对政府主导型经济发展模式的思考，本文主要内容关键词为：主导论文,经济发展论文,模式论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
随着市场取向改革的不断深入，资源配置由政府主导型向市场主导型、政府职能定位由经济建设型向公共服务型转变的必要性和紧迫性进一步突出。本文试图对政府主导型经济发展模式的主要表现与潜在风险、形成原因以及治理对策作出分析。
一、政府主导型经济发展模式的主要表现与潜在风险
近年来，伴随着发展理念的更新，各级政府加强了以实现基本公共服务均等化为目标的公共财政体系建设，财政支出向教育、医疗卫生、社会保障等公共服务领域给予了更大程度的倾斜，政府的公共服务职能得到一定程度的强化。与此同时，在经济发展中心主义理念的支配下，政府的职能边界仍然存有外扩倾向，突出表现在将精力相对较多地投入生产经营领域，承担了大量的经济建设职能。在这种由政府主导经济发展的过程中，政府行为微观化、企业化、趋利化的倾向值得关注。
一是政府直接从事招商引资工作。
目前来看，各级政府对招商引资、培育税源工作非常重视，普遍将招商引资工作提高到前所未有的高度，将其看作是关系所辖区域经济增长和财政增收的头等大事。为此，在政府的工作部署中，招商引资通常被视作各项工作的重中之重，甚至是作为第一要事列为党政部门的中心任务，将很大精力投入其中。
在这一过程中，一方面，层层建立招商引资目标责任制，将任务逐级分解到人到部门。而且通常情况下，党政部门主要领导作为第一责任人亲自从事招商工作。与此同时，为进一步调动公务人员的积极性，还实施招商引资的激励措施。除了物质性奖励外，很重要的是把招商引资纳入政府人员工作考核的主要内容，作为干部提拔重用的重要依据。
二是政府直接经营城市，或者更确切地说，直接运营土地。
地方政府以土地为载体，热衷于城市建设和房地产开发，近年来已经是比较普遍的现象。不少地方土地出让金加上相关税收，已占到地方财政收入的一半以上，事实上已成为“土地财政”。值得关注的是，近年来地方政府运作土地的又一着力点是充分利用城乡建设用地增减挂钩的政策，积极推进土地整理特别是宅基地整理，实施农民集中居住点建设，借此实现建设用地指标置换。应该说，通过村庄整治，确实可以在一定程度上解决土地资源浪费的问题，并有利于实现农民居住环境的改善。但同样不可否认的是，盘活的土地一旦改变为非农建设用地，对于地方政府来讲就可以有效突破用地瓶颈，进而带来可观的GDP和财政收入。
在笔者看来，地方政府过度渗入微观领域，直接参与经济运作，特别是在招商引资、土地经营方面所具有的强烈冲动，都表现出鲜明的公司化行为特征。客观地分析，在经济发展水平尚低、工业化进程尚处在起步加速阶段、市场尚不完善的情况下，地方政府在经济发展过程中的积极介入有一定的合理性。特别是应看到，地方政府在引资竞争中所表现出的种种“亲”企业行为对于改善企业运营环境很有裨益，尤其是对于民营企业而言。
但在政府介入的过程中，有一基本的原则必须明确，就是不能混淆相关行为方的权利边界和风险承担区间，造成过大的行政渗透和扭曲，从而影响市场的有效运行。事实上，企业和居民个人才是创造财富的主体，政府所有行为的基点，应是如何最大限度地调动微观主体内生自主的力量，为其提供必要的服务，改善其运营环境(当然，这里的创造环境不是简单地提供优惠政策，而是应该营造高效宽松的行政环境、诚信法治的市场环境、稳定和谐的社会环境)。在此基础上，获得必要的财力保障基本公共服务的提供。
需要指出的是，在政府主导型经济发展模式所引发的政府行为微观化、企业化、趋利化的背景下，尤其应防止“坏的市场经济”的出现，也就是政府强势介入过程中所产生的权力与资本合谋、权力与利益交换的权力市场化倾向。应看到，这种“权贵市场经济”可能引发利益集团的内生形成。这种内生性利益集团不同于市场化过程中由公平竞争产生的一般性利益集团，他们往往受到更强烈的激励去维持现状，抵制某些具有帕累托改进性质的改革政策的引入。由于这些特殊的利益集团具有较一般的利益集团更强的行动能力，可以对政治决策过程施加更强的政治影响力，因此更有可能妨碍尚未完成的市场化转轨，使深度介入的政府权力无法随着经济发展阶段和市场成熟度的变化而适时退出，进而使制度安排长期被锁定在低效率均衡状态。对我们来说，世界上一些国家(如一些拉美国家和东南亚国家)因一个无处不在、极为强势的趋利性政府而带来的危害就是前车之鉴。这些由权贵控制和主导的市场经济国家纷纷落入发展的陷阱，无法顺利实现现代化的教训值得我们深刻吸取。
