浙江同济科技职业学院 杭州 311231
摘要：本文对城市综合管廊的优势、规划和建设中遇到的问题进行了分析阐述。总结了现有管廊的建设管理模式，对我国综合管廊PPP模式的政策背景和发展现状进行了统计，提出PPP模式是推进我国管廊建设的有效途径。
城市地下综合管廊，是指建于城市地下用于容纳两类及以上城市工程管线的构筑物及附属设施。城市地下综合管廊将给水、排水、电信、电力、燃气、热力等各类市政管线有机综合，集约化地铺设在同一条隧道内，实现对市政管线的集中管理与维护[1]。
1.城市管廊的发展前景
1.1综合管廊的优势
传统管线建设，主要是直接埋设于地下土层之中，管线长期承受地下水侵蚀以及地面荷载，还有道路施工以及地震台风等自然灾害带来的意外事故，据不完全统计，每年全国管网事故给政府造成损失极其严重，仅施工引起的事故，经济损失达450 亿元之多。市政基础设施损失频繁发生，充分暴露了城市规划、建设、管理等方面存在的问题，需要政府及有关部门慎重科学对待[2]。如果采用综合管廊，对市政管线的集中管理与维护优势明显，概括起来具有综合性、长效性、可维护性、科技性、人防性、环保性、低成本性、可靠性、新机制性等[3]。采用综合管廊之后，地下空间利用有序；无论是建设初期还是后期维护运营和改造，都不需要反复开挖路面，方便维护和更新改造，降低了事故率；避免管线被腐蚀冰冻等，增强了对自然灾害的抵抗能力，有利于保障城市安全。
1.2 综合管廊的发展规划
2014年3月，国务院印发《2014-2020年国家新型城镇化规划》，规划提出了“统筹电力、通信、给排水、供热、燃气等地下管网建设，推行城市综合管廊，新建城市主干道路、城市新区、各类园区应实行城市地下管网综合管廊模式。2015年8月，国务院印发了《关于推进城市地下综合管廊建设的指导意见》，其指导思想是全面贯彻落实党的十八大和十八届二中、三中、四中全会精神，按照《国务院关于加强城市基础设施建设的意见》（国发〔2013〕36号）和《国务院办公厅关于加强城市地下管线建设管理的指导意见》（国办发〔2014〕27号）有关部署，适应新型城镇化和现代化城市建设的要求，把地下综合管廊建设作为履行政府职能、完善城市基础设施的重要内容，在继续做好试点工程的基础上，总结国内外先进经验和有效做法，逐步提高城市道路配建地下综合管廊的比例，全面推动地下综合管廊建设。主要工作目标是到2020年，建成一批具有国际先进水平的地下综合管廊并投入运营，反复开挖地面的“马路拉链”问题明显改善，管线安全水平和防灾抗灾能力明显提升，逐步消除主要街道蜘蛛网式架空线，城市地面景观明显好转。2016年3月5日，国务院总理李克强在第十二届全国人民代表大会政府工作报告中讲到，加强城市规划建设管理，增强城市规划的科学性、权威性、公开性，促进“多规合一”。开工建设城市地下综合管廊2000公里以上。2016年6月20日住建部陈政高部长在推进城市地下综合管廊建设电视电话会议上要求以高度的历史责任感抓好地下管廊建设。2016年8月8日，住建部倪虹副部长在部分省市推进地下管廊建设工作座谈会上强调：抢抓机遇、尊重规律、改革创新、着力补上城市基础设施“短板”。2016年8月16日，住房城乡建设部发布《提高城市排水防涝能力推进城市地下综合管廊建设》，其中指出尊重规律，统筹规划，严格落实管线入廊制度，已建成城市地下综合管廊的主次干路，规划管线必须入廊，不得再开挖敷设管线。
1.3 综合管道发展中遇到的问题
传统管线的直埋式敷设弊端如此之多，而综合管廊既有技术上的优势，又有政策上的支持，，为什么在我国，管廊还没有普及使用呢？主要原因有三个方面，一是初期投资很高；二是费用分摊困难；三是运行维护及管理难度大[2]。综合管廊建设成本相比直埋管线的成本约高出一倍以上，投资回收周期长，另一方面，管廊属于准公共产品，是公共产品的放置场所。因此就涉及到建设费用如何分摊及入廊费用如何收取等问题，管线的维护管理费用如何收取等。运营阶段的收费标准以及入廊强制性规定都尚属空白，社会资本风险太大，参与积极性不高。目前参与方大都是有政府背景的企业。具体发展前景还要看以后若干年。因此采用何种投资模式和管理模式成了管廊建设中亟待解决的问题。
