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[中图分类号]D26[文献标识码]A[文章编号]1674-0599(2008)02-0101-07
治国方略，这是一个大概念，也是一个新课题，涉及的方面很多，深入研究这个问题，有相当大的难度。本文仅就治国方略的几个问题略作探讨。
一、“治国方略”概述
从我们党执政的那一天开始，就面临着如何治国的问题。所谓执政，就是执掌国家政权，领导人民，巩固政权，建设新国家，也就是治理国家。但是，在我们党的文献中明确提出治国方略，却是比较晚的事情。
1997年9月，党的十五大报告提出：“依法治国，是党领导人民治理国家的基本方略。”这就提出了(引申出了)治国方略的重大课题，形成了治国方略这个概念。这个课题明确提出后，立即引起大家的注意和重视，理论界以很高的热情进行研究，发表了许多论著。
什么是治国方略呢？
关于这个问题，没有现成的答案，需要我们来探讨。
中国古代有不少有作为的政治家和杰出的思想家，都探讨了治国之道，他们鉴往察今，深思熟虑，对于治乱兴衰，有许多精辟的论述。这些，实际上就是治国方略。
首先，他们都知道治国之道的重要。以下一些名言足可证明这一点：
坚革利兵不足以为胜，高城深池不足以为固，严令繁刑不足以为威。由其道则行，不由其道则废。(《史记》)
治则有为治之因，乱则有致乱之因。(宋《河南程氏粹言》)
使治乱存亡若高山之与深溪，若白垩之与黑漆，则无所用智，虽愚犹可矣。且治乱存亡则不然。如可知，如可不知；如可见，如可不见。故智士贤者相与积心处虑以求之。(《吕氏春秋》)
人主之患，存而不知所以存，亡而不知所以亡。此存亡之所以数至也。(《吕氏春秋》)
圣人君子，明盛衰之源，通成败之端，审治乱之机，知去就之节。(《黄石公三略·下略》)[1]
我们的先人提出了大量关于治国的精辟见解。这些精辟见解散见在各种古文献中。现在，已有学者加以整理，汇编成书。他们将我国古人所论的治国之道加以归纳，我在这里作一点介绍。
田广庆等人编著的《古代治国方略》一书，列出了十二条：民本论；廉政论；知人论；用人论；言路论；决策论；协调论；法治论；富国论；教化论；变革论；修养论。[2]
周奕才等人选编的《治国史鉴》一书，归纳为以下十五条：创业守成；君相之道；变法改制；知人善任；执法严明；崇文尚武；重农理财；安边睦邻；进谏纳谏；忠诚耿直；公正无私；清廉节俭；谦虚礼让；严以教子；骄傲奸佞。[3]
古代的治国方略，作为一种文化，一种文明成果，对我们今天研究治国方略具有借鉴意义。
在中国近代，孙中山是很重视方略的一位领袖人物。
在革命时期，孙中山就制定了革命方略。他说：“革命主义，必有待于革命方略，而得以完全贯彻也。”[4]p63民国时期，他又制定了“建国方略”。在1917年至1919年间，他写了一部著作，叫做《建国方略》。这是近代以来中国第一部详尽地讲述如何建设新国家的著作。这本书约有25万字，讲三个方面的建设：一是心理建设，实际是讲思想建设。孙中山认为，建设国家首先要解决这个问题。二是物质建设，主要讲发展近代工业和交通。孙中山对此很重视。他说：“此后中国存亡之关键，则在此实业发展之一事也。”三是社会建设，主要是讲民主政治建设。
孙中山说，建国方略就是规定“种种建设宏模”，“为实业计划之大方针，为国家经济之大政策”，是“建设新中国之总计划”。[5]P157，249，398大方针，大政策，总计划，这些提法很有战略家的气魄。孙中山的“建国方略”同我们讲的“治国方略”很相近，对我们思考治国方略是很有启发作用的。
近年，出版了很多论述治国方略的论著，但这些论著讲的都是比较具体的问题，很少有人从基本理论的角度讲这一问题。
有一位学者说：“所谓治国方略，就是治国的方法、计划和谋略。它包括理论，但主要是实践，是指治理国家的大政方针、计谋策略，也可以说是领导方法、领导艺术中最高层次、最核心的那一部分。”
