正确运用土地政策促进小城镇健康发展，本文主要内容关键词为：健康发展论文,小城镇论文,正确论文,土地论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
本文为联合国开发计划署（UNDP）与中国国家经济体制改革委员会合作研究项目“中国小城镇管理体制改革研究”课题报告的主要部分。
小城镇是农村地区的社区中心，是我国城镇体系中层次最低、数量最大的城镇群体，是城市经济与农村经济相联系的纽带，因此，小城镇的建设和发展对于促进我国城乡经济协调发展具有十分重大的意义。在发展社会主义市场经济的过程中，通过有效、合理的政府行为促进小城镇的建设和发展，是我国经济和社会发展中一个重大的理论问题和实践问题。本文将在分析土地使用制度改革对小城镇发展的作用和小城镇发展面临的主要难题的基础上，对小城镇发展中的土地政策进行初步的探讨。
一、土地使用制度改革是小城镇发展的重要“加速器”
近年来，随着经济体制改革的逐步推进，我国在大中城市进行了以有偿、有限期、有流动为原则的土地使用制度改革，并开始建立一整套与市场经济体制相适应的土地政策，这种转变对国民经济发展具有重要的意义，特别是在保证土地基本国策的贯彻落实、发挥市场对土地资源的配置作用、增强国家对国民经济的宏观调控能力、改善投资环境、增加各级政府财政收入等方面，发挥了重要的作用。随着改革的不断深入，特别是1994年全国土地使用制度改革工作会议以来，我国土地使用制度改革正加速由大中城市向小城镇拓展，这一态势对小城镇发展无疑将产生深刻的影响。
小城镇土地使用制度改革与大中城市的土地使用制度改革并无本质的区别，其中心内容是：充分利用小城镇土地的资产特性，在将小城镇土地综合开发成为功能齐全，设施配套的非农产业用地之后，根据有偿、有限期用地的原则，出让给用地者，以积累资金，加速小城镇的建设和发展。我国一些地区早在1991和1992年就开始了小城镇的土地使用制度改革，并取得了显著的成效。
1.以地生财，加速小城镇建设
我国小城镇量多而广，长期以来，由于受经济发展水平的制约，各级财政对小城镇建设的资金投入极为有限，导致小城镇建设严重滞后，难以适应农村经济发展的需要。可见，资金短缺是小城镇建设和发展中关键性的制约因素。小城镇土地使用制度改革则为解决这一问题带来了希望。在经济较为发达的地区，小城镇土地开发和出让促进了招商引资，从而通过促进社区经济发展来获得稳定持久的小城镇建设资金；在经济欠发达地区，通过土地开发和拍卖直接为小城镇建设筹集资金，取之于土，用之于土，有的小城镇能在一年之内建成规模可观的商贸新街，有的县城在两年时间内使几十年旧貌焕然一新，还有的小城镇建成区面积在短期内成倍扩大，提前数年实现小城镇总体规划。总之，无论在较发达地区还是在欠发达地区，土地使用制度改革都明显地加快了小城镇的建设步伐。
2.改善投资环境，促进招商引资
小城镇土地开发的主要内容是进行基础设施建设，这就决定了土地使用制度改革除了能够为小城镇建设筹集资金之外，还能大大改善投资环境，促进招商引资。外来投资不仅能增加小城镇非农产业产值、增加税费收入，增强小城镇的经济实力，而且还可为更多的农业剩余劳动力提供就业机会，进而推动地区经济发展。江苏省昆山市通过开发工业小区、集中连片进行基础设施建设，吸引外资已达200多亿元；而湖南省蓝山县通过土地开发、土地出让和其他优惠政策，大大促进了本县个体私营经济的发展，仅两年多的时间，就有960多家个体私营企业在县城落户，就增年产值2.4亿元。
