行政权力腐败问题探析，本文主要内容关键词为：探析论文,行政权力论文,腐败问题论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
〔内容提要〕 本文认为，行政权力向资本的转化，有一个逐步形成和发展的过程，而行政权力进入市场则是其典型表现，也是腐败现象的深层次问题和反腐败斗争的重点、难点。作者从经济、政治、思想文化三个方面分析了在社会主义性质的国家机关中一些公务人员产生腐败现象的现实基础和社会根源，并认为这与当代社会劳动还仅仅是谋生手段的现实状况和体制大变革过程中出现的种种条件、机遇密切相关。因此，腐败现象在短期内难以根除，但可以和必须从尽快完善社会主义市场经济体制、强化监督机制、建立公务人员财产申报制度、实行以俸养廉等方面采取相应措施加以遏制，使之不致滋长蔓延，以收到反腐倡廉的实效。
随着市场经济的发展，腐败问题已引起人们普遍的关注，特别是一些行政公务人员滥用职权贪赃枉法的权力腐败现象，更令人触目惊心。党中央对此高度重视，采取一系列措施惩治腐败，加强廉政建设，并不断取得了阶段性的重大成果。对于腐败现象，人们深恶痛绝是理所当然的，但不能仅仅停留于感情上的愤慨和道义上的谴责，也不能只是简单地规定几条，或开几个会“自查”一番（当然，自查总比不查好）就可以禁止，而要把它作为一种社会病态，科学地探索腐败现象的深层次问题，分析其产生的现实基础和社会根源，充分认识反腐败斗争的长期性、艰巨性、复杂性，从而采取相应的对策，才能收到切实有效的成果。
一、行政权力转化为资本是腐败现象的深层次问题
行政权力是国家机关行使的社会公共权力，它的作用和所有的政治权力一样具有两重性：既可以用来为人民大众谋福利，推动社会的发展进步；也可以用来谋取私利，为个人或小集体聚敛财富，导致权力转化为资本，腐蚀国家肌体，阻碍社会发展进步。在我国目前的政治体制下，政府职能尚处于转变过程中，行政权力对经济关系的支配和制约作用仍很大，政府官员还不同程度地拥有对社会财富的支配能力，行政权力与资本都可能产生金钱效应，权钱交易在所难免，形成了权力向资本的转化。
在我国，行政权力向资本的转化，有一个逐步形成和发展的过程。国内学者研究认为， 它大体经历了三个阶段：起源于“文革”期间， 80年代达到顶峰的形形色色的不正之风可以说是第一个阶段。当时党内和社会上的不正之风主要表现为“拉关系、走后门”等形式，即凭借亲戚、好友等人事关系，搞以权谋私，在住房、财物、招工、提干、入党、调动、升学等方面，获取好处，收受的礼品也还有限，且多以人情关系的面目出现。这些不正之风更多涉及社会关系网络，但它为其后的权力资本的形成奠定了思想基础。行政权力转化为商品是第二个阶段。在80年代中期发展起来的改革开放搞活经济的形势下，一些权力的执掌者已不满足于以往的拉关系、走后门获取有限的好处，开始把眼睛盯在钱上，利用手中的权力干起了权钱直接交易的买卖。一方用权卖到了钱，另一方用钱买到了权，双方各得其所。赤裸裸的权钱交易已突破了世俗的人情关系网络，变成了明码实价的交易行为，致使一些行政权力沦为商品交换的等价物，为权力资本化打开了通道。在“公司热”中一些行政官员下海经商，是权力转化为资本的第三个阶段。本来，为适应市场经济的发展，一些政府主管部门转换职能，从机关中分流出部分人员、资金和设施，把本属于企业行为的经营管理职能分离出来，组建独立的经济实体，进入市场参与竞争，既有利于政企分开，又安置了多余人员，发展了第三产业。但是，某些政府部门在职能未转换的情况下，利用自己掌管的人、财、物和供、产、销等条件，办起了与本部门职能与权力相应的形形色色的“翻牌”公司，为某些个人或小集体谋取私利。