我认为，他对治国方略概括比较全面。
另有一位学者说：“所谓治国，实质是指如何建设和管理国家。其标准历来有三个方面，一是政治清明稳定，二是生产力发展，三是百姓生活富裕安定。因此，治理国家是一项庞大的系统工程，需要运用多种手段和方式，其中，法治和德治是两种最基本的治国方略。”
他的治国标准也比较全面。他把依法治国同以德治国并列作为治国的两种基本的手段，值得进一步研究。
所谓治国方略，可以从两个方面理解和把握，一是治国模式，是法治，人治，还是以党治国？二是治国的内容，主要是，建设和管理国家的大目标、大战略、基本方法、重大举措和领导艺术。治国方略，就是上述两个方面的综合和有机统一。
概括起来说，治国方略就是执掌政权的个人、集团、政党为巩固国家政权，推进经济、社会发展而确立的基本理念和模式、体制、主要目标、总体部署、重大举措和领导艺术。
二、五十多年来治国方略的回顾
新中国成立以来已经有半个多世纪，回顾这五十多年的治国史，是很曲折的，在治国方略上，既有一以贯之的基本的东西，又有阶段性的区别，还有因主要领导人的政治思想状况、性格特点而形成的差别。
这五十多年的治国历史，可以分为以下三个阶段。
(一)治国的初始阶段
从1949年10月中华人民共和国成立到1956年社会主义改造基本完成。这一阶段有七年，头绪很多，包括建国和完善国体政体，继续完成民主革命遗留任务，恢复国民经济，抗美援朝，开始有计划的经济建设，社会主义改造，等等。但这一阶段的治国有条不紊，很有成效。
毛泽东是中华人民共和国的主要缔造者，他作为国家的主要领导人，前后达27年。在27年中，经历了建国、过渡、建设三个阶段。
在建国这一段，毛泽东在理论上有充分的准备。建国前夕，他写了《在中国共产党第七届中央委员会第二次全体会议上的报告》、《论人民民主主专政》等重要论文，阐明了新中国的国体和政体，以及有关建国的许多重要问题。在实践上，毛泽东和党中央采取民主协商的方法筹建新中国，各种问题考虑得很周密，也取得了高度的共识。更重要的是，制定了起临时宪法作用的《共同纲领》，用立法的形式把新中国的国体政体肯定下来。1954年，又适时制定了《中华人民共和国宪法》，进一步明确了国家的国体和政体，并规定了社会主义的目标。民主协商和依靠根本大法，是这一段治国方略的两个明显的特点。
1953年开始，毛泽东采取社会主义改造和社会主义建设并进的方略。在社会主义改造中，又采取由低到高，逐步前进，由农村推动城市的方略。这些，都是从中国实际出发的，具有创造性。从治国方略的角度看，有两个显著的特点，一是直接依靠广大人民群众，二是注意抓重大关系的调整。
(二)在曲折中探索治国方略的阶段
从1957年到1976年10月粉碎“四人帮”。这二十年，从治国的模式来说，这是人治凸显的时期；从治国方略的内容来说，可以概括为“抓纲治国”。
在这一段，对毛泽东的个人迷信达到登峰造极的地步，党和国家的最高权力，集中于一人，包括搞“文化大革命”这样重大的事，都是由个人决定(当时流行的说法是，毛主席“亲自发动和领导的文化大革命”)。
1957年10月，党的八届三中全会改变了党的八大关于国内主要矛盾的正确论断，认定阶级斗争是国内主要矛盾，从此走上了阶级斗争为纲的轨道。按当时的说法，“阶级斗争，一抓就灵”。“阶级斗争是纲，其余都是目”。具体分析，走上以阶级斗争为纲也有一个过程。1958年，毛泽东还提出，要把党和国家的工作重点转到技术革命和社会主义建设上来。在这一段的前十年，开展了大规模的经济建设，并取得了相当大的成绩。
但是，从这一段开始，政治运动不断，抓所谓的阶级斗争，反右派，“大跃进”中拔白旗，反右倾，城乡四清运动(开始抓“走资派”)，直到发动“文化大革命”，将整个国家的政治生活和社会生活搞乱了。其结果是，政治上天下大乱，冤假错案遍天下；经济濒临崩溃的边缘，贫困人口大量增加；文化横遭摧残，一片荒漠；思想上是非颠倒，一片混乱。国家陷入了深深的危机。“抓纲治国”，虽是以后提出的，但用来概括这一段的治国方略，倒是比较恰当的。