二、政府主导型经济发展模式的形成原因分析
中国地方政府超强干预模式的形成，除了体制惯性因素外，还与转轨时期特殊的体制性因素有关。在现行政绩考核体系下，地方官员面临着两种竞争，一是为地区的经济产出和税收而竞争，二是为各自的政治晋升而竞争①。而前者直接决定了后者。于是，参与竞争的地方政府官员都会有强烈的动机选择尽力扩大产出，刺激投资，以免在竞争中处于下风。这符合本地区和地方政府官员自身的经济与政治利益。在这种竞争格局下，地方政府的“经济人”特征愈发明显，具有强大的招商引资和经营城市的内在冲动。笔者这里特别想强调的是，现行的财税体制安排进一步强化了以政府为主导的经济发展模式。
1.间接税比重过高，导致地方上普遍重视生产规模的扩大和投资规模的扩张
1994年以来实施的税收体系，包括增值税、营业税和消费税(含海关代征的进口环节增值税和消费税)在内的流转税，即间接税在税收结构中占有绝对比重，尽管这几年有下降趋势，但仍保持在一半以上的较高水平(从全国水平看，2009年为56.3％)；而所得税、财产税等直接税所占比重一直不高，其中所得税这几年尽管有上升的趋势，但一直没有超过税收总收入的1/3(从全国水平看，2009年为26％)。至于在地方层面上，增值税、营业税等流转税也是大宗收入来源；相对而言，所得税、财产税的占比也较低。
现行以间接税为主的税制安排下，在生产环节由企业缴纳的税收在税收总额中占有较大部分②。在税收来源以生产方为主的情况下，一般来说，项目越多，投资越大，政府的税收就越高。这就使地方政府具有招商引资和发展工商业的内在冲动，以此扩张生产、扩大投资、增加收入。
2.不动产收入激励过度，强力推动地方上的城市建设和房地产开发
(1)不动产税收占比较大
在目前的税收体制下，由城市扩张和土地占用带来的税收特别是与土地和房屋有关的税收，已成为地方财政预算内收入的重要组成部分。
其中，课征于城镇经营性房产的房产税、城市房地产税③，课征于城镇土地使用权的城镇土地使用税，课征于占用耕地建房的耕地占用税，课征于房地产转让增值收益的土地增值税，课征于转移土地、房屋权属的契税，均属于地方税种，归属地方税务部门征收管理，收入由地方政府支配使用。
与此同时，与城市建设和房地产开发转让企业有关的营业税、所得税，尤其是针对房地产开发、建筑安装工程征收的营业税，也是主要的地方税种。由于其在开发(施工)项目所在地缴纳，税基流动性较小，地方政府可以充分征收。
综合算来，在一些地方，除了难以准确统计的土地收费，土地直接税收及由城市扩张带来的间接税收就占地方预算内收入的40％。
(2)土地出让金收入增长迅猛
除了不动产税收，地方财政中更大规模的不动产收益，来自出让土地的收入。
上世纪80年代末，中国开始进行土地有偿使用改革，推行土地使用权批租(出让)制度。其要点在于按照所有权与使用权相分离的原则，由地方政府代表国家行使城市土地所有权，单位和个人兴建房产等不动产，必须向房产所在地人民政府取得土地使用权。地方政府可以一次性出让若干年的土地使用权(一般为40～70年，其中商品住宅用地的最长租期为70年)，并一次性收取整个租期的土地出让金。