2 现有管廊的建设和管理模式[4]
欧洲国家兴建的综合管廊，属于典型的政府全资，即建设全部资金均由政府通过财政拨款、政策性银行贷款或财政专项资金划拨等方式筹集，综合管廊建成之后，政府拥有综合管廊所有权并负责运营管理和承担运营费用，管线单位可付费租用综合管廊的内部空间进行管线敷设，政府利用租金实现综合管廊的投资资金回收[5]。日本综合管廊的运作，属于典型的政企合资，即政府通过划拨财政资金出资，各参与企业（指管线单位）通过贷款或其他方式出资，双方共同成立综合管廊项目公司，由项目公司负责综合管廊建设，并委托第三方运营管廊，运营费由双方按一定比例进行费用分摊[6]。
进入21世纪，随着中国城市化进程加快，上海、广州、苏州、武汉、厦门等城市开始规划建设综合管廊。目前，全国己有20多个城市规划建设了超过400km的综合管廊工程。
上海世博会地下综合管廊，全长6.2km，其管沟建设费用由政府确定的投资建设单位负责筹措。管线单位应当分担世博综合管沟建设费用，分担费用原则上不超过原管线直线敷设的成本，包括综合管沟的日常巡查、大中修等维护费用、管理及必要人员的开支等费用。管理费用中的大中修等维护费用由政府承担，其他管理费用由管线单位按照入沟分摊。管理费用的指导价格，由上海市市政局会同市物价管理部门制定。2003年，广东省建设了广州大学城综合管廊，并制定了《广州大学城综合管沟收费标准》（穗加函[2005]77号），对广州城大学综合管沟的建设费用和维护管理费用从物价方面给予了法定量化指标。对进驻综合管沟的管线单位按照直埋成本的原则确定，一次性收取管线入沟费。在运营阶段，日常维护费用根据各类管线设计截面空间比例，由各管线单位合理分摊。国内综合管廊发展最好的是台湾地区，投融资运作模式属于政企合资另外一种典型模式，即政府根据综合管廊建设总费用按一定的比例出资，剩余费用由管线单位在综合考虑管线敷设所需空间和管线传统敷设成本的基础上，进行一定的比例分摊。运营费用则由管线单位负责三分之一，其余由政府协调等比例分摊[7]。
当前我国主要依靠政府投资建设综合管廊的模式给政府财政带来巨大压力，管廊建成后的运营维护也需要投入一定的资金，随着我国基础设施需求的增大、国家全面推广综合管廊建设，这种几乎没有回报的投资模式根本无法提供足够的资金支持[8]。因此引入社会资本进入管廊建设成为管廊发展建设的必然方向。
3 PPP模式在综合管廊中的应用
3.1 PPP模式概念和分类
PPP（Public—Private Partnership）模式，政府和社会资本合作（PPP）模式是指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。开展政府和社会资本合作，有利于创新投融资机制，拓宽社会资本投资渠道，增强经济增长内生动力；有利于推动各类资本相互融合、优势互补，促进投资主体多元化，发展混合所有制经济；有利于理顺政府与市场关系，加快政府职能转变，充分发挥市场配置资源的决定性作用[9]。根据世界银行对PPP的分类，主要包括外包类、特许经营类、私有化三大类[10]。外包类一般由政府投资，社会资本方承包整个项目中的服务外包、一项或几项，如只负责工程建设，或者受政府之托代为管理，维护设施或提供部分公共服务，常见形式有服务外包、管理外包、DB和O&B；特许经营类是指社会资本方参与部分或全部投资，并通过一定的合作机制与政府分担项目风险，共享项目收益，政府根据项目的收益情况，向特许经营公司收取一定的特许经营费或给予一定的补偿，项目的资产最终归公共部门保留。常见形式有DBTO、TOT、BOT和DBFO；私有化是指社会资本方负责项目的全部投资，在政府的监管下通过向用户收费，收回投资实现利润。项目的所有权永久归私人所有，常见形式有BOO和股权转让。
