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中图分类号：D9 文献标识码：A 文章编号：1007-905X(2006)05-042-05
一、国家债务重组的意义及面临的难题
国家债务(Sovereign Debt)又称主权债务，是指一国政府或其授权部门以该国的名义举借的、以国家信誉保证偿还的债务。在现代社会，国家在金融市场上通过贷款或发行债券的形式筹措资金并非罕见。但是，当一国因负债过重而难以为继时，情况就非同寻常了。20世纪80年代初曾爆发举世震惊的国际债务危机；从20世纪90年代中期开始，墨西哥、俄罗斯、巴西、土耳其等国先后发生债务危机；2001年12月，阿根廷宣布停止偿还其1320亿美元巨额外债，成为历史上最大的倒账国[1]。实践表明，当债务危机发生时，债务国往往无力偿还其到期债务，不得不暂停偿付，而这可能对该国的经济金融造成重大破坏，甚至带来政局不稳和社会动荡。而一国的债务危机，可能进一步蔓延至周边国家和地区，影响这些国家和地区的经济金融健康发展，进而威胁整个国际金融体系的稳定。
所谓国家债务重组(Sovereign Debt Restructuring)，泛指债务国与其债权人之间就该国现存债务支付所作的重新安排。这一概念来源于各国国内法上的公司重整。在各国国内法上，公司重整是对有生存价值的公司进行重新整治，以保全公司资产价值，使债权人利益最大化。类似地，国家债务重组的目的就是要使无力偿还债务的国家暂时解除或减少偿债负担，为其经济复兴和发展赢得时间，最终恢复支付能力，重新回到资本市场，从而确保该国乃至整个国际金融体系的稳定。当一国债务达到不可持续的程度时，进行债务重组，对于债务国、私人债权人、主要债权国以及国际货币基金组织(IMF)等官方金融机构都具有重要的意义。
首先，对债务国来说，通过债务重组，可以缓解资金压力，甚至获得债务的减免，从而有助于迅速恢复支付能力，恢复经济发展以及恢复国际资本市场准入。其次，对公私债权人来说，参与债务重组，承担债务减免责任，实际上也是承担自己的投资风险，从而有助于减少道德风险，增强市场约束，而且重组后债务的偿还更有保障，对债权人最有利。再次，对于国际官方金融机构来说，债务国与债权人自主谈判减免债务，可以减少对国际救助资金的需要，并使国际救助资金得到更有效的利用。
从理论上讲，国家债务重组符合债务国和债权人的共同利益，但在实践中，国家债务重组往往很复杂，涉及许多难题。这主要表现在以下几个方面。
（一）集体行动问题
集体行动问题主要是指实现多数债权人统一协调行动的困难。自20世纪90年代以来，债券融资逐渐取代银行贷款成为新兴市场国家的主要融资形式。这在扩大这些国家的资金来源的同时，也给债务重组带来了新的问题。这是因为，债券投资者通常来自不同国家和地区，其数量众多，且相对分散，有一些债券还是无记名的，因此很难确认债权人的身份。而且，债券持有人往往没有一个代表机构，很难进行统一协调。特别是，有些债券持有人从二级市场上低价购买国家债券，其主要目的在于短期获利，当他们认为债务重组不利于实现其利益最大化时，就可能不愿意参加债务重组，从而导致集体行动的困难。
（二）少数不合作者问题
少数债权人不合作是国家债务重组中的一大障碍。在债务国存在众多不同债权人的情况下，由于不同债权人的利益各不相同，总会有少数债权人不愿参加重组，而想通过其他方式获得更有利的清偿。这些债权人通常被称为“不合作者”(Holdouts)或“搭便车者”(Free-riders)。有些不合作者甚至还通过诉讼，强制债务人偿还债务①。在目前的国家债务重组框架中，并不存在一种有效的制度可以约束不合作者的行为，债务国也不可能强迫这些人合作。而正是这些不合作者的存在，会使其他债权人感到不公平②，从而影响其他债权人参加重组的决策。反过来，债务国出于对大多数债权人是否会支持重组的疑虑，又可能会推迟发起重组程序，从而导致债务问题更加恶化，造成更大的经济和社会成本。
（三）债权人间的待遇问题