1989年政府开始征收土地出让金时，按照规定，在进行必要的扣除后，实行中央与地方四六分成。但是，由于无法核实土地开发的成本，中央所得实际很少。1994年后，土地出让金不再上缴中央财政，全部归地方政府支配和使用。历史地看，在1999年住房体制改革之前，土地出让金收入对地方财政的影响并不大。甚至在2002年前，地方政府也并未把土地出让金收入作为重要的财源来开掘。但随着商品住宅市场的发展以及土地也有偿出让进一步市场化，土地出让金的规模迅速膨胀④。特别是2002年7月1日施行《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》，以及2004年8月3日《关于继续开展经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让情况执法监察工作的通知》中明确“所有经营性用地必须以招拍挂方式出让”后，土地出让金收入呈现明显的增长态势，其在地方财政总收入中的占比亦迅速提升。据统计：2001-2003年，全国土地出让金收入合计9100多亿元，约占同期全国地方财政收入的35％。而到2004年，全国出让金的价款达到了5894亿元，占当年地方财政总收入的47％。此后的2005-2007年，全国土地出让金收入分别达到5505亿、7677亿和11948亿元。2008年，受经济形势变动的影响，全国土地出让总收入有所减少，但仍高达9600多亿元。2009年，随着房地产市场的迅速回暖，全国土地出让金收入再次达到1.5万亿元左右的历史高位⑤。目前来看，来自土地出让的收入一般占到省级以下地方政府总收入的30％～50％，有些甚至达到50％～60％，成为名副其实的“土地财政”。
还应看到的是，如此数量可观的土地出让金收入，长期游离于预算之外，逐渐发展成为地方政府预算外收入的主要来源，一般被称为地方政府的“第二财政”，在一些地方甚至有变成“第一财政”的趋势。比如在一些县市中，土地出让金收入占预算外财政收入的比重超过了50％，有部分地区甚至占到了80％以上。为规范土地出让金管理，2006年12月，国务院下发《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》，决定将土地出让收支纳入地方财政基金预算管理，即收入全部缴入地方国库，支出一律通过地方基金预算从土地出让收入中予以安排，实行彻底的“收支两条线”。但从实际情况看，真正落实还需一个过程。2009年7月国家审计署发布的一份抽查报告就显示，10个省本级、23个市本级和41个县中，2007年有626亿元土地出让收入没有纳入到预算管理。这就意味着，地方政府对这笔规模庞大的收入仍享有较大的自由支配和使用权。
这样，无论是基于占比较大的不动产税收，还是基于增长迅猛的土地出让金收入，地方政府都有充分的激励进行土地开发和城市扩张，以此促进建筑业和房地产业的发展，带动地方财政收入的增加。
此外需要关注的是，在目前诸多的房地产税种中，围绕土地和房屋开发建设、销售流转过程课征的税过多，而针对保有环节课征的税偏少⑥。即便是在保有环节征收的税种，其主要负税对象也是企业的经营性资产，而不是个人的消费性财产。这些都进一步强化了地方上热衷于投资和生产的倾向。
3.自主性财政收入不足，引致地方政府对于财政自给的强烈需求
(1)地方财政分享收入偏少
1994年的分税制改革，其主要诉求是提高“两个比重”(即财政收入在国内生产总值中的比重、中央财政收入在财政总收入中的比重)，特别是提高中央财政收入的占比。因此，在中央政府和地方政府财政收入分配格局方面，经历了一次重大调整。通过改革，一些税源集中、易于征收、收入规模较大的税种被划为中央独享税或中央地方共享税，而且在共享税的分成比例上，也倾向于中央。特别是诸税种中规模最大的一种——增值税被划为共享税，中央分成比例为75％，地方分成比例为25％。另一大税种——企业所得税⑦在2002年实行所得税分享改革后，也由原来的属于地方财政收入调整为中央和地方共享税，最初五五分成，2003年后中央地方六四分成。在中央财政集中一部分收入的基础上，省以下各个上级政府又对中央地方共享收入和地方固定收入进行了分成。由于分税制只是对中央和省级财政的收入划分作了规定，而省以下每一级政府都有权决定它与下一级政府的收入划分办法，因此收入集中的效应就在各级政府间层层传递。
(2)合理的地方主体税种缺失
如前所述，1994年的分税制改革重点解决的是中央税和共享税问题，而对于地方税的有效性，却考虑得不是很充分。事实上，在财政收入向上集中的过程中，地方财政实际分到的独享税种数量有限，而且除营业税外，大多是零散、征收难度较大、税源不稳定的小税种。
