当代中国制度变迁的动因与过程分析，本文主要内容关键词为：动因论文,当代中国论文,过程论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号] D69 [文献标识码]A [文章编号]1006－7426（2001）02－0017－04
一、关于制度变迁动因的理论分析
（一）马克思关于制度变迁动因的理论
马克思关于社会发展规律的基本原理告诉我们，导致社会变迁的力量是社会生产力与生产关系、经济基础与上层建筑之间的矛盾运动。“社会的物质生产力发展到一定阶段，便同它们一直在其中活动的现存生产关系或财产关系（这只是生产关系的法律用语）发生矛盾。于是这些关系便由生产力的发展形式变成生产力的桎梏。那时社会革命的时代就到来了。随着经济基础的变革，全部庞大的上层建筑也或快或慢地发生变革。”（注：《马克思恩格斯选集》第2卷，第82－83页。）在这里，社会生产力是最革命、最活跃的因素，它始终在变化，即使在上层建筑和生产关系不适应的情况下，也在缓慢发展。正是由于生产力的这种特性，才导致它与生产关系的矛盾以及生产关系与上层建筑的矛盾不断积累，最后通过制度变革来进行调整。与国家一样，制度作为政治上层建筑的重要组成部分，其来源与变迁也要到社会经济生活中去寻找。虽然马克思在探讨制度变迁与社会矛盾的关系时，一般都是在阶级矛盾和社会革命所导致的社会形态的演进范围内展开的，并没有详细讨论同一社会形态内部的制度创新行为及其原因。但马克思的关于制度变迁的根本动力来源于社会基本矛盾的思想无疑为我们理解任何一种形式的制度变迁（包括制度革命和制度创新）的动因分析与一般过程提供了理论上的指导。即制度变迁的基本动力来自于作为社会生产力的客观力量，正是这种社会生产力发展的客观需求与为社会生产力发展创造条件的国家的主观能动及二者的相互作用推动了制度的变革与演进。在这个意义上而言，社会与国家的关系互动是推动制度变迁的深层动因。
（二）国家与社会关系：制度变迁的外部环境
“由于国家——社会关系理论尤其注重考察制度与其所处的社会环境二者之间的相应互动关系，因此，它对于分析近代历史上变迁中的社会及中国当前的体制改革运动，尤其具有重要的参考价值。”（注：吴清：“国家－社会关系：变迁与发展的政治动力之迷”，《上海社会科学院学术季刊》，1994年第3期，第97页。）
当我们从国家与社会关系角度来探究制度变迁的动因时，实际上是以系统论和制度发生学的解释模式从制度与环境之间的互动关系为逻辑起点的。换言之，制度、社会、国家之间的多元互动行为构成了制度形成与变迁的一般过程。制度学派认为“社会组织、社会制度一旦建立就有其自身的运作逻辑。而且，制度的演变是一个各种制度及其环境相互作用的过程”。（注：周雪光：“西方社会学关于中国组织与制度变迁研究状况述评”，《社会学研究》，1999年第4期，第39页。 ）在这里，环境的构成及变化可以通过国家与社会（具体化为政治与经济）的关系互动过程来考察。需要说明几个方面的关系：第一，社会与国家的关系，即：国家存在的基础在于社会，社会决定国家；国家是应社会需求而产生的，国家职能的基础在于满足社会的需要，这种职能包括政治统治和政治管理；国家统治和管理社会是通过一系列制度来实现的，制度是连接国家与社会的桥梁。第二，社会与制度的关系，即：制度的本质一种手段——国家满足社会需求的手段；制度的具体内容同时带有国家特征（统治阶级利益）和社会特征（社会公共利益）；国家与社会的关系紧张与互动导致制度的变迁。第三，制度与国家的关系，即一种制度首先是国家的制度，虽然制度存在和演进的基本动力根源于社会，但国家作为最主要的制度供给主体，在制度的制定和制度的变迁方面起着日趋重要的作用，或者说，国家利益是制度的首要目标。此处仅是对三者的互动关系作的一般性的简要说明，现实生活中其关系变化要远为复杂得多。当我们以制度与环境的关系变动角度来分析制度变迁的动力和原因时，国家与社会的分析框架无疑具有宏观上的指导意义。