在各国国内公司破产重整制度中，一般都有明确的债务清偿顺序的规定，这些规定使债权人确切地知道自己在债务清偿中所处的地位，而且通常这种地位具有法律上的保障，因而不必担心债务人会优先偿还其他债权人。但是，对于国家来说，没有一种统一的强制性的清偿顺序规则，也不可能有哪个法院或哪种法律可以强制它遵守这样的规则。虽然在国家债务重组实践中形成了一些不成文的做法，如对同类债券的持有人以同等对待、多边债权人优先受偿等，但是，在国内债权人和外国债权人之间、私人债权人与官方债权人之间仍可能存在不同的待遇。由于没有一种统一的清偿顺序规则，债权人出于对公平的担忧，在重组谈判开始时先要就对不同债权人集团的相对待遇进行谈判，然后才会同意重新协商重组条款。这显然会拖延重组谈判的进程，阻碍重组协议尽快达成。
（四）提供新融资问题
一般来说，债权人并不希望债务国在拖欠债务后还可以获得新融资，这除了担心新融资会增加债权的整体价值外，还因为对债务国实施资本市场禁入，本身就是对其违约的一种重大制裁。然而，如果债务国完全不能获得任何新融资，则其振兴经济和恢复偿还能力的希望就会更小，对债权人也会更加不利；如果债务国能够获得新融资，至少可以让它先偿还那些立即就要到期的债务，可能给它一个喘息的机会，以想办法恢复支付能力，使现有债权人的债权价值获得更大的回报。目前，向债务国提供新融资的问题却成为国家债务重组的又一大障碍。虽然债务国获得新融资以维持运转对所有债权人都有利，但单个债权人都宁愿债务国获得的新融资用来偿还自己的债务，而不是增加债权的整体价值；尽管新融资只能是为了所有债权人的利益而使用，但每个债权人都宁愿是他人而不是自己来提供这笔新资金。这不仅仅是由于对债务人支付能力丧失信心，还因为目前国家债务重组框架中没有关于新融资具有相对优先权的明确规定③。
（五）重组程序的透明度问题
目前，国际上尚不存在解决国家债务争端的正式机制，实践中的国家贷款债务重组主要是通过巴黎俱乐部和伦敦俱乐部进行的。这两个俱乐部都是债权人的非正式联盟，都是通过自愿协商方式解决有关国家债务的争议。巴黎俱乐部是主权国家间就官方双边贷款进行协商的一个论坛，伦敦俱乐部则是商业银行贷款辛迪加与债务国之间进行协商的一个论坛。这两种程序都依赖协商谈判，并完全集中于贷款债务的重组，达成谈判则“双赢”，否则可能“双输”。虽然这种协商方式尚能解决有关问题④，但由于俱乐部的非正式性，且缺乏正式而明确的程序规则，谈判时间往往比较长，谈判结果也很不确定。此外，随着债券融资方式日益流行，债务国很难通过集体对话的方式与众多分散的债券持有人进行重组谈判。目前，许多新兴市场国家通过债券互换进行债券重组。这些国家往往不经与债券持有人事先磋商，便单方面提出“要么接受，要么走开”的债券互换的要约，让债券持有人决定是否参与。债券持有人由于缺乏必要的信息，往往很难做出明智的决策⑤。因此，缺乏一种确定、透明、合作的国家债务重组程序，是目前国家债务重组中的又一大难题。
二、合同方法：引进集体行动条款
为了解决上述难题，促进国家债务重组迅速而有序的进行，国际上提出了许多不同的方法和建议，其中以美国财政部为代表倡导的合同方法(Contractual Approach)最为可行。所谓合同方法，是指利用国家债务合同中的条款来促进债务重组的方法，它主要适用于国家债券的重组，其核心是通过修改现存国家债券合同中的条款或在新的债券合同中引进集体行动条款（Collective Action Clauses，简称CACs），促进国家债务重组迅速和有序进行⑥。
集体行动条款通常包含两类：一类为多数修改条款(Majority Restructuring Clauses)。该类条款使多数债券持有人能够修改债券的重要金融条款，并且这种修改对少数不合作者具有约束力。另一类为多数执行条款(Majority Enforcement Clauses)。该类条款使多数债券持有人能够决定对债券的加速到期和提起诉讼，从而阻止少数不合作者单独采取执行行动，破坏重组。
（一）多数修改条款