这些“翻牌”公司有的把国有资产化公为私；有的拿国家资金做生意，赢利归己；有的利用手中掌握的紧俏物资攫取暴利；有的甚至利用本部门的特殊权力走私贩私，等等。总之，只要有利可图，就不择手段地钻空子，以权经商，使权力具有了资本的意义。这种以权经商有其特殊效应：没有资金，可以利用行政关系拉集资，搞贷款；没有货源，可以通过行政手段拉货源；没有销路，可以利用行政权力强行推销。总之，行政权力进入市场，它不仅具有一般资本的功能，而且还可以利用行政手段干预市场机制，导致市场经济畸形发展，使以权谋私的行为披上“合法经营”的外衣。这是深层次的腐败问题，也是反腐败斗争的重点和难点。
二、行政权力腐败现象产生的根源
国家公务人员利用行政权力贪污腐败，已经成为一种国际现象。无论是在发展中国家或发达国家，也无论是在这些国家的哪一个历史发展阶段上，这种现象都程度不同地存在着。那么，在社会主义性质的国家机关，为什么还会产生腐败，而且一些公务人员中的腐败现象屡禁不止，并有越演越烈的趋势？过去一般只是从剥削阶级的思想影响这个方面来解释其原因，显然是不够的，忽视了在现阶段社会主义条件下仍然存在着产生腐败的更为深层的现实基础和社会根源。这主要是：
1.从计划经济体制向市场经济体制过渡中出现的一些漏洞和问题，是行政权力腐败现象得以产生的经济根源。在多种经济成份并存、计划和市场两种体制并存、双重价格体制并存的条件下，行政权力往往被视为有价证券，权钱交易进入流通领域，甚至转化为获取利润的资本，使得一些权力的执掌者和操作者得以以权谋私，造成腐败现象的猖獗。用行政权力换取经济利益的腐败现象在西方国家同样存在，并成为社会关注的热点和学者们着力研究的问题。著名的美国政治学家亨廷顿对当代社会腐败的基本形式作了界定。他认为：“腐化的基本形式是政治权力与财富的交换。”在不发达社会中，“政治是获取财富的唯一途径。”〔1〕西方学者还从分析某些国家的贪污腐败活动中发现， 根本的问题在于政府运用行政权力对企业和个人的经济活动进行干预和管制，使得某些政府官员得以凭借手中的权力谋取经济利益。从70年代美国经济学家克鲁格发表《寻租社会的政治经济学》一文起，人们开始把这种现象称为“寻租活动”，并用“寻租”理论来解释腐败现象产生的经济根源。所谓寻租理论，综合学者们的阐释，它的核心内容指的是，由于政府以行政权力干预市场经济，造成不平等竞争而产生的收入，叫做“租金”；依靠这种权力获取经济利益的行为，叫做“寻租活动”。这种不正当的寻租活动，不仅破坏政府声誉，影响官员形象，而且在经济上只会耗费社会资源而不可能增加社会财富。由于寻租活动普遍存在，腐败的基本形式不外两种：一是用政治权力换取经济利益；二是用经济力量贿赂政治权力。前者普遍存在于不发达国家走向现代化过程中；后者则多出现于发达国家已实现生产商品化、社会化的社会。上述的寻租理论对现代国家腐败现象产生的经济根源作了比较科学的解释，因而受到普遍重视，被认为是现代西方经济学研究的一项重要成果。它的倡导者之一，美国学者布坎南因与此相关的贡献获得了1986年度诺贝尔奖金。研究我国现阶段向市场经济转轨过程中出现的腐败问题的经济根源，寻租理论有重要的参考价值。但我国的情况与西方国家不同，如果说在西方发达国家用金钱贿买政治权力是最为典型的腐败现象，那么在我国，腐败的基本形式主要是用政治权力换取经济利益。这与我国市场经济是在计划经济基础上产生、国家行政权力从宏观到微观支配着经济关系这一现实状况分不开的。