(3)地方税权的自主性不足
1994年的分税制改革，主要关注的是中央与地方间收入的划分，至于央地间的税权分配，并没有太大的调整，仍以高度的中央集权为特点。目前这种税权过分集中的体制，尽管可以在一定程度上约束地方政府可能的非规范税收行为，但却使其无法根据自身的社会经济条件来设置合理的地方税种，也缺少自主调整税负水平的空间，没有办法根据当地的具体情况获得合理的相应的税收收入，从而影响到地方的收入能力。
在因地方财政分享收入偏少、合理的地方主体税种缺失、地方税权的自主性不足而导致一些地方财政增收困难的同时，各级政府间事权安排以及相应的支出责任却在缺乏规范的情况下总体上呈层层下放之势。这种局面的形成，主要还是与1994年的分税制改革密切相关。由于当时重在解决收入层面“两个比重”下降的问题，于是改革重点就相应放在政府间收入划分的调整，而在支出层面则没有进行实质性的改革。在不同层级政府间的事权范围和财政支出责任划分缺乏明确和具体法律规定的情况下，下级财政支出责任受上级政府的行政性干预过多，极易导致下级政府支出规模的无度扩张，从而使地方财政特别是基层财政更加困难。
总之，1994年分税制改革后，在中央与地方之间形成了新的财权与事权分配模式：对地方政府而言，存在着财权上移而事权下移的倾向。1994年分税制实施当年，地方财政收入占全部财政收入的比重从上年的78％下降到44.3％，此后一直在50％左右徘徊，2002-2004年这三年甚至下降到45％左右，之后经历两年的略微上升(分别为47.7％％和47.2％)，2007年和2008年又下降到45.9％和46.7％，2009年再次微升到47.6％；而同期地方财政支出的比重反而提高到70％左右，特别是2002年以来该比重持续提高，2006年达到75.2％，2007-2009年进一步达到76.9％、78.6％和79.9％。由于中央与地方财权和事权划分不对称的问题逐渐凸现，迫使地方政府想方设法上项目，扩大投资，增加地方财政收入。
近年来，为了增加地方政府的可支配财力，中央政府通过税收返还和体制性补助、专项转移支付、一般性转移支付等逐步加大了对地方支出的补助力度。但对不同地区而言，财政缺口得到弥补的程度是不同的；即便中央政府能够通过转移支付在较大程度上弥补地方财政的收支缺口，但财力与事权的匹配并不直接；而且转移支付中的税收返还同样具有鼓励地方政府增收的正向激励⑧。对于地方政府尤其是中西部地区的地方政府而言，实行分税制以来可支配财力中中央补助所占的比重不断提高，中部地区有些县市超过50％，而西部的有些贫困地区中央补助能够高达地方自身财政收入的10倍甚至20倍。对中央财政的依赖度越高，意味着地方财政的自主权越小。而且，在中央财政补助中，专项资金占了较大的比例，对这部分专项资金的分配和使用会施加不少限制，这也在一定程度上削弱了地方的财政自主性。于是，寻求更多的自主性收入仍是地方政府的主要诉求。
三、政府主导型经济发展模式的治理对策
要从根本上矫正地方政府充当经济活动主角的种种行为，除完善政绩考核体制外，很重要的是应着眼于财税体制及其与此有关的土地制度的调整。笔者认为，这种调整的核心是应设法改变对地方政府行为的激励方向，即：切断地方财政收入增长与政府重视生产经营之间高度关联的纽带，而使地方财政收入增长与政府有效提供公共服务之间更加直接地联系起来。具体来看，可采取如下举措。
1.降低间接税比重，弱化地方政府单纯追求产值增长的扭曲式激励
一般来说，在经济发展水平尚不发达的阶段，由于人均国民收入水平相对较低，税收征管能力也相对有限，因此，所得税、财产税等直接税税源不足，相比之下各种流转税的征收更容易实现。于是，形成以间接税为主的税制安排具有一定的必然性。据有关资料显示，直接税与间接税的比重，高收入国家一般为2∶1，中等收入国家一般为1∶1，低收入国家一般为0.4∶1。这也就意味着，随着中国由下中等收入国家转向上中等收入国家，以及与之相伴的国民收入水平和税收征管能力的提升，扩大直接税，减少间接税(特别是在地方层面，建立以财产税、所得税等直接税为主体的税收体系，相应降低增值税、营业税等流转税的比重)，就具有了更为坚实的现实基础。在这种内在机制发生作用的同时，还可以更加主动地通过税制结构的重新设计来适当降低间接税在整个税收收入中的比重。比如，进一步改革和完善增值税制度，在增值税由生产型向消费型转型改革的基础上，调降增值税税率，扩大抵扣范围，改变增值税税负水平偏高的现状。就今后几年间接税比重的调整目标而言，可先大致设定在40％～50％的区间，之后再相机作出进一步的调整。
