的利益，既是利益整合的对象，也是利益整合的目标与结果。在我国经济体制转轨的过程中，政府部门承担了重要的资源配置功能，“变形的权力之手介入资源配置，导致腐败现象丛生，寻租活动猖獗”。[11]由此形成的各种不合法收入影响了人民群众对合法获取利益的尊重与理解。
利益表达与综合方面。利益表达与综合是社会成员向政府提出各种利益要求，并通过政策得到满足的过程。由于政府与社会沟通交流制度的不完善，利益表达存在方式与手段不健全、渠道不畅等问题，利益综合能力较弱且易受强势群体的影响。
利益协商与对话方面。利益协商与对话是就利益分歧进行协调的过程，是利益整合的重要环节。在现实生活中，政府在培育利益主体的规范意识和解决利益主体间存在的信息不对称问题存在缺位，增加了利益主体协商对话的成本。
利益冲突与处理方面。利益冲突是基于利益矛盾而产生的利益纠纷和利益争夺现象。[12]当前我国利益冲突突出表现为群体性利益冲突和突发性利益冲突。受传统管理理念的影响，政府处理利益冲突的方式和手段往往局限于使用行政手段和说服教育，特别是缺乏危机管理的技能，对群体性利益冲突和突发性利益冲突处理效果不甚理想。
利益激励与保护方面。利益激励与保护是调动和激发社会成员积极主动地追求利益，是利益整合系统中的效率要件。由于我国政府选择了“效率优先”的发展战略，以收入差距为激励机制，加上政府的政治体制改革滞后，导致权力市场化现象严重，“使我国从绝对平均主义的分配状态中直接走向由机会不均等导致的严重不均等”[13]。
利益约束与规范方面。利益约束与规范是对求利行为进行引导和规范，惩罚违规的逐利行为，这是利益整合系统的公正性要件。由于政府对自身权力的制约和监督等刚性制度约束的软化和发展滞后，导致政府以主体身份参与利益资源的分配，破坏了公平竞争，加剧了社会利益关系的无序和失衡。
利益补偿与救济方面。利益补偿与救济是对受损群体进行利益弥补和救助。由于我国政府推行不均衡发展战略加剧了改革成本分摊与收益分享的不对称，使工农等弱势群体承担较多的成本。同时政府公共服务责任又缺位，导致受损群体的利益不能得到合理补偿。
(二)利益整合问题对政府的侵蚀和破坏作用
利益整合存在问题对政府能力的适应性和有效性产生不利影响。利益整合存在问题使政府能力的适应性弱化，导致政府无法对变化的利益关系和结构作出准确的判断，无法采取有针对性的对策和制度安排，无法应付突发性的利益矛盾和冲突，这种状态的累积效应就是政府能力的僵化与盲动。利益整合存在问题使政府能力的有效性降低，导致社会利益关系和结构脱离健康发展轨道，使利益整合失去可持续性，因为“如果没有有效的政府，经济的、社会的和可持续的发展是不可能的。”[14]
利益整合存在问题对政府主导的改革深化产生阻滞影响。弱势利益群体由于是改革成本的主要承担者，或者希望恢复到改革以前的平均主义状况，或者希望继续深化改革，却没有机会和能力影响和主导改革的进程；强势利益群体基于维护既得利益的考虑主张推行保守主义改革。这样就增加了政府主导改革的阻力和难度。这种对待改革的态度和改革利益格局在改革进入核心攻坚阶段造成的结果就是利益整合出现僵持、拉锯直至可能发生大规模的冲突，危及政府和国家的稳定、团结与统一。
利益整合存在的问题对政府的权威性和合法性产生负面影响。因为政府对社会利益群体的利益关系不能进行有效的整合，不管社会利益群体的利益是否受到损害，都会对政府和社会产生不满情绪，引发社会的不安和动乱，可能就会陷入“拉美陷阱”。这种局面增加了政府利益整合的成本与难度，更不利于政府合法性的维护，早在20世纪80年代末期，邓小平同志就曾指出，“由于腐败现象的滋生，使一部分群众对党和政府丧失了信心”[15]。