“文革”开始时，原来设想，通过天下大乱达到天下大治，结果是事与愿违。这也表明，发动者是自觉不自觉地将“文革”作为一种治国方略来看待的，实际上是一种主观随意的治国方略，将原来的正确的治国方略抛弃了，连中华人民共和国要不要设主席这样严肃重大的问题，也不从国体政体的角度考虑，而是由个人说了算，这就根本谈不上治国的方略了，哪里还能达到天下大治呢。
(三)确立和实施依法治国方略的阶段
从粉碎“四人帮”到现在，即历史新时期。这一段，从治国的模式来说，是从人治转向法治，确立依法治国基本方略；从治国方略的内容来说，概括地说，是以经济建设为中心的治国方略。
邓小平作为主要领导人，是从十一届三中全会开始，到1992年初的“南方谈话”，前后14年。十一届三中全会之前，我们国家的现实状态，概括地说，一是乱，二是穷。邓小平面临的治国历史课题，首先是要使国家由乱到治，实现安定团结，然后，在这个基础上，开辟一条使国家由穷到富的振兴之路。
从治国的理念来说，最重要的是邓小平提出了建设中国特色社会主义，解放生产力，发展生产力，实现共同富裕。
邓小平说：“一九七八年我们党的十一届三中全会对过去作了系统的总结，提出了一系列新的方针政策。中心点是从以阶级斗争为纲转到以发展生产力为中心，从封闭转到开放，从固守成规转到各方面的改革。”[6]p269这里，邓小平讲了三个转变。其实，历史转折的内涵可以概括为四个方面，还应加上从人治转向法治一条。
邓小平在十一届三中全会前的中央工作会议上的讲话，深刻批判了人治，明确提出了法治主张。他批评说：“往往把领导人说的话当做‘法’，不赞成领导人的话就叫做‘违法’，领导人的话改变了，‘法’也就跟着改变。”他提出，“必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”[7]P146邓小平的这些讲话，明确地批评和否定了人治，提倡法治。从实践上看，这也是十一届三中全会以后开始的一个重要转变。以后，他进一步剖析了个人迷信、家长制、权力过分集中于个人、一言堂等人治的表现和危害。他明确指出，制度问题具有根本性、全局性、稳定性、长期性。邓小平早就明确反对以党治国的模式，提出党政要分开。
邓小平依法治国的思想很突出，但是，他也考虑到现实情况，并不主张一蹴而就，一步到位。他的具体要求是，通过改革，处理好法治和人治的关系，处理好党和政府的关系。[6]P177
邓小平提出了以经济建设为中心，坚持改革开放，坚持四项基本原则，“两个文明”一起抓，分三步走，建设富强、民主、文明的社会主义现代化国家的战略目标和基本途径，从而开辟了一条建设社会主义的新道路。
邓小平为历史新时期的治国方略提出了主题，建构了总框架，确立了主要支点，奠定了坚实的基础。
邓小平以后，我们的治国方略总体上没有变化，但不断充实和发展。最重要的是，党的十五大提出，依法治国，建设社会主义法治国家，把依法治国作为党领导人民治理国家的基本方略。以后，我们又制定了科教兴国战略、可持续发展战略、人才强国战略、西部大开发战略，以及人口、资源、环境等一系列重要战略。
十六大以来，以胡锦涛为总书记的党中央，提出了以人为本、全面协调可持续发展的科学发展观。随后，提出了构建社会主义和谐社会，建设社会主义新农村，建立创新型国家等战略任务。这些，都是治国方略的重大发展。
现在，我们建设中国特色社会主义的总体战略布局是，坚持全面建设小康社会的总目标，以科学发展观为统领，坚持以经济建设为中心，坚持改革开放，全面推进经济建设、政治建设、文化建设、社会建设，建设富强民主文明和谐的现代化国家。这也就是当前的治国方略要点。