在调降间接税比重的过程中，对于某些税种，在条件适宜的情况下，应探索改革从企业生产项下和从生产地收取的体制，为从销售环节和产品最终消费地收取的体制。这一方面可以削弱地方政府与扩张生产规模之间直接的利益关系，弱化其直接参与生产经营活动的激励；同时也可以强化地方财政收入增加与当地居民收入和消费水平提升之间的直接相关关系，促使地方政府更加重视本地居民福利水平的改善。
2.调整现行的与土地、房屋有关的财政收入制度，遏制地方政府经营土地的冲动
可考虑将一次性收取的土地租金和集中在开发和销售环节的税收整合为统一的房地产税，探索在不动产保有环节统一征收以房地产价值为税基的物业税或不动产税(特别是对居民房产征税)，作为地方上一个稳定的大宗财政收入来源。并以此把地方上短期行为的土地财政改造成为长期行为的土地财政，即从过分关注经营城市，转向努力提供公共服务。因为只要地方政府专心致力于优化辖区公共服务提供，就会使本地区的吸引力逐步提升，并引致地方不动产的不断升值，从而相应扩大辖区内的税收来源。这样，就将地方财源的培养与当地居民的安居乐业直接联系了起来，从而将地方政府的行为引入与其职能定位相符的更加规范合理的方向。
而在物业税正式推出之前，应进一步规范土地收入管理。严格将土地出让金全额纳入地方预算，实行“收支两条线”管理，并在地方建立“国有土地收益储备基金”，加大在征地拆迁补偿、耕地占补平衡、廉租房建设和对低收入家庭的住房补贴等方面的投入力度。也可考虑将土地批租制改为土地年租制，也就是将一次性收取几十年的土地出让金改为每年收取一次土地年租金(土地使用费)，由此减弱地方政府盲目出让土地的内在驱动力。
3.改革土地制度，从根本上切断政府利用对土地资源垄断性经营权获取利益的管道
这里的关键是厘清政府的角色定位，应逐步弱化政府作为土地交易者和直接经营者的角色，强化其服务者和监管者的角色。
一方面，应改革行政性强制交易为市场化自愿交易，政府不再凭借强制力直接介入土地资源的交易，而应按照“依法、自愿、有偿”的原则，由土地现有使用者和潜在需求者之间直接谈判和交易，政府只是作为第三方负责制定交易规则，监督交易行为，提供交易服务，维护好交易环境和秩序。
另一方面，可考虑将政府系统与国有土地资产管理与运营系统分开，由单独的国有土地资产管理系统(类似土地国资委)执行所有者职能，取得国家作为资源所有者应得的资源交易收益，政府只是获取资源交易过程中产生的相关税收收入；政府也不再直接经营国有土地资产，而由国有土地资产运营系统(类似土地国有资产经营公司)获得授权独家经营，在这种资源垄断性运营的次优安排下，需要强化政府的监管者角色，通过价格监管防止垄断定价和垄断暴利。在必要和可行的情况下，也可考虑成立若干个国有土地经营公司，形成适度竞争的市场格局，以避免畸高的垄断性价格。
4.合理划分各级政府的财权
在实施上述三项制度性举措的同时，还应设法调整地方政府财权事权不对等的状况，改变由此衍生的地方政府融资压力和扭曲的行为模式。
具体包括两个层面：
(1)合理划分各级政府的税种
在各级政府之间，特别是中央与地方政府之间税种的划分原则上，国际上不少财政学者提出了各自的理论。其中比较著名的是美国财政学家马斯格雷夫(Musgrave)的七原则论。综合马斯格雷夫等人的研究成果，比较适宜划归地方成为地方主体财源的税种主要应具备以下特征：(A)税源具有明显的区域性、不易流动性；(B)以居住地为基础，可以有效地按照受益原则征收；(C)信息要求较细，地方征管效率更高。照此特征衡量，财产税，特别是课征于不动产的物业税被公认为是最适合地方政府掌握的税种，具有成为地方税主体税种的优良潜质。首先，不动产具有难以位移、非流动性的特征，税源比较稳定。其次，不动产税所负担提供的公共品具有明显的受益区域和受益对象范围，可以体现受益征税的原则。再次，不动产差异性显著，征税信息需求量大，地方政府具有管理优势。