二、从社会供给到国家供给：制度变迁与创新的持续动力
中国制度变迁与创新的发生不仅是单一动力作用的结果，它总体上体现出社会、国家与制度之间的交相互动的持续动力机制。体现改革作为一个统一的整体，它所涉及到的各个领域、各个方面、各个区域和部门都不可能彼此孤立、各自为政，而是互相联系、互相制约的；外部制度环境变化的压力是促动体制变迁的基本动力，而体制内部某一领域的部分变革必然会带动相关领域的制度革新。它反映了制度变迁过程中的制度与环境、制度结构与功能、制度内部的部分与整体之间的整体协同性规律。这种规律作用下的持续动力机制具体表现为：体制创新主体从社会的个人、团体向国家、政府的转换；体制创新内容由经济体制到政治体制的深入；体制变迁与创新方式由经济领域的自下而上与政治领域的自上而下的结合；总体上体现了一种由社会自发到国家自觉的稳定有序、渐次推进的特点。
（一）社会自发的制度创新
中国的体制变迁始于农村的微观经济体制改革，然后推进到一些次要的经济领域的制度变革。这一阶段是旧的经济体制（包括某些社会体制和社会组织，如生产大队和人民公社制）的瓦解时期，它客观上导致了微观体制的短缺问题。这个阶段的体制创新基本上是局部的，一些蕴含着新的体制因素的非正式的结构在成长，其动力来源于自下而上的社会因素。具体是在国家活动领域之外，由社会自发或自愿的创新活动。20世纪80年代以来中国农村普遍出现的家庭联产承包责任制，成为非正式经济体制创新的起点。例如，安徽省凤阳县农民在摆脱饥饿与贫困欲望的驱动下，以自己的自发行动，打破了原来人民公社以来的集体经济僵局，首创了家庭联产承包责任制，从而迈出了农村经济体制改革的第一步，这一微观经济体制的创新在全国范围内的推广，使农民逐渐摆脱了行政指令的束缚，得到了相对自由、自主和满足自身利益的新机制，从而解决了因传统集权体制滞后于农村社会发展和农民需求的体制短缺问题。家庭联产承包责任制的出现，作为一种新的生产经营方式和所有制形式在与原有的计划体制的竞争中显示了强大的生命力。
家庭责任制的创新和发展不仅对原有的生产经营方式人民公社制的合理性、有效性产生了怀疑，而且对原有的政治经济管理体制和社会主义国家所有制形式提出了挑战。经济关系的改革必将反映到政治领域，引起政治关系的变动。中国的经济体制改革从来就不是单纯的经济的改革，这不仅在于一般意义上经济基础与上层建筑是辩证统一的，经济发展与政治发展是相关互动，相辅相成的，更主要在于中国改革前实行的高度集权的计划经济体制本身就是经济体制与政治体制高度结合的。“这就决定了完全不涉及政治、纯粹搞经济体制改革是根本不可能的，可以说任何经济体制改革的实际步骤都必然会涉及到调整和改革政府的行政管理体制，涉及到调整和改革政府的行政体制及职能，并不同程度地涉及到执政党在行政体制以及经济实体中的角色与功能的转变。”（注：黄卫平著：“中国政治体制改革的战略特征”，载于《中国政治体制改革纵横谈》，中央编译出版社1998年版，第30页。）“如果中国的经济体制改革起始于农村，那么，中国的政治体制改革也起始于农村，特别是起始于县乡两级政权。”（注：荣敬本等著：《从压力型体制向民主合作体制的转变——县乡两级政治体制改革》，中央编译出版社1998年版，序言，第7页。）由农民自发创建的村民委员会组织成为农村社会政治体制创新的起点和动力源泉，它同样体现了从社会自发到国家自觉引导的制度创新特点，它以一种非正式的方式开始了中国农村政治与经济、国家与社会的分离过程。