3.引导农业劳动力转移，增加人口集聚规模
农业劳动力向非农产业转移、农村人口向城镇集聚，是经济发展过程中的必然现象，而在我国，农业剩余劳动力约有上亿之多，而现有城镇的人口与就业容量却极为有限，这就构成了我国经济发展和社会生活中最为深刻的根本性矛盾。不少有识之士提出让农业剩余劳动力就地转移、进入小城镇的主张，但如何让容量有限的小城镇逐步吸纳众多的农业剩余劳动力，提高小城镇人口集聚规模，促进城镇化进程，一直是困扰各级政府的难题。
在小城镇土地使用制度改革中，通过土地开发改善小城镇的基础设施条件、面向全社会出让土地使用权，为先富裕起来的农民进镇务工经商提供了有效的途径，这不仅从一定程度上截流了规模巨大的民工潮，而且还直接扩大了小城镇的人口规模，给小城镇带来了繁荣。四川省100个试点小城镇仅在过去的一年中就吸收农业剩余劳动力9万余人；而湖南省江华县通过对其境内国道沿线七个小城镇的开发和建设，仅运输、商饮服务业所吸纳的农业剩余劳动力即可达5万人。人口和劳动力向小城镇的转移，将促进城乡人口结构的转换，加快城镇化的进程，并为小城镇的进一步发展创造了良好的区域经济基础。
从上面的分析可以看出，土地使用制度改革加快了小城镇二、三产业的集聚和发展，并由此增强了小城镇的经济实力，扩大了小城镇的人口规模，加快了小城镇的建设步伐。真正成为小城镇发展的“加速器”。
二、土地稀缺和无序发展是小城镇发展面临的两大难题
建国四十多年来，由于农村经济基础较为薄弱及国家城镇化战略的变化等因素的影响，我国小城镇发展经过了曲折的历程。而在改革开放以来的十几年中，随着我国农村经济体制改革的进行和城镇化战略的调整，小城镇获得了持续的发展，仅在1984——1994年十年间，我国建制镇数量就从5698个增至16210个，增长了184%以上。然而，在日益兴旺的同时，小城镇发展所面临的困境也是不容忽视的。
1.土地资源的稀缺性对小城镇发展的制约
人口多、人均耕地少、耕地后备资源不足是我国的基本国情。据统计，我国目前人均耕地仅1.2亩，只及世界平均水平的四分之一，其他土地资源的人均占有量也远低于世界平均水平。全国有三分之一的省（市）人均耕地不足1亩，而广东、福建、浙江等省人均耕地均在0.6亩以下。在本世纪末和下世纪初的50年间，一方面，我国的人口将继续增长，另一方面，在向中等发达国家迈进的过程中，我国的工业化及城镇化也将明显加速。这两个不可逆转的趋势，将导致大规模的对土地的需求，因此，土地稀缺问题将以前所未有的尖锐形式摆在我们面前，并将成为我国国民经济发展的长期制约因素。
改革开放十几年来，随着经济体制改革的逐步推进和农村经济的快速发展，我国农村的社会经济状况发生了深刻的变化。在此基础上的小城镇的快速发展就是其中最为明显的标志之一。小城镇的蓬勃发展必然导致镇区面积的迅速扩大。这一趋势在农村改革最初的几年（1979年—1984年）中就已初现端倪，调查显示，在短短的五年中，江苏省一些小城镇镇区面积就扩大了30%左右（江苏小城镇研究课题组等：《小城镇区域分析》，中国统计出版社，1987年版，第87页）。
如果说十年前小城镇的快速发展主要发生在江苏等沿海较发达地区的话，那么90年代以来很多中西部地区的小城镇已逐渐驰入快速发展的轨道。其中最为引人注目的是伴随着小城镇土地使用制度改革而出现的小城镇建设热潮。