国家债务重组的形式一般包括推延债务的偿还期限和削减债务额，因此，与国家债务重组关系最密切的就是债券的金融条款。许多跨国发行的国家债券上载明：债券持有人可以在正式召集的债券持有人会议上投票修改债券的某些条款⑦，且其修改无须全体一致同意，只要经合格多数债券持有人同意即可。这就是多数修改条款。例如，有的国家规定，对于重要金融条款的修改，须经占未偿付的债券本金额的特定比例（通常为75%）的债券持有人投票同意。这里所说的重要金融条款通常包括：(1)债券的本金或利息的既定到期日；(2)债券的本金或利息；(3)债券的本金或利息的支付货币；(4)上述关于未清偿债券本金总额的比例，或者召集会议的法定人数要求或为采取任何行动所必需的投票人数的比例⑧。多数修改条款的意义，在于根据多数修改条款达成的重组协议，将对所有债券持有人（无论它们是否同意该协议）均具有约束力。事实上，即使没有多数修改条款，多数债权人仍可以与债务人之间达成债务重组协议，但这种协议将不能适用于不同意重组的债券持有人，后者仍然有权依据原先条款执行债权。因此，多数修改条款的规定可以防止少数债权人“搭便车”，妨碍债券重组。
（二）多数执行条款
多数执行条款旨在允许合格多数债券持有人限制单个债券持有人在发生债务违约事件后对债务国执行其债权的能力。这些条款通常包括对单个债券持有人的下述权利的限制：(1)宣布债券的全部金额到期并立即支付，即加速到期权；(2)对债务国提起诉讼的权利。
为了限制个别债券持有人在债务人违约后加速到期，一些国家规定了多数执行条款。这些条款包括：(1)关于加速到期的规定。当违约事件发生时，须经持有债券未偿本金额一定比例（如10%）的债券持有人投票同意，才能加速到期。(2)关于撤销加速到期的规定。如果对原定支付的违约（不包括加速到期的支付违约）得到纠正，经简单多数或合格多数的债券持有人表决通过，可以撤销先前的加速到期决定⑨。据此，只有达到一定比例的债券持有人才能够加速债券到期，如果个别债券持有人没有达到这一比例，那么它们就无法采取这样的行动。而且，多数债券持有人在一定条件下可以撤销原先的加速到期决定，这样也会减小少数人采取单独行动的动力。
此外，在依信托契约发行的国家债券中，单个债券持有人的起诉权实际上被授予受托人，受托人代表所有债券持有人的利益，一般规定在下列条件下才可提起诉讼：(1)达到法定比例的债券持有人（通常在20%～25%）提出请求；(2)受托人获得充分的补偿。这一规定不仅限制了单个债券持有人的起诉权，同时也使起诉成为一种集体决定，从而防止少数债券持有人通过起诉破坏债务的重组。由于受托人代表整个债券持有人集体的利益，因此，通过诉讼所得的偿付款项必须由受托人在全体债券持有人中间按比例进行分配。这样，即使少数债券持有人能够获得足够比例指示受托人起诉，但按比例分配的规定也会减小它们这样做的动力。
（三）其他新条款
除了上述两类条款外，还有一些新的合同条款建议，包括在国家债券合同中规定集体代表条款、发起条款和综合条款。其中，集体代表条款是关于指定一个代表机构，由它代表所有债权人与债务人进行交流与谈判的条款。这类规定可以促进双方及早交流与对话，增进一种合作的债务重组程序。发起条款是指在刚提起重组程序的一段时间内，允许债务人暂停支付或中止诉讼的条款。这类规定有助于防止债权人抢夺竞赛，确保债务人的现存资产价值，并使所有债权人处于平等地位。综合条款则涉及在对多个债务进行重组时，将所有这些债券的持有人的债权汇总进行表决。这种综合表决可以防止某一类债券的少数不合作者破坏整个重组的顺利进行。
三、法定方法：建立国家债务重组机制
进入新世纪，关于国家债务重组的法定方法同样受到国际社会的广泛关注。所谓法定方法，是指通过制定法的形式建立一个国家债务重组的法律体制的方法，其核心是通过修改《国际货币基金协定》或者缔结新的国际条约，制订一个国家债务重组的法律框架，促进国家债务重组。它最初由IMF第一副总裁安妮·克鲁格于2001年底提出，后来被称为“国家债务重组机制”（Soverelgn Debt Restructuring Mechanism，以下简称SDRM）⑩。