从国际上看，在许多国家，财产税都划归地方，成为不少实行分税制国家级次较低的政府(主要是县市一级)财政的主力财源。比如，从美国的情况来看，在联邦、州、地方三级政府构架下，地方政府，包括市、县、镇、学区和专区等都开征了财产税，在地方税收收入中占有绝对比重。其作为地方政府的主要资金来源，支撑着地方政府的公共管理活动。对于财产税，地方政府拥有部分立法权和全部执法权，可相对自主地决定财产税的税基与税率；并进行税款征收、日常管理和监督检查等一系列工作。
而从中国的税制结构看，目前主要课之于不动产(房地产)的财产税收入也基本上划归地方，在地方税收收入中也占有一定的份额；但总的看，财产税收入规模偏小，离地方税主体税种地位或地方主力财源地位还有一定的距离。政府税收收入多以商品税为主，所依赖的主体税种主要是增值税、营业税，而财产税占地方财政收入总额的比重却非常低。客观而论，不同的经济发展阶段，特别是不同的工业化和城市化水平，会导致不同的税制结构，因此中国的地方政府与发达国家的地方政府不具备可比性。但即使考虑到这一发展水平的差异，中国地方层面的财产税规模也系统地低于发达国家。有研究就表明，即使在一些城镇化水平已经达到一定程度的基层政府，财政收入结构也并无本质性变化⑨。
有鉴于此，笔者认为，应结合前面提到的土地、房屋税制改革，通过开征物业税或不动产税来优化地方税结构，将其逐步培育成为地方政府的主要税源和地方税的主体税种，以此提高地方财政的自给率。
在发展基层政府支柱财源的同时，也可考虑适当缩小共享税的比重，并对地方财政和中央财政的收入比例做一些调整，适度提高基层财政的共享税分成标准。尤其是省以下各级政府间财政收入的划分，也应采取按税种或按比例分享等规范办法，合理界定各级政府的收入来源，科学划分收入级次及共享收入分成比例。
(2)合理划分各级政府的税权
为改变目前税权过于集中的局面，应进行更加深入的分权改革，适当扩大地方政府的税收管理权限，使其拥有更大的财政收入自主权。具体而言，对某些全国性影响相对不显著的税种，可在中央制定统一税收条例的前提下，允许地方政府根据各自的实际情况，对税目、税率、税基等税制要素，在一定的限度内作适当的规定和调整。比如，中央可设定统一的税率浮动范围，允许地方政府在此范围内自行选择。而对某些征税效应具有明显区域性的地方税，应扩大地方政府税种方面的选择权，允许地方政府在中央必要约束条件下通过地方人大的立法程序自行开征地方自己的税种。
在谈到财税体制调整和矫正政府行为这一问题时，最后还有必要对财政分权所引发的地方政府问的竞争作一深入分析。长久以来，中国地方政府强大的分权激励和地方政府之间的竞争被认为是促进经济增长的重要动力。“中国特色的联邦主义”假说⑩强调了中国式的政府分权有助于增进中央对分权承诺的可信度和减少地方政府的软预算约束。该理论认为，中国的分权化制度安排对地方政府而言，带来了激励结构的改变，使其具有很强的动机去保持和维护市场化进程，推动地方经济增长。近年来有的学者在此理论基础上进一步考察了中国分权的特殊经历，以GDP为主的政绩考核机制使得地方政府官员面临的政治激励与推动地方经济增长激励之间实现兼容(11)。
如果说经济增长是过去阶段唯一发展目的的话，那么，随着发展视野融入更多的“人文关怀”以及由此所呼唤的政府职能转变，我们需要考虑的问题是，如何将地方政府间的竞争从单纯地促进经济增长更多地导入促进公共服务提供质量的改善。
按照传统的财政分权理论特别是财政联邦主义理论的一般性观点，政府间财政竞争(当然也包括地方政府的信息优势)应该有助于改善公共品的提供，进而提高居民福利水平。因为，对于理性的居民而言，他们要比较享受居住地公共服务的收益与履行纳税义务的成本；在这一比较的约束下，地方政府有最有效地提供公共品的动力。