从我国小城镇土地使用制度改革的实践来看，80%以上都是在增量土地上进行的，而在这些小城镇新区中，有60%以上的面积是征用小城镇周围的优质耕地而建成的。如湖南省祁阳县人均耕地仅0.7亩，而在近两年，县城建成区面积即由5.2平方公里扩大到9.7平方公里；河南省长坦县近三年在6平方公里县城老城区的基础上建设了一座8.6平方公里的新城区；此外，湖南省浏阳市全市新增的小城镇建成区面积总和相当于过去四十年新增面积的两倍；而在苏南等发达地区，人均耕地已不足半分，但小城镇建成区仍在迅速扩展。于是，一个不可否认的客观现实已经严峻地摆在我们面前，即随着小城镇土地使用制度改革在全国各地的全面推行，大量的耕地将被占用，小城镇建成区的扩展与节约用地、保护耕地之间将出现颇为尖锐的矛盾。
土地资源的稀缺性将是长期制约我国城镇化、特别是小城镇发展的重要因素之一，也是决定我国小城镇发展前景的不容忽视的关键性因素之一。
2.无序发展对小城镇发展成效的影响
无序性是我国小城镇发展中亟待解决的问题，它的存在从一定程度上削减了小城镇发展的成效，不利于区域经济的协调发展。这种状况在经济较为发达的沿海地区尤为突出。
在江苏省苏南地区，小城镇星罗棋布，均等发展，这固然与该地区人口密度较高的现实有关，但在小城镇发展过程中缺乏合理有效的政策调控，则是一个重要因素。苏南地区小城镇是随着乡镇工业的兴起而发展起来的，而苏南模式的一个显著特征就是乡、村社区组织在经济和社会生活中有着举足轻重的作用。这一特征导致了在乡镇工业和小城镇发展过程中不可避免地会出现重复投资、重复建设、互相攀比、遍地开花等有悖于市场经济规则的现象，造成资金、土地等经济资源的浪费和对生态环境的破坏。
而在珠江三角洲地区，在改革开放的大潮中，许多乡（镇）甚至村自行设立开发区，造成产业布局散乱无序；同时，随着道路等区域性基础设施的建设，乡镇工业沿路布局，占用大量优质农田，不仅导致耕地面积锐减，浪费了宝贵的土地资源，而且增加了配套设施建设的成本，引起了生态环境的恶化。
江苏对广东两省小城镇发展中的问题的表现形式虽然有所不同，但根源却是一致的，即对农村非农产业和小城镇的发展缺乏统一的总体谋划和正确的政策指导，形成无序发展状态，因而违背了区域经济和小城镇发展的客观规律，显然，这种状况对小城镇和区域经济的协调发展所带来的消极影响是十分严重的，所造成的损失也是难以挽回的。这个教训值得我们吸取。
我国小城镇数量众多，分布广泛，如何使广大的中西部地区避免重复沿海地区已经出现过的失误，使小城镇进入有序发展的轨道，是我国小城镇发展所面临的最为迫切的问题。
三、土地政策创新是促进小城镇发展的有效途径
作为区域经济发展的重要环节，小城镇的发展过程将遵循区域经济发展的客观规律。在市场经济体制条件下，在充分尊重小城镇发展客观规律基础上的有效的政府行为将对小城镇的发展产生有益的促进作用。因此，顺应发展社会主义市场经济和土地使用制度改革的大趋势，针对小城镇发展面临的难题，构建能够促进小城镇发展的土地政策，是颇具意义的。
1.明确根本目标
构建小城镇土地政策的根本宗旨就是解决我国小城镇发展所面临的土地稀缺和无序发展两大难题。
（1）保护耕地、节约用地。这一目标的含义有二：
一是保护耕地、满足不断增长的人口对粮食的需求。从长远看，我国面临着人口不断增加、耕地不断减少的双重压力。目前，我国人口有12亿，人均占有耕地不足1.2亩。据推算，今后我国人口将以每年1400万的速度递增，需要增加粮食110亿斤；如果今后耕地仍以每年500万亩的速度减少，则每年将减少粮食产量40亿斤。这样一增一减，形势必将十分严峻。而作为农村地区的社区中心，小城镇发展中的土地政策对实现保护耕地这一目标有着重大的影响。因此，在小城镇发展中保护耕地具有特别重要的意义。