如何在社会主义制度下发展中国，是历史新时期的中心课题，也是治国方略的基本内容。对此，我们在十一届三中全会以来的近三十年，从理论和实践两个方面进行了艰苦的卓有成效的探索，集中的体现就是社会主义初级阶段的基本路线。邓小平将基本路线称之为发展路线。科学发展观进一步系统回答了在社会主义制度下如何发展中国的问题，是推进经济社会发展的基本理念和总的指针，是当代中国的发展论。科学发展观将我们的治国方略提升到一个新的高度。
从以上的粗线条回顾中可以看出，在中华人民共和国成立以来的五十多年中，治国方略有很大的变化和发展，也有很大的曲折，但有一以贯之的东西，主要是：
一是坚持走社会主义道路，以建设强大国家为治国的最高目标。具体提法有不同，如从落后的农业国变成先进的工业国、“建设一个伟大的社会主义国家”、“建设成为一个社会主义的现代化的强国”、“把我国建设成为富强民主文明的社会主义现代化国家”、“把我国建设成为富强民主文明和谐的社会主义现代化国家”。二是坚持人民民主的国体、政体和基本政治制度。以工人阶级为领导、工农联盟为基础的国体，人民代表大会的基本政治制度(政体)，以及政治协商制度、民族区域自治制度。三是以为人民谋利益、实现共同富裕为根本宗旨。强调依靠人民群众的力量，调动一切积极因素，自力更生，建设新国家的理念。四是坚持中国共产党在国家的领导地位和核心作用。五是在实践和理论两个方面不断开拓，反对故步自封，墨守成规。
从理论和实践两个方面回顾五十多年来的治国方略，既有经验，也有深刻的教训。
治国方略是主观见之于客观的东西，是政治家依据管理和建设现代化国家的一般规律，从本国实际出发，制定的治理和建设国家的基本章法。讲治国方略，主要是讲政治家或领导人的品格、智慧、才识、胆略、领导艺术等。这些，都是主观方面的东西。但是，政治家只有遵循客观规律，凭借一定的历史舞台，才能导演出一幕又一幕的历史活剧。这个历史舞台就是客观条件，包括历史遗产，现存的经济、政治、社会、自然、地缘等方面的条件，主要是已有的生产力基础，以及社会发展的必然趋势，人民群众的意愿和要求，历史机遇等等。离开了一定的客观条件，特别是人民群众的支持，任何政治家，即使是很伟大的历史人物，也是很难有成功的治国方略的。不承认或忽视这一点，随心所欲地行事，就可能滑入英雄创造历史的唯心史观，造成严重的后果。
中华人民共和国五十多年的治国史和现实情况告诉我们，在我国，从带有封建主义色彩的人治，到体现社会主义民主政治的法治，是治国方略的革命性转变。这既是国家政治体制的深刻变革，也是广大人民和公务员的思想观念、政治生活习惯的深刻转变，只能随着经济、政治、文化的发展，特别是人民教育程度的提高，逐步实现，是一个历史过程。对此，我们既要有紧迫感，又不能指望一蹴而就。
三、需要进一步研究的两个问题
治国方略，展开来讲，涉及的问题较多，见解也不尽一致。现仅就以下两个问题介绍一些不同观点和情况，谈一点自己的看法。
(一)依法治国与以德治国的关系
依法治国的由来前面已经讲了。以德治国，是江泽民2001年1月10日在全国宣传部长会议上提出的。他说：“我们在建设有中国特色社会主义，发展社会主义市场经济的过程中，要坚持不懈地加强社会主义法制建设，依法治国，同时也要坚持不懈地加强社会主义道德建设，以德治国。对于一个国家来说，法治和德治，从来都是相辅相成、相互促进的。二者缺一不可，也不可偏废。法治属于政治建设，属于政治文明，德治属于思想建设，属于精神文明。二者范畴不同，但其地位和功能都是非常重要的。我们应该始终注意把法制建设与道德建设紧密结合起来，把依法治国与以德治国紧密结合起来。”[8 ]
随后，报刊上发表大量文章，论述依法治国和以德治国问题。主要的提法是：依法治国与以德治国相结合的基本方略。主流的观点认为，把依法治国与以德治国相结合的重要思想，是对我们党领导人民治理国家基本方略的发展和创新，把以德治国提到基本方略的高度，将以德治国与依法治国并列为治国的基本方略。但是，也有一些论著持不同看法，甚至引起了激烈的争论。