具体到未来的地方实践，笔者认为，可考虑借助物业税的推出，通过人口自由流动条件下的迁徙和“用脚投票”(流动性要素的退出威胁)机制来形成地方政府之间的竞争。也就是，居民通过变换居住地选择公共服务(如教育)，可以在很大程度上影响地方的经济容量尤其是影响房地产的价值，进而对基于地方房产价值的不动产税产生实质性影响。于是，地方政府就具有了努力改善公共服务的激励。
需要指出的是，同样是基于吸引流动性要素流入而展开的财政竞争。笔者所主张的财政竞争是吸引人口要素流入所带来的财产税税源之争，可以相应提升居民的福利水平，是一种良性竞争。而目前各地普遍采取的财政竞争是为吸引资本要素流入的税收减免之争，主要出于招商引资和促进生产的目的，在一些地方已逐渐演变成为某种“竞次”策略，即所谓打到底线的竞争(race to the bottom)，有恶性竞争之嫌。因此这两种财政竞争具有本质的不同。
注释：
①参见周黎安：《晋升博弈中政府官员的激励与合作》，载《经济研究》，2004年第6期。
②比如消费税，目前是作为价内税，而不是价外税计征，也就是说，本来可以在消费环节直接向消费者征收的税，却选择在生产环节由生产企业代缴。尽管消费税目前是纯国税，其计征方式对地方政府的行为可能无法构成实质性的影响。但至少表明了目前税制设计中的生产化倾向，值得我们关注。
③自2009年1月1日起，原课征于外资企业和外籍个人房产的城市房地产税已被取消，对内外资企业和个人统一征收房产税，以更好地体现税收公平性原则和WTO的国民待遇原则。
④对于土地出让市场化与土地出让金大幅增加的内在关系，需要仔细分析。一方面，市场化方式确实强化了土地的价格发现机制。同时也应看到，现行的市场化交易方式是在政府垄断土地资源的情况下发生的。在这种扭曲的市场化交易中，地方政府完全可以通过控制土地供应量(尽管有一些正当的理由)的方式来增加其土地批租收入。
⑤财政部统计的缴库土地出让收入为14239亿元，国土资源部统计的土地出让合同价款为15910.2亿元。
⑥目前在房地产保有环节征收的税种，只有城镇土地使用税和房产税。2009年,这两个税种占税收总收入的比重仅为2.9％。相比之下，仅仅房地产交易环节涉及的契税和土地增值税，就占到4.1％。
⑦以2009年的情况看，按照各税种收入占税收总收入的比重高低排列，第一位是(国内)增值税，占31.1％；第二位是企业所得税，占19.4％。由此可见，增值税和企业所得税是目前最大的两个税种。
⑧此外，现行财税体制下实行的某些以奖代补、以奖代扶、财政收入增收奖励等举措，也事实上强化了地方政府多做项目、做大项目、提高财政收入的种种努力。
⑨参见周业安：《税费改革与乡镇民主建设》，载《管理世界》，2001年第5期。
⑩参见Montinola,G.,Yingyi Qian and Berry Weingast,1995,"Federalism,Chinese Style:The Political Basis for Economic Success in China",World Politics 48(1):50-81; Qian,Y. and B.Weingast,1997,"Federalism as a Commitment to Preserving Market Incentives",Journal of Economic Perspectives 11(4):83-92; Qian,Y.,and G.Roland,1998,"Federalism and the Soft Budget Constraint",American Economic Review 88(5):1143-1162; Jin,H.,Y.Qian and B.Weingast,2005,"Regional Decentralization and Fiscal Incentives:Federalism,Chinese Style",Journal of Public Economics 89(9-10):1719-1742.
(11)参见周黎安：《中国地方官员的晋升锦标赛模式研究》，载《经济研究》，2007年第7期。
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