二是节约用地，满足不断加速的经济建设对土地资源的需求。改革开放十几年来，我国经济建设快速发展，各行各业的用地需求十分旺盛。随着社会主义市场经济的发展，本世纪末和下世纪初，我国将进入新的经济持续发展时期，许多中西部地区将加速发展，各种区域性基础设施将加速建设，各种规模的城镇也将逐步扩展，所有这些都将对土地资源提出新的需求。因而，以有限的土地资源保证各项建设事业的协调发展，是土地管理工作的最重要的目标，也是制定各项小城镇土地政策的根本目标。
（2）促进小城镇有序发展。这一目标的含义有三：
第一，促进小城镇等级体系的形成。
小城镇不是孤立存在的，它通过交通、通讯等网络，与城市、其他小城镇及其周围的农村不断进行着物质、能量、人员、信息、资金等方面的交换，构成相互联系、具有特定结构和功能的有机整体——城镇体系。在县域范围内，城镇体系一般包括三个层次：
一级城镇——县城镇，常位于县域的中心，交通便捷，是全县的政治、经济和文化中心，其服务范围可覆盖整个县域；
二级城镇——中心镇，是县域范围内的次级中心，常位于位置适中、交通条件较好的地方，尽管在行政级别上与其周围乡（镇）并无区别，但实际上担负着为周围几个乡（镇）服务的职能；
三级城镇——一般镇，是一个乡（镇）的中心，其职能是为本乡（镇）服务，人口规模和经济规模小于中心镇。
上述三个层次的小城镇与大、中、小城市相联系，可构成完整的区域城镇体系。因此，通过有效的土地政策促成具有一定等级体系的小城镇群体，将对小城镇和区域经济的发展发挥积极的推动作用。
第二，优先发展区位良好的小城镇
从根本上说，形成小城镇等级差异的最重要的因素是区位条件，具有良好区位条件的小城镇往往成为一定区域的中心。一般来说，良好的区位包括下列几种：
一是位于大中城市郊区的小城镇，可就近接受大中城市的经济辐射，在资金、技术、信息等方面得到有力的支持，同时，还可作为卫星城镇直接接受大中城市的产业扩散。
二是作为传统的物资集散地的小城镇，在长期的历史发展过程中，逐步成为特定区域的流通中心，担负着当地农副产品向外扩散和工业品向内输送的中转职能，其辐射和影响的范围，不受行政区界的限制，在区域中的中心地位具有相对的稳定性。在较均质地域（即没有大中城市、大的山脉或河流阻隔的地区），这类小城镇在一般规模的县域中约为3—5个。
三是位于重要交通干线沿线的小城镇，如铁路沿线、国道沿线、重要航道沿线，由于较为便捷的交通运输条件及其所带来的较为快捷的信息、有利的市场等条件，常常成为重要的工业项目和流通业布局的场所。
四是位于重要交通干线交叉点的小城镇，如铁路与铁路、铁路与国道、国道与国道、水道与铁路、水道与国道、水道与水道等交叉点，由于优越的交通、信息、市场等条件，是工业项目最为理想的布局地，也是一定区域中第三产业发展的最佳场所。这类小城镇的区位条件与上一类具有一定的相似性，但其区位条件比上一类更为优越。
五是位于边境线附近的小城镇，包括国境线和国内省界线、市界线等，由于边境地区分属不同的行政区范围，存在关税差别（不同国别之间）、经济政策差别（国内不同省、市之间），因而以小城镇为依托的边境贸易的活跃和发展，必将促进边境线附近小城镇的兴盛和发展。
通过土地政策差别性优先发展具有良好区位条件的小城镇，不仅能促进小城镇等级体系的形成和区域经济的协调发展，而且还可以集聚有限的资金，提高投资效果和经济资源的利用效率。