三、政府利益整合创新：实现路径
利益整合是一项宏大的工程，是一项长期而又艰巨的任务。要使利益整合持续稳定，关键在于政府的制度创新。
(一)健全完善政府利益整合机制，提升利益整合能力
加强对弱势群体的人文关怀。目前，我国弱势群体的基本权利“不仅受到享有特权者的政治权力的限制，而且也受到很多人在经济上的限制，尽管法律和宪法承诺他们享有公民的基本权利。”[16]政府对弱势群体进行人文关怀，首先，改革现有的以财政税收为主的再分配体制，增加对弱势群体的转移支付力度。其次，通过信息、资金和管理等方面的扶持，增强弱势群体的组织能力，塑造多元化的利益集团。最后，要健全利益协调互动机制，形成合理的利益发展格局；健全利益竞合机制，通过合作式竞争获取利益；健全利益互助互惠机制，采取社会捐助等方式进行帮扶；健全利益均衡机制，推进公共服务的均等化。
规范政府在利益整合中的角色定位。一方面，要规范政府作为国有资产所有者和出资者与社会监督管理者的角色关系。政府要维护国有资产所有者和出资者的权益，确保国有资产保值增值和优化配置，防止国有资产的流失，发挥好国有资产对社会共同利益的保障作用；要尊重各类利益主体的合法财产权，行使监督管理者的权力。另一方面，要规范政府的社会利益整合角色和利益仲裁角色的关系。政府要扮演具有完全独立性、代表社会公共利益的角色，扮演利益主体之间遵守的规则制定者和利益矛盾调节者和仲裁者的角色。这就要求政府保持全心全意为人民服务的性质，确保自主性和整体性，防止成为少数特殊利益集团的代表。
建立健全政府利益整合的预警和应急机制。“经济发展一旦起步，并不一定就会顺利前进而不中断。经济发展本身，尤其是在其早期阶段，会造成社会与政治的高度紧张，从而破坏经济增长所必需的稳定局面。”[17]为了预防突发性利益问题的出现，减少可能造成的破坏和影响，政府要加强危机管理能力建设，“形成统一指挥、功能齐全、反应灵敏、运转高效的应急机制，提高保障公共安全和处理突发事件的能力”。[18]通过扩大社会对政府整合利益的参与，提高政府整合利益的透明度，提高政府对利益需求和利益整合需求的敏感度和回应力。
(二)重塑政府内部权力结构，形成政府利益整合功能的耦合效应
合理调整政府纵向权力结构，解决政府利益整合过程中出现的权威不强和权力分散等问题。政府利益整合必须坚持发挥中央地方两个积极性和主动性的原则，实现两者激励与约束的兼容。一方面，要维护中央政府的权威。强化中央政府宏观调控和法律创制权，增强中央政府整合利益的能力与权威，有效遏制地方利益不断膨胀趋势。另一方面，要谨防权力下放过程中出现的权力分散问题。权力分散是“一种用众多的集权取代单一集权的运动”，是“一种集权的普遍化”，是“腐败的结构性根源”。[19]为防止权力分散问题，就必须在权力下放的过程中加强中央政府对地方政府的监督和制度约束，加强地方政府的责任制度和奖惩制度建设，同时建立把国家利益、地方利益和个人利益协调统一的机制。
规范协调政府横向权力关系，解决政府利益整合过程中出现的部门利益化等问题。目前我国政府责任存在问题的重要原因是政府部门“责任范围被过分扩大了”，但是“行为者对其行为的实际后果不需要负责”。[20]今后要推进政府管理体制由部门行政向公共行政的转型，构建协同型政府组织体制，实现政府部门的大部大局制架构；按照“决策、执行、监督”相对分离的原则增加权力之间的约束和制衡；在横向政府部门之间引入竞争机制，防止权力的过度集中和权力的暗箱操作，这也有利于制度的创新，因为竞争是一种有效的甄别和纠错机制。