2.权力高度集中和权力失控，缺乏有效的监督制约，法制不健全，法治意识薄弱，是行政权力腐败现象得以产生的政治根源。对于我国现行政治体制存在的问题和弊端，邓小平同志早在《党和国家领导制度的改革》的重要讲话中，作了极为深刻的阐述。他认为，权力过分集中与社会主义民主政治发展的客观要求是相违背的。权力高度集中，适应于高度集中化、指令化的计划经济体制，不适应于社会主义市场经济发展的需要，而且容易产生官僚主义、家长制和各种腐败现象。究其原因，一是由于权力高度集中，有些公务人员滥用权力，搞特权和其他不正之风，到了令人无法容忍的地步；二是法制不健全，以言代法、以权代法、权大于法的人治现象比较普遍，法治意识较差，致使公务人员中一些以权谋私、贪赃枉法的犯罪行为受不到法律的制裁；三是监督机制弱化，缺少一个比较完善的、能够有效地发挥作用的权力制约机制，难以制止腐败现象的滋长；四是干部人事制度存在一些缺陷，造成任人唯亲、宗派主义、裙带关系、走后门等不正之风，严重影响公务人员队伍的素质，使腐败现象得以滋生蔓延；五是政治透明度较低，行政机关工作缺少必要的行之有效的规则，办事制度、程序和结果不公开，人民群众和监督机关无从检查，监督落不到实处，腐败问题得不到及时有力的查处。针对政治体制权力过分集中的弊端，改革中采取简政放权的方针，是完全正确的。但是，由于未能解决在公有制基础上实现企业独立经营和中央政府与地方政府按事权对应的原则适度分权这两个难题，大量权力下放和分散后，在政府与企业的关系上，企业独立经营所需要的许多权力仍留在政府手中；政府进行有效调节和管理所需要的权力也不适当地放给了企业，致使政府宏观调控、管理能力弱化，监督制约权力的机制和手段未能建立，这就给一些握有人、财、物控制权的公务人员滥用权力、肆意贪赃留下了大量漏洞。因此，权力失控也是造成腐败的政治根源。
3.封建传统文化和剥削阶级腐朽思想的影响，是行政权力腐败现象得以产生的思想根源。除了上述体制上的原因具有根本性外，腐朽落后的思想意识的潜移默化和错误的舆论导向的腐蚀作用，也是导致腐败现象滋长的不可忽视的重要原因。这突出表现在：（1 ）在传统的政治文化的支配下，某些公务人员热衷于“当官发财”，一手抓权、一手抓钱，“有权不用，过期作废”，趁机捞一把，大发横财；（2）一段时间来，某些报刊杂志、电影电视、商业广告等，大肆宣扬升官发财、不劳而获、享乐腐化，提倡豪华奢侈，挥霍浪费，仰慕帝王生活，严重污染社会空气，破坏社会主义精神文明建设；（3）对外开放后， 西方社会的一些腐朽思想和作风趁机浸入，加之商品经济发展起来后必然出现的某些消极因素，使社会上早已禁绝的丑恶现象死灰复燃，有些公职人员经不住诱惑，走上了腐化堕落犯罪的道路。
总之，公务人员中出现的腐败现象，有其深刻的社会根源，说到底，这同当代社会劳动还仅仅是谋生手段的现实状况密切相关。由于劳动还仅仅是谋生手段，有些人总是企图以最少的投入获取最大的收益，因而用权力谋取经济利益，成为最便当的手段，使得腐败不可避免，更难以完全根除。从寻租理论的观点看，租金产生于政府对经济的干预，而政府对经济的管理干预又是必不可少的，因此，产生腐败的外部条件是会长期存在的。我国社会正处于旧的计划经济体制向新的市场经济体制过渡的历史时期，体制的大变革为腐败现象的滋生提供了种种社会条件和机遇，难于用一纸公文、几道命令就能够加以禁止。我国的反腐败斗争虽不断取得阶段性的重大成果，但要根本解决这一问题，将是一项长期的艰巨的任务。
三、遏制行政权力腐败现象的对策思考
行政权力的腐败现象虽然在短期内难以根除，但可以和必须采取相应措施加以遏制，使之不致滋长蔓延。我认为这些措施主要是：