第三，引导农村工业相对集中。
农村工业在地域布局上相对集中，对于农村经济和社会的协调发展来说是十分有益的。
首先，有利于农村工业自身的发展。根据现代产业发展的内在要求，生产企业在布局上相对集中可以扩大生产的社会化分工，推动技术进步；可以节约能源、原材料、设备以及仓贮、服务等设施；还可以改善企业经营管理状况、提高职工素质等等。因此，引导农村工业相对集中，有利于农村工业自身的发展。
其次，有利于农村经济的协调发展。农村工业相对集中，可以保护和节约耕地、促使就业人员完全脱离农业、促进农业规模经营的发展和农业现代化的进程；可以带动商业、金融业、服务业等第三产业的发展。因此，引导农村工业相对集中，对于促进农村地区三大产业的协调发展具有重要意义。
最后，有利于农村生态环境的保护。农村工业相对集中，可以对工业污染进行集中治理，从而降低污染治理的成本，提高生态环境的质量，实现经济、社会和生态效益的有机统一。
2.坚持基本原则
从总体上说，在发展社会主义市场经济过程中，小城镇的土地政策应体现下列基本原则：
其一，逐步建立以有偿、有限期、有流动为主要特征的小城镇土地使用制度和规范有序的小城镇土地市场。小城镇土地政策的这一目标是我国经济体制改革目标的重要组成部分，也是在市场机制作用下实现土地资源与其他经济资源最优配置的根本保证。实现这一目标，将大大促进小城镇的土地开发和建设。
其二，实行土地资源和资产并重管理的管理模式。无可否认，在特定的时间和空间内，对土地实行资源管理和资产管理具有一定的矛盾，片面强调资产管理，将会影响对土地资源的保护，进而难以从根本上实现合理利用土地资源的目的；而片面强调资源管理，又会在一定程度上影响土地资产效益的发挥，进而影响土地使用制度改革的进程。因此，在小城镇土地管理中，应正确处理对土地实行资源管理和资产管理二者之间的关系，真正实现并重管理。
其三，因地制宜，合理布局，推动小城镇的有序化发展。前已述及，小城镇具有一定的等级结构和客观发展规律，加之我国地域辽阔，各地小城镇的自然条件、社会经济基础及人文环境等因素差别较大，因此，在不违背国家土地管理大政方针的前提下，根据各地的具体情况，通过土地规划管理、土地市场管理、土地税费管理等形式，促进小城镇等级体系的形成，引导农村非农产业逐步向小城镇集中，应是小城镇土地政策重要职能。
3.制定具体对策
针对我国小城镇发展面临的土地稀缺和无序发展两大难题，小城镇土地政策应从下面三方面进行创新：
①切实保护耕地资源，缓解土地资源稀缺与小城镇建设用地的矛盾
保护耕地资源不能仅靠个别的单项条例或政策，而应建立一套完整的政策体系，它包括：
其一，建立明确的目标责任制。县（市）、乡（镇）政府应就耕地保护及基本农田保护、副食品生产基地建设等工作建立明确的任期目标责任制，签订责任状，确定具体的考核指标和奖惩办法，定期进行检查考核，并把考核结果作为衡量政府和有关干部政绩的重要依据。
其二，建立基本农田保护区。县（市）、乡（镇）政府应从本地经济增长和社会发展的长远利益出发，根据上级下达的基本农田保护指标，切实做好基本农田保护规划，对基本农田保护应做到指标定量、田块定位，并将基本农田真正纳入依法保护的轨道。