1978年农村实行家庭联产承包责任制以来，个体农户成为自主经营、自负盈亏的独立经济组织，原来集政治与经济职能于一身的生产队和生产大队因丧失了直接组织农业生产的职能而陷入瘫痪状态。这样在广大农村地区一方面因集体经济组织（兼有政治职能）趋于解体而出现组织真空状态，另一方面，村里的公益事业和公共服务事业以及上级政府派下来的任务又需要由一定的组织去完成。它反映的是农村社会发展中政治管理体制的短缺问题。正是在这种情况下，广西壮族自治区河池地区的宜山、罗域两县一些农村出于社会管理的实际需要，农民自发组建了一个全新的组织——村民委员会，以取代日益瓦解的生产大队组织。村民委员会的功能最初是维护社会治安和维护集体的水利设施，后来逐渐扩大为村民对农村基层社会、政治、经济生活中诸多事务的自我管理，村民委员会的性质也逐步向群众自治组织演变。（注：周罗庚等：“中国农村基层民主发展民与农民的民主权利保障”，《上海社会科学学术季刊》，1999年第1期，第44页。）中国农村改革之所以会取得成功，不仅因为这种由社会自发的制度变迁与创新行为符合了农村社会发展的实际需要，更主要还在于国家和政府对此种社会自发的创新给予了肯定，并依靠国家政策和体制力量在全国范围内加以推广，从而使局部性的体制创新扩展到全国范围。从社会自发创新到国家自觉创新这一制度供给主体的转换为中国体制变迁的发展提供了持续的发展动力。
由于政府是制度创新的最主要主体，因而一个国家的政府组织与制度创新之间有着密切的关系。西方新制度学派的代表人物道格拉斯.诺思认为，一个社会的组织状况在很大程度上决定了制度创新与变迁的实现方向和方式。他认为，组织和制度不同，它是人们为一些共同目标而结合到一起的团体或实体；组织一方面是在现存制度允许的范围内产生和发展的，因而组织的发达程度常常与制度的发达程度相一致，它实现着制度的功能；但另一方面，组织又会影响制度的运行和创新，它既可以成为阻止制度创新的巨大障碍，也可能成为促进制度创新的主导力量。诺思认为政治组织作为最主要的组织实体，有着为一切组织和经济活动制定规划，把非正式惯例等约束固定下来成为正式约束等一系列功能，政府作为一种政治组织极为深刻地影响着制度的创新，深刻地影响经济和社会发展的轨迹。（注：（美）道格拉斯.C.诺思著：《制度、制度变迁与经济绩效》，上海三联书店，第5－13页，转引自唐兴霖：“制度创新：主体、过程和途径的探讨”，《西南师范大学学报》，1997年第1期，第9－10页。）中国农村体制创新之所以会取得成功，很大程度上取决于国家和政府在其中扮演了积极主动的角色。尽管在农村改革初期，诸如家庭联产承包责任制和村委会这种农村组织创新在政府内部曾经有过激烈的争论，但最终因农村改革的良好效果和改革领导人的主要支持使得农民自发的制度创新成果得以法制化和规范化。1980年5月31日，邓小平同中央负责同志谈话时指出：“农村政策放宽以后，一些适宜搞包产到户的地方搞了包产到户，效果很好，变化很快，安徽肥西县绝大多数生产队搞了包产到户，增产幅度很大。凤阳花鼓中唱的那个凤阳县，绝大多数生产队搞了大包干，也是一年翻身，改变面貌。有的同志担心，这样搞会不会影响集体经济。我看这种担心是不必要的。”（注：《邓小平文选》第2卷，第315页。）而当改革进入到转型阶段之后，国家主导的体制创新就更富有根本性意义。
（二）国家自觉的制度创新