有一篇文章说：“‘依法治国’，建立社会主义法治国家，是我们的根本的战略方针，根本的治国方略。法制是很重要的，但又不是万能的。就这一点而说，提高人的道德水平，增强人的道德素质，确实是对我们提出建设社会主义法治国家这个目标的一个补充、完善。以德治国是对依法治国的有益补充。”
另一篇文章说：“法治作为一种治国方略，意味着国家的治理主要依靠法律来进行，社会整合主要由法律来实现。法律是对人们行为准则的最低限度要求，依靠国家暴力这个外在的强制力执行，而道德往往是对人们行为准则的较高要求，依靠人们的内心信念来自发实现。当今中国，法制意识不高，实现真正的法治都很困难，要实现较高要求的德治谈何容易！再者将国家重大事务寄托在少数人的内心信仰上，也是极不可靠的。况且如果我们过分强调德治的作用，就会削弱法治的力量，淡化法治在管理国家事务中的绝对权威性和至高性，从而最终影响法治的实现。作为治国方略，只能坚持一个标准、一个模式。以中国实际情况出发，在治国方略上实行法治是正确的唯一选择。”
以上两篇文章都认为，道德建设很重要，但德治只能作为法治的有益补充；依法治国是治国方略唯一正确的选择，以德治国不能上升为治国方略，更不能同依法治国相提并论。持这种观点的论著虽是少数，但也显得更为可贵，我们应当认真加以研究，平等地进行探讨。
首先，江泽民在全国宣传部长会议上的讲话，虽将道德建设提到治国的高度，把“以德治国”同“依法治国”并提，但他并没有使用“以德治国方略”这个提法。“十六大”报告也是这样，在讲政治建设时说，依法治国是基本方略，而在讲道德建设时，只说依法治国和以德治国相辅相成，也没有讲“以德治国方略”。这就是说，以德治国作为治国的“基本方略”，并没有文献的依据。再说，江泽民讲“法治”是用的“依”，讲“德治”用的是“以”，这两个字表达的分量很不相同，含义也不同。
依法治国，是一个国家形态问题，是民主制国家的治国模式。我们讲的依法治国，是同建设一个社会主义法治国家的目标直接相联系的。社会主义法治国家，就是人民当家作主的社会主义民主国家。依法治国，说的是国家权力的配置和运用问题。德治，说到底，其功能是调整人与人的关系，“治”的是社会，它同国家权力的配置和运用没有直接的关系，决不能讲，以德治国，建立德治国家。法治与德治，是不同范畴的问题，性质不同，也不处在同一个层次上，二者如何结合？即使结合，也不同于两个相同层次东西的结合。
不少论著都以中国长期封建社会的国家治理为据，来说明，法治与德治，从来都是相辅相成、相互促进的，二者缺一不可。他们认为，我们今天也应该这样。这个逻辑似是而非。
从国家形态来说，中国封建社会是什么样的国家？大家都知道，在封建社会，“朕即国家”。一切国家权力都掌握在皇帝手里，一切都是皇帝说了算，实行的是封建皇帝的专制统治，是封建皇帝的人治。体现人治的皇帝怎样统治国家呢？历代封建皇帝都采取法治和德治两种基本的手段。在封建皇帝那里，法治与德治两种统治手段确实是相辅相成的关系，但统一于皇帝的“人治”。但是，我们今天讲的法治，与封建皇帝实行的法治，是完全不同的两个概念。
我们的国家是人民共和国。依法治国，首先是指国家权力依据宪法的规定配置和运作，所有人，包括国家最高领导人，都要依法办事，都要遵守法律。道德建设，有助于公民(包括公务员)更好地遵守法律。从这个有限的意义上，也可以说法治与德治的相辅相成。但这同封建社会中法治与德治的相结合，有原则上的差别。依我看，还是把德治作为法治的有益补充，比较恰当一些。
把道德建设作为精神文明建设的任务，或提高到治国的高度(德治)，从实践的角度看，并没有明显的差别。
(二)党的领导、人民当家作主、依法治国如何“有机统一”