其三，加强建设用地计划管理。各级土地管理部门应加强建设用地的计划管理，严格按照上级下达的建设用地计划进行总量控制，并将小城镇建设用地纳入年度用地计划方案；对年度出让土地的指标应根据各地具体情况分别下达，切忌采取“一刀切”的做法；在进行小城镇用地项目的审批时，应严格按照工程项目用地指标进行审核；小城镇土地出让要统一由县（市）土地管理部门代表政府有计划、有步骤地进行，个别经济建设发展较快的县（市）或乡（镇）如果突破用地计划指标，应向上级政府申请追加用地计划，经批准后方可审批小城镇建设项目用地。
其四，建立耕地开发复垦制度。保护耕地一方面要节流（即节约用地），另一方面应开源（即开发复垦），因此，在小城镇建设中，应重视土地的开发复垦工作。各地应在对本地区土地后备资源进行认真调查的基础上，制定土地开发复垦长远规划，并从小城镇土地使用制度改革或其它方面的土地收益中拿出一定的资金，作为土地开发复垦专项基金，从财力、人力、物力上为土地开发复垦提供保障。在有条件的地方，应力争利用土地面积和开发复垦面积大体平衡。
（2）加强土地利用规划，引导小城镇进入有序发展的轨道
规划是市场经济条件下政府干预经济的有效形式，而我国小城镇发展的无序状态正是规划薄弱的具体表现。因此，加强土地利用规划，已是十分紧迫的任务。从我国土地利用规划的现状看，应着重解决下列问题：
第一，在制定或修定县（市）级土地利用总体规划时，加强土地利用的社会经济适宜性分析，确定土地开发和建设的重点小城镇，并在用地规模上予以保证。在社会经济适宜性分析中，应着重分析区位条件对小城镇土地利用和开发潜力的影响，地处良好区位的小城镇应成为土地开发和建设重点。
第二，切实做好乡（镇）级土地利用总体规划。乡（镇）级政府是土地管理的基层单位，在土地管理政策法规的贯彻落实过程中具有重要的地位。乡（镇）级土地利用总体规划应根据我国土地的基本国情和土地管理的政策法规，结合本乡（镇）的具体情况，对规划期内乡（镇）范围的各项用地进行总体安排，显然，乡（镇）级土地利用总体规划的制定不仅有利于上级土地利用总体规划安排，显然，乡（镇）级土地利用总体规划的制定不仅有利于上级土地利用总体规划的实施，而且还对小城镇的土地开发和建设有着重要的指导作用。第三，做好乡（镇）级居民点体系的调整规划。随着农村经济的增长和小城镇的发展，居民点的变迁不可避免，因此，在做好乡（镇）级土地利用总体规划的同时，还应制定本乡（镇）域内居民点体系的调整规划，改变目前以散乱的自然村为主体的居民点分布格局，形成以本乡（镇）内中心小城镇为首、以若干个中心村为辅的居民点网络体系，并对中心村的布局、基础设施的建设及村庄的合并、搬迁进程等作出总体安排，在用地上予以调整和落实。
（3）制定其他土地政策，鼓励小城镇走节约用地和有序推进的发展道路
第一，采用行政措施，加强建设用地审批管理。农村非农产业的建设用地必须严格按照法律规定的程序和批准权限审批。在审批过程中，应坚持“能用非耕地决不用耕地、能用劣等地决不用优等地”的原则，切实保证土地基本国策的贯彻落实；同时还应坚持充分利用小城镇的存量土地和相对集中的原则，使农村非农产业的布局趋向合理。
第二，通过经济措施，调节各类建设用地的结构和布局。运用各项土地税费的差别政策，调整农村非农产业逐步向小城镇或中心镇集中；并鼓励用地者使用非耕地和劣等地，达到保护耕地和优质土地的目的。
第三，采取法律措施，认真查处违法占地案件。对小城镇建设和农村各项建设用地管理中的未批先占、少批多占、占而不建、擅自下放审批权、滥设开发区、越权批地、非法出让土地、超标准占用宅基地等违法行为，应依法严肃处理，保证各项土地政策的贯彻落实。
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