城市体制变迁的开始标志着改革进入到转型阶段。这一时期改革的总体特征表现为由体制外转向体制内，由社会微观层面上升到国家宏观层面，由经济体制改革到政治、社会、文化等相关领域的体制创新活动。它体现了制度变迁过程中社会和国家作为不同的动力来源以及二者间的整体互动。如果说在改革的起始阶段制度创新的主要动力来自于社会自发的话，那么转型时期的制度创新的主要动力当属国家自觉推动和适时引导，其中国家的政策性和结构性规定为制度变迁的全面展开提供了政治依据。这体现为国家在社会制度变迁过程中的主导作用。例如，关于农村改革政策、城市改革政策、特区政策、沿海开放城市和开放省份的政策直至90年代初全国性开放政策的制定，体现的是政策层面的国家主导；然而在商品经济体系不健全、市场发育不完备、经济和政治体制尚未转轨的情况下出台的一系列改革政策，它们虽然具有启动现代化并能在特定的阶段上支持现代化发展的一定能量，但这种能量毕竟是有限度的。因此，单凭政策性规定无法提供社会制度变迁的持续动力与发展。“当政策改革和结构调整规划被看作是短期性问题时，制度发展就被认为是为发展作出更为基本的长期性的贡献。”（注：V.奥斯特罗姆等编：《制度分析与发展的反思》，王诚等译，商务印馆1992年版，第4页。）
随着改革的深入发展，中国的经济、政治和社会体制发生了令人瞩目的变化。首先，经济体制的改革，以1978年12月召开的党的十一届三中全会为起点，逐渐确立了市场经济体制。中共十二大提出计划经济为主，市场经济为辅；十二届三中全会通过《中共中央关于经济体制改革的决定》，指出商品经济是社会经济发展不可逾越的阶段，我国社会主义经济是公有制基础上的有计划的商品经济；十三大提出社会主义有计划商品经济的体制应该是计划与市场内在统一的体制；十三届四中全会后，提出建立有计划商品经济发展的计划与市场调节结合的经济体制和运行机制。1992年邓小平南巡谈话之后，彻底结束了关于计划与市场的体制之争，从根本上否定了把社会主义与市场经济对立起来的传统观点，奠定了社会主义市场经济的理论基础。中共十四大明确提出，我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制。1993年12月，中共十四届三中全会作出了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，确立了社会主义市场经济的基本框架。20年来的经济体制改革取得了举世公认的成就，我国经济体制和运行机制已发生了深刻的变化，高度集中的、以行政手段为主的计划经济已基本瓦解，市场在国家宏观调控下对资源配置的基础性作用已大大加强，新体制的基本构架已大体确立。以现代企业制度为目标的企业管理制度正在形成和发展；以公有制为主体的多种经济成分共同发展的所有制结构初步形成；按劳分配与按生产要素分配相结合的分配体制及社会保障体系正在建立和实施；等等。其次，十一届三中以来20年的政治体制改革在理论和实践上取得了一系列重大突破和成就。三中全会以后，党在拨乱反正的实践中就提出了要进行政治体制改革，健全社会主义民主和法制。十二大提出，一定要按照民主集中制的原则，继续改革和完善国家的政治体制和领导体制。十三大提出，把政治体制改革提上全党日程的时机已经成熟，建设有中国特色的社会主义民主政治，并提出了政治体制改革的近期目标和长远目标。十四大提出，积极推动政治体制改革，使社会主义民主和法制有一个较大的发展。在此基础上。十五大又提出继续推进政治体制改革的总体要求以及为实现这一要求需要完成的主要任务。从改革的内容上看，20年政治体制改革几乎涉及到我国政治体制的各主要方面，并均取得了不同程度的进展：四次修改了宪法；进一步发展和完善了人民代表大会制度和共产党领导的多党合作和政治协商制度；提出建设社会主义法治国家的伟大任务；各项立法尤其是经济立法取得了重大进展；废除了领导干部终身制，实现了差额选举；四次进行了政府和机构改革，积极推进政府职能转变，在党政分开等方面取得了进展；等等。