SDRM的目标是提供一个框架，促进国家及其债权人就不可持续债务的重组达成迅速合作的协议，以保持资产的经济价值，加快恢复中期可存续性，从而减少重组程序的成本(11)。根据IMF的建议，SDRM主要适用于一国中央政府的外债，即由某一外国法支配并受某一外国法院管辖的债务；经债务国同意，也可以适用于该国公共机构或地方政府的外债。SDRM不仅适用于合同债权，而且也适用于判决债权(12)。
为了实现上述目标，关于SDRM的建议案（以下简称《SDRM建议案》）就多数表决、信息披露与交流、具体重组程序、新融资的提供以及争端解决论坛等事项做出了详细阐述。针对不合作债权人的问题，《SDRM建议案》授权合格多数债权人做出重大决定，包括接受最终的重组条款，这些决定对所有持有外债的私人债权人具有约束力。根据该机制，任何重大决定必须经占所有受影响的债权金额的75%以上的债权人同意，也就是说，所有受重组约束的债权，都要汇总到一起进行表决；经合格多数同意的决定具有溯及力，对现存的所有债权都具有约束力。
为了提高透明度和增进各方之间的合作，《SDRM建议案》对债务人与债权人之间的联系以及债权人相互之间的交流做出规定。据此，债务国必须在重组程序早期向债权人提供关于其债务状况的全面信息。为鼓励债权人积极和尽早参与重组，《SDRM建议案》规定成立一个债权人代表委员会，负责债务人和债权人之间以及债权人相互间的对话与交流。此外，《SDRM建议案》还提出将官方双边债权人也纳入此框架内，它们可以作为与私人债权人相对独立的一类，从而促进债权人之间的公平。
《SDRM建议案》详细设计了债务重组程序规则。据此，债务国是唯一有权提起程序的当事人。当一国的债务到了不可持续的地步时，该国就可以发起债务重组程序。在程序开始后，债权人应申报债权，并由专设机构进行核实。经发起国申请，且经持有债权金额75%的债权人批准，可以中止在SDRM重组清单上的债权人对该债务人或其财产的执行程序。在债权申报和核实期间，可以由债权人代表委员会代为履行有关职责。债务人提出重组方案，须由经核实的债权的75%以上的多数表决批准，并经专设机构确认生效，所有债权人都必须受其约束。
对于在重组程序发起后提供的新融资，《SDRM建议案》规定，经持有债权金额75%的债权人批准，可以不进行重组。这一规定具有重要意义。如上所述，新融资可以缓解债务不可持续国家的急需，但也可能刺激债权人拖延谈判，寄望从新融资中获益。而SDRM关于新融资可以不纳入重组的规定，确立了新融资可以获得优先清偿的地位，这既可以促使债务国及早提起重组程序，也可以减少现有债权人指望这些新融资可用于偿还其债权的道德风险。
为了监督SDRM的执行，《SDRM建议案》特别建议成立一个特设机构，即“争端解决论坛”，负责债权登记和核实以及表决程序的管理，同时对有关债务重组的争端解决享有排他管辖权。
四、合同方法与法定方法之比较
分析表明，合同方法和法定方法具有一些相同之处。它们都着眼于解决目前国家债务重组中的若干问题，特别是集体行动问题和少数不合作者问题；它们都采用了多数表决机制，使合格多数债权人通过的重组协议能够对所有债权人具有约束力；它们都试图加强债务国与其债权人之间的对话，以期通过有关机制促使不可持续债务国更快地采取行动解决债务危机问题，实现一种有序而迅速的重组；此外，它们都力图确保重组程序的可预见性。但二者也存在重大区别。总的来说，合同方法是一种分散的、市场导向的解决方法，而法定方法则是一种统一的、制度导向的解决方法。合同方法侧重于通过集体行动条款来促进国家债务重组，当事人可以事先协商确定集体行动条款，从而使国家债务重组程序具有一定的可预见性。而法定方法则侧重于通过修改现有国际协定，建立一个国家债务重组的国际法律框架，以基于条约的重组程序规则来取代国家债务合同中的条款。实际上，法定方法还希望通过确定一种充分可预见的国家债务重组程序，来激励债权人与债务国自动地达成重组协议，而不必实际启用这种程序。具体而言，二者的区别主要有下列几点。
（一）适用的范围有所不同