2002年，党的十六大报告进一步指出：“发展社会主义民主政治，最根本的是要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来。”这个报告阐明，党的领导是人民当家作主和依法治国的根本保证，人民当家作主是社会主义民主政治的本质要求，依法治国是党领导人民治理国家的基本方略。
十六大以来，大家对上述三者的“有机统一”进行了热烈的研讨，发表了大量文章和著作。但是，这三者究竟怎样“有机统一”，却很少有人对此作出明确的回答。有机统一，“机”在哪里？这是问题的关键所在。
有一位学者在一篇文章中对此提出了自己的见解。他认为，坚持和完善我国的人民代表大会制度，充分发挥这一制度的优越性，是把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国统一起来的制度通道。他强调，发展社会主义民主政治，最大最重要的制度平台是人民代表大会制度。我们是在这个制度平台上实现“有机统一”，在坚持、完善人民代表大会制度，在充分发挥人民代表大会制度作用的过程中努力实现“有机统一”。[9]这一见解很有道理。
我们论述的问题，是如何发展社会主义民主政治。人民当家作主是社会主义民主政治的本质要求。最充分地实现社会主义民主政治的本质，是探讨这个问题的出发点。应在这个大前提下探讨三者如何“有机统一”的问题。
我国的宪法规定：中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。宪法还规定：国家行政机关、审判机关、检察机关，都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。人民代表大会制度是我国的基本政治制度。所谓依法治国，就是广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事务，管理社会事务。概括地说，依法治国，就是用宪法和法律保证公民的当家作主权利，保证人民民主。依法治国是为人民当家作主服务的。
党的领导是依法治国和人民当家作主的根本保证。这种根本保证作用应当体现在哪里呢？
一方面，是保证依法治国方略的切实实施。党组织要领导人民制定出完善的宪法和法律，并使之有效地实施，坚决排除干扰。特别是，要坚持不懈地破除“人治”的各种表现，保证体现人民民主的制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变。
另一方面，党组织要保证人民当家作主权利的实现。邓小平明确说过：“党的工作的核心，是支持和领导人民当家作主。整个国家是这样，各级党的组织也是这样。”[10]p685十五大和十六大都接受了邓小平这个重要思想观点，并加以重申。支持和领导人民当家作主，就不是包办代替，就不能搞形式的民主。党的领导是人民当家作主的根本保证，其保证作用，主要体现在人民是否真正行使了当家作主的政治权利。
将以上两个方面综合起来，所谓党的保证作用，就是党保证人民依法充分行使当家作主的权利，这也是检验党的保证作用、党的领导的主要标准。
邓小平还强调，党的组织不是政府，不是国家权力机关，要认真考虑党在整个国家社会生活中的地位，进行改革。关键是改变党政不分，以党代政，实行党政分开。这里的政，不仅是指政府，也包括政权机构，主要是人民代表大会及其常委会。长期以来，作为国家最高权力机关、集中体现人民当家作主的人大，被称为“橡皮图章”。这是以党代政的必然结果。近年来，这种情况已经有所改变，但这个问题的解决还需要作很大的努力。
这个问题，有思想观念问题，有政治体制问题，如实地说，在这些问题上，看法并不一致，这也不奇怪，需要结合实际深入研究探讨。
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