1.尽快地完善市场经济体制。在开展反腐败斗争中，有人把腐败现象归咎于市场经济的发展。从某些现象上看，这似乎有道理，但从市场经济本身固有的特征看，却大谬不然。事实上，一些公务人员的腐败行为之所以屡禁不止，正是由于市场经济体制不完善造成的。完善的市场经济是在平等竞争基础上产生的法制经济：一方面，它有利于促进和保护经济领域的公平竞争，有利于促进和强化民主政治建设；另一方面，它可以把政府对经济的管理、干预局限于宏观范围，这中很大程度上就能堵塞政府公务人员以权谋私的渠道，使腐败现象得到有效遏制。因此，完全可以说，反腐倡廉的基础是市场经济体制的完善。而市场经济体制的完善，有赖于深化经济体制和政治体制改革，进一步实行政企分开，在改变权力过分集中、适当放权的同时，对下放的权力加以必要的制约，防止滥用权力。要加快行政管理法制化进程，为行政活动提供基本的规范和程序。通过深化国有企业内部经营机制的改革，逐步建立独立经营、自我约束的企业制度。同时，要缩小商品、资金、外汇等的差价，防止握有人、财、物控制权的人员利用权力攫取贿金，滋生腐败，影响市场经济的健康发展。
2.强化监督机制。监督机制不完善，是我国现行政治体制的一个薄弱环节，也是目前社会主义民主政治发展滞后的一个突出表现。西方学者认为，当代社会强有力的政党组织是抑制行政腐败的重要条件，相反地，“政党组织的软弱为腐化提供了机会。”〔2〕我们党是执政党， 国家行政机关是在党领导下进行公务活动的，加强党的自身建设是遏制行政权力腐败的可靠保证。因此，在强化监督机制方面，首先应该把党章规定的“党要在宪法和法律范围内活动”的原则具体化、制度化、法规化，使之具有操作意义，便于贯彻落实。邓小平同志早就指出，共产党也需要监督，并强调在我国迫切需要建立强有力的监督系统，自下而上地实行铁面无私的监督，从而使处于执政地位的党的组织和党员干部受到社会有效的监督。在我国现实条件下，这是防范和遏制权力腐败现象的首要措施。其次，要强化各级人大的监督职能。人大是国家权力机关，有权依法对行政机关、司法机关，乃至全社会各政党（包括执政党在内）、团体等实施监督。那种认为人大是党领导的、无权监督党的观点是极其片面的，也是不符合宪法有关规定的。行政机关由权力机关产生，对它负责，受它监督，充分发挥人大的监督职能，是制约行政权力、防范和遏制腐败的重要措施。为了强化人大的监督作用，应尽快出台监督法，并建议在人大常委会内设立廉政监督委员会，专司廉政立法和监督的职能。第三，发挥人民群众的监督作用。在这方面：一是实行政务公开，建立群众监督的社会机制；二是完善举报制度，鼓励和保护群众的举报行为；三是强化舆论监督，对官员的腐败行为加以曝光，这不会对政府造成损害，相反地，有利于提高政府威信，改善官员形象。
3.建立公务人员财产申报制度。现在世界上许多国家和地区在反腐倡廉中都制定了被称之为“阳光法案”的公职人员财产申报法，建立相应的公职人员财产申报制度，其目的便于监督机关能够定期或不定期地对公职人员的财产、收入和债务等进行检查，防止腐败行为的发生，也有利于全社会对公职人员实行广泛的监督。我国可根据自己的国情，逐步建立这一制度，并坚决付诸实施，以推动反腐倡廉深入持久地开展。
4.实行以俸养廉。目前，我国公务人员工资待遇偏低，而生活消费指数又不断增高，以致某些公务人员把自己掌握的权力当作寻求社会财富再分配的一种特殊资源和手段。权力的滥用必然导致腐败，这是政治发展的一条规律。有的人口头上也强调政府职能转变，但总是不愿放弃手中掌握的那些不利于市场经济发展的权力，实际上是不愿放弃既得的利益，使机构改革严重受阻，腐败难于抑制。有鉴于此，建议在精减机构、裁减冗员、减轻国家财政负担的同时，较大幅度地提高现有公务人员的薪资，实行以俸养廉，或可收到反腐倡廉的实效，而不致使这一战略措施流于形式，招致人民群众的更大不满，影响社会稳定。
注释：
〔1〕亨廷顿：《变革社会中的政治秩序》，第66页。
〔2〕亨利·福特：《美国政治的兴起和成长》，第323页。