合同方法主要适用于跨国发行的国家债券，而法定方法则适用于债务国的各种形式的外债。如上所述，合同方法是通过在现存国家债券合同中引进集体行动条款来促进国家债务重组的，这种方法无法保证对所有债券和其他债权请求进行全面的重组。集体行动条款只能是逐个债券适用，偶尔可能将少数几个债券通过综合条款一起进行重组，但是，要对很多债券进行综合，或者将债券形式的债权与其他形式的债权（如银行贷款、贸易信贷等）进行综合，实行全面的重组，可能非常困难。当涉及多种类债权请求时，不单存在单个债券的债权人的集体行动问题，而且在各种不同债券的债权人之间、债券持有人与其他类型债权人之间也存在集体行动问题。实践中往往可能会出现一类债权人希望等到另一类债权人重组后，再做出自己的决策，其结果只能是延误时机，使重组协议不能尽快达成，带来更大的重组成本。而法定方法就是希望通过建立一种国家债务重组的全面法律框架，将尽可能多的债务重组工具纳入该框架内，对不同债权类型进行适当协调，确保所有债权人相对公平的待遇。因此可以说，法定方法是唯一能够促成全面债务重组的方法。
（二）涵盖的内容不同
合同方法所涉及的问题主要是与重组直接有关的，如多数表决重组、多数表决执行等，而对一些重要的问题（如新融资的提供等）则没有涉及，而法定方法所涵盖的内容要广泛得多。更为重要的是，有些问题是依合同方法无法解决的。例如，关于债权的优先受偿顺序安排，大多数国家债券合同中都规定平等地位条款，该条款保证了本债券所代表的债权与其他债权请求处于相同的清偿顺序。但是，这种条款并不能排除债务人通过增发新的债券而稀释现有债权的可能性。为了防止这种稀释，就必须保证在发生债务国违约时，新的债权在清偿时比原先债权次后些。同样地，在国家债券互换时，只有确保新的债权相对于旧债权更优先的地位，债券互换才可能成功。此外，对于多边债权和贸易信贷，习惯上也被视作优先债权。依合同方法进行债券重组，是不可能保证一国在发生债务危机时会执行这种统一的优先权安排的，而法定方法则可能。关于国家债务重组的法律框架可以系统地引进关于国家债务的优先顺位结构，并在进行国家债务重组时统一实施，从而确保债权的优先性得到落实。
（三）适用效力不同
合同方法只对缔约当事人有效，而法定方法则可能广泛适用于所有当事人。合同方法依赖于现有的国家债务合同或新发行的债务合同使用集体行动条款，而合同条款只对缔约当事人有效，一般不得约束合同以外的第三人。当事人如果没有相关的合同约定，就可能不遵守这种程序。目前，现存的大量国家债券合同中仍没有包含集体行动条款，虽然有关国家正在通过债券互换的方式使现有的债券合同中包含集体行动条款，但是这个过渡阶段可能还需要很长的一段时间。而法定方法则是要建立一个国家债务重组的法律框架，这种法律框架一旦依法定程序生效，就具有强制性效力，对所有当事人均适用，而不论有关当事人是否自愿接受，而且，它还将具有溯及力，可以适用于现存的所有符合条件的债务类型。
（四）程序性事项的要求不同
现有的国家债券合同中不可能对国家债务重组程序做出明确的规定，重组谈判可能拖得很久，也无法有效地解决各种债权人不合作的法律行动。而关于国家债务重组的法律框架可以规定明确的程序规则，并规定提出重组方案的严格时间表，加快重组谈判，还可以规定在谈判进行时中止一切执行程序，包括债权人诉讼，从而使债权人不合作的问题得到统一的解决，减少法律的不确定性，降低诉讼成本。
（五）就现实可行性而言，法定方法比合同方法要困难得多
这是因为，要建立一个关于国家债务重组的国际法律框架，即使是最低限度的，也可能涉及成员国的主权让渡，这构成一个重大的政治障碍。从程序上讲，SDRM的建立必须修改《国际货币基金协定》，而这种修改要求有3/5以上，且占总表决权的85%以上的成员国的批准，而占IMF总表决权17%左右的美国并不支持，这使得SDRM在目前很难实行。相反，合同方法无需修改现行法律，更不涉及主权让渡和限制私人权利的问题，因此更易于为债务国和市场参与者所接受。总之，关于国家债务重组的合同方法和法定方法都是为了克服实践中的国家债务重组程序之不足而提出的，其目标都是为了激励债务国和其债权人尽早发起并迅速有序地完成对不可持续债务的重组。目前，合同方法已经得到广泛适用，从一定意义上说，正是IMF提出的SDRM建议的真实威胁，促使市场参与者广泛使用集体行动条款。但这仍需要实践的检验。今后是否需要一种更加有效的、法律基础上的框架，现在还不能确定，而要看未来国家债务重组实践的发展。