总之，经济体制（包括所有制、财政、金融、税收和贸易等方面）的制度创新灵活多样，政治体制（包括人大、政府、中央与地方关系、政党等方面）和法律体制（包括立法体制、执法体制、监督体制和法律构成体制等方面）逐步开展，更加健全，文化体制更趋于多元自主。体制的逐步健全使中国社会制度变迁有可能超越政策驱动的某些能量限制而转向更为持续的发展动力的开发。这就是体制驱动，它既体现了制度层面的国家主导作用，又展现了在制度变迁过程中制度按自身的逻辑所具有的自我调整和自我完善的力量和功能。其中经济体制为政治体制改革创造基础，政治体制改革为经济体制改革提供保障，两者的互为条件，互相依赖，互注动力与活力的互动关系构成中国制度变迁与创新的持续动因。
中国的政治权力和新生的市场经济是中国制度变迁的主要动力。首先，作为政治上层建筑的深刻变革，无论是哪一个层次或方面的政治体制变迁，都离不开一定的经济条件作为其展开的经济基础。而这些政治体制变迁的经济基础因素，都是在经济体制变迁不断深化中逐步形成的。也就是说，只有当经济体制变迁已经孕育了有利于政治体制变迁的各项必要因素的时候，才能提出政治体制变迁的任务和目标，并实际地推进政治体制创新。从另一方面看，经济体制变迁每前进一步，都深深地感到政治体制变迁的必要性。“制度学派为重新认识两者之间的关系提供了一个新的思路。制度学派认为：“市场经济的运作本身需要制度设施的保障，如国家的司法制度、金融制度、所有权制度等等。而这些制度设施的建立和运作常常与政治制度政治过程紧密相连”。（注：周雪光：“西方社会学关于中国组织与制度变迁研究状况述评”，《社会学研究》，1999年第4期，第39页。）邓小平作为中国改革开放的总设计师早就指出：“政治体制改革和经济体制改革应该相互依赖，相互配合。只搞经济体制改革，不搞政治体制改革，经济体制改革也搞不通……我们所有的改革最终能不能成功，还是决定于政治体制的改革。”（注：《邓小平文选》第2卷，第164页。）政治体制改革，就是要在政治上层建筑的领域内逐渐破除各种阻碍生产力发展的制度因素，为经济改革提供政治保障。另外，政治运作的规律和逻辑使来自政治自身的动力推动政治体制变迁的发展。“当人们根据社会提出对政治功能的某种需求而建立某种相应的政治结构（包括政治秩序）之后，这时，结构本身的角色作用所形成的力量就会推动人们去创造一定条件以实现其所担负的功能，且从不完善的功能向完善的功能发展。这样就必然表现为政治改革上的一定进展。”（注：李景鹏：“试论政治发展的动力与目标”，《天津社会科学》1998年第3期，第36页。）其次，作为社会发展的两大主体性制度变迁，由经济与政治所固有的相互依赖关系和发展的逻辑一致性，决定了实际制度变迁过程中二者的互为动力特征。政治体制变迁从经济体制变迁中汲取的活力与动力，主要是指随经济体制变迁的深入所激发的社会成员的利益意识、主体意识、权利意识、竞争意识等有利于民主政治文化的培养和公民政治素质的提升，从而形成推进政治体制变迁和政治民主化的重要思想力量。经济体制变迁从政治体制变迁中汲取的活力与动力，主要表现为政治对经济的反作用，即政治关系的变化，政治权力结构的调整，民主制度的构建和完善等，必然会在更广阔的范围和更高的层面上调动社会大众参与社会变革的积极性和主动性，从而构成经济体制变迁的强大动力。政治体制变迁与经济体制变迁的互注动力与活力是与社会变革过程中社会成员的思想观念的转变和主观能动性的提高交织在一起的。中国现代化社会变革导致人们的思想观念由传统向现代逐渐转变，而文化观念的转变反过来又对社会提出进一步变革的要求。这是一种社会结构与认知结构、客观环境与主观能动之间持续互动发展的结果。（注：邓正来著：“关于中国社会科学自主性的思考”，载于《研究与反思》，辽宁大学出版社1998年版，第5－6页。）
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