3.2PPP模式在管廊建设中的应用
国家发展改革委关于鼓励民间资本参与政府和社会资本合作（PPP）项目的指导意见（发改投资〔2017〕2059号）中指出，鼓励民间资本规范有序参与基础设施项目建设，促进政府和社会资本合作（PPP）模式更好发展，提高公共产品供给效率，加快补短板建设，充分发挥投资对优化供给结构的关键性作用，增强经济内生增长动力。2015年，为促使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，形成合理收费机制，调动社会资本投入积极性，促进城市地下综合管廊建设发展，提高新型城镇化发展质量[11]，国家发展改革委发布了，《住房和城乡建设部关于城市地下综合管廊实行有偿使用制度的指导意见》。2016年10月，国家发展改革委住房城乡建设部联合开展重大市政工程领域政府和社会资本合作（PPP）创新工作，要求各地发展改革、住建部门要高度重视重大市政工程领域PPP创新工作，加强协调配合，形成合力，抓好落实。对符合中央预算内投资、专项建设基金等支持方向的PPP创新项目，将合理安排有关资金予以支持[12]。
2015年5月，国家发展改革委建立了首个国家部委层面PPP项目库，第一批向社会公开推介了1043个项目、总投资1.97万亿元，第二批公开推介了1488个项目、总投资2.26万亿元。截至2016年7月底，两批公开推介的PPP项目中，已有619个项目签约，总投资10019.1亿元。其中推介的各省PPP模市政管廊项目投资情况如表1所示。此外，很多省也推介出了各省本级的PPP项目，都包含有管廊建设项目。在推介的PPP项目中，BOT模式是采用最多的一种。BOT是英文Build－Operate－Transfer的缩写，通常直译为“建设－经营－转让”，是特许经营类PPP模式的一种。
城市综合管廊已经成为了城市地下管道工程未来的发展方向，而其建设和管理模式也在发展中不断完善和合理化，就目前来说，PPP模式是推动城市管廊建设的有效途径。各地要放宽市场准入，鼓励支持社会资本参与城市地下综合管廊和排水防涝设施建设[13]。当然，有关于建设投资、管理费用的分摊和后期运营管理的办法还需国家层面出来更加完善的制度来进行规定。在完善城市功能，美化城市环境，提高城市安全保障的基础上，平衡好各方（建设管理单位、管线单位等）的利益关系，形成可持续发展。
参考文献：
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[7]张秋玲.公共管廊PPP投融资模式研究[D].北京：北京建筑工程学院，2012
[8]宋定.PPP模式下公共管廊运营管理研究[D].北京：北京建筑大学，2014.
[9]国家发展改革委.关于开展政府和社会资本合作的指导意见[Z].发改投资[2014]2724号.
[10]杨晓敏.PPP项目策划与操作实务[M].北京：中国建筑工业出版社，2015.
[11]国家发展改革委.住房和城乡建设部关于城市地下综合管廊实行有偿使用制度的指导意见[Z].发改价格〔2015〕2754号.
[12]国家发展改革委.关于开展重大市政工程领域政府和社会资本合作（PPP）创新工作的通知[Z].发改投资〔2017〕328号.
[13]中华人民共和国住房和城乡建设部.住房城乡建设部关于提高城市排水防涝能力推进城市地下综合管廊建设的通知[Z].建城[2016]174号
论文作者:张杭丽
论文发表刊物:《建筑科技》2017年第18期
论文发表时间:2018/1/30
标签：管线论文; 城市论文; 地下论文; 政府论文; 资本论文; 项目论文; 模式论文; 《建筑科技》2017年第18期论文;