收稿日期：2006-07-20
注释：
①按照一般国际法原则，主权国家及其财产享有豁免权，但是，在国际金融市场上，主权国家一般放弃其豁免权；而且，在一些重要的国际金融中心，如美国和英国，相关的法律体制不承认绝对主权豁免原则。因此，不合作者的诉讼战略有可能奏效。
②这是因为，不合作者可能在债务重组完成之后，再向债务国要求全额支付。而债务国在经过重组，获得多数债权人的减免后，资金压力相对缓解，为了避免对信誉的损害，债务国很有可能对不合作者进行完全支付。结果是，不合作者最终获得了全部清偿。
③这与各国国内公司破产法的规定不同。各国公司破产法一般规定，新融资的提供者将优先于现有债务获得支付，并禁止任一债权人为其个人利益对新融资提出请求。
④在这两个俱乐部内谈判的债务争议基本上成功地得到了解决，所涉争议的债务国都偿还了贷款，或者正在按约履行债务。See Mashaalah Rahnama-Moghadam,David A.Dilts,and Hedayeh Samavati,International DisputeResolution in Financial Mafiket:the Clubs of London & Paris,Dispute Resolution Journal,Nov.1998,p72。
⑤See Anne O.Krneger&Sean Hagan,Sovereign Debt Restructuring:Sovereign Workouts:An IMF Perspective,Chicago Journal of International Law,Summer 2005,Voh6,p203.
⑥See John Taylor,Sovereign Debt Restructuring:A U.S.Perspective, Remarks at the conference "Sovereign Debt-Workouts:Hopes and Hazards？" Institute for International Economics,Washington,D.C.,April 2,2002.
⑦See IMF, The Design and Effectiveness of Collective Action Clauses,June 6,2002,p4.
⑧See Examples of Majority Restructuring Provisions,in IMF,The Design and Effectiveness of Collective Actionlauses,dune 6,2002,p22.
⑨对于受英国法管辖的债券持有人来说，它们通常利用多数修改条款，修改债券到期日来实现撤销加速的目的。
⑩See Anne Kmeger, Speech at the American Enterprise Institute:International Financial Architecture for 2002:New Approach to Sovereign Debt Restructuring,Nov.26,2001.
(11)IMF,Proposed Features ora Sovereign Debt Restructuring Mechanism,Feb.12,2003,para.I
See Above,para.3.
(12)See .Anne O.Kmeger,A New Approach to Sovereign Debt Restructuring,IMF,Aril2002,p4.
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