(三)转变政府职能，充分利用社会和市场利益整合潜能
建立自下而上的利益整合机制，增强社会在利益整合中的作用。自下而上的利益整合是“以社会个体的互动关系为基础的微观社会整合过程”[21]。今后，政府只能对宏观的、全局的和根本性的利益进行整合，对于许多微观的、局部的和具体的利益更多地要由社会整合。一方面要拓展社会具体利益的平等与自由，推进非政府组织的发展；另一方面要推进政府的民主化，适时下放权力给社会，切实保障人民群众和社会团体宪法赋予的权利与自由，惩治侵害其合法权益的行为，从而实现政府责任和社会权利的双重回归。
拓展完善社会资本网络，发挥粘合利益关系的作用。社会资本是以信任、互惠和合作作为内在规范，通过行为互动和共同利益诱导所形成的社会关系网络，是实现利益和谐的基础条件。政府一方面要用现代开放的态度充分挖掘我国传统社会资本资源，实现传统社会资本的现代转型；另一方面要引导建设各种利益对话网络、沟通渠道和自由流动机制，尤其是鼓励不同社会资本特质的利益群体之间进行开放的、网络式的利益互动，扩大社会利益主体对共同利益和利益关系和谐的共识。
建立健全统一的社会主义市场经济体制，消除利益政府中的地方保护主义。国际经验表明，国内市场的一体化具有重要的利益整合功能，即对GDP增长具有正向促进作用，而且有助于收入水平在长期内逐步趋同，有利于贫困人口的持续减少。[22]国内市场一体化的真正实现就必须打破政府保护主义，消除地方政府实行地方保护的动机和能力。这要求消除政府与企业(尤其是国有企业)在功能上的重叠和紧密的人事关系，赋予企业等市场主体以充分的自主决定权和自我管理权；明晰政府与金融机构、司法机构之间的关系；改革地方政府政绩考评体系，增加公共服务、生态保护、资源循环利用等因素在考评中的比重。
注释：
[1][10]王浦劬：《政治学基础》，北京大学出版社，2005年，第46-47、42-43页。
[2]路小昆：《建立转轨时期利益整合机制的探讨》，《中国党政干部论坛》1997年第5期，第12页。
[3][5][6]《马克思恩格斯选集》第4卷，人民出版社，1995年，第112、161、170页。
[4]王沪宁：《政治的逻辑——马克思主义政治学原理》，上海人民出版社，2004年，第106页。
[7][8][美]塞缪尔·P·亨廷顿：《变动社会的政治秩序》，上海译文出版社，1989年，第1、8页。
[9]迟福林：《要让多数人分享改革成果》，《中国经济时报》，2004年3月16日。
[11][13]何清涟：《现代化的陷阱：当代中国的经济社会问题》，今日中国出版社，1998年，第4、168-198页。
[12]李清华：《利益整合：构建和谐社会的关键》，《理论前沿》2005年第1期，第24页。
[14][22]世界银行：《1997年世界发展报告——变革中的政府》，中国财政经济出版社，1997年，第17-18、43-44页。
[15]《邓小平文选》第3卷，人民出版社，1993年，第300页。
[16][英]拉尔夫·达仁道夫林：《现代社会冲突》，中国社会科学出版社，2000年，第55页。
[17][美]吉利斯等：《发展经济学》，经济科学出版社，1989年，第56-58页。
[18]郭济：《中央和大城市政府应急机制建设》，中国人民大学出版社，2005年，第35页。
[19]张康之：《公共行政中的哲学与伦理》，中国人民大学出版社，2004年，第140-152页。
[20][英]弗·冯·哈耶克：《自由秩序原理》(上册)，三联书店，1997年，第99页。
[21]杨信礼、尤元文：《论社会整合》，《理论学习》2000年第12期，第31页。