离任审计将突出经济责任，本文主要内容关键词为：责任论文,经济论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中国人民银行内审司设立伊始，就将领导干部离任审计作为审计监督的一种重要方式，在人民银行系统内广泛开展。1999年中国人民银行制定了领导干部离任审计制度，其后出台了一系列关于加强离任审计工作的意见和办法。这些文件的出台，全面、系统地界定了离任审计对象、审计内容、检查程序和方法，使人民银行离任审计步入制度化、规范化轨道。经过多年的审计实践，领导干部离任审计已发展成为相对成熟和稳定的审计类型，并成为央行内部审计工作的主产品。在推动央行内审工作转型的背景下，如何深化领导干部离任审计，顺应审计形势发展需要，成为内审部门亟需思考的课题。
人民银行领导干部离任审计工作取得的效果
随着人民银行内部审计工作的不断深入发展，领导干部离任审计在实现内部审计确认和咨询职能，促进提高央行治理效能等方面发挥了越来越重要的作用。
扩大了审计监督范围。离任审计从审计方式、审计对象和审计内容三个维度，实现了对各级行、各部门领导干部的全面审计监督。一是根据干部管理权限，离任审计采用“下查一级”和“同级监督”相结合的审计方式，能够充分调动各级行的审计资源，实现上下联动。二是审计对象覆盖面广，将分支行、直属企事业单位的负责人纳入审计范围，同时增加了对分支行部分内设职能部门负责人开展离任审计的要求。三是审计内容全面，既包括宏观经济管理方面（如贯彻执行上级行方针政策情况、重大业务事项决策情况和内部控制管理情况），又包括微观业务管理方面（如业务操作合规情况、重要事项审批权限和财务管理情况等）。
优化了央行治理结构。离任审计的全面开展，有利于改善运营管理水平和增加组织价值。一是通过建立审计谈话制度，加强信息沟通，有效引导领导干部树立科学履职的理念。二是通过开展审计评价分析，积极督促领导干部自觉修正履职中的错误作为或消极作为。三是通过提供审计意见建议，促进领导干部提升业务管理能力，提升央行宏观调控和服务水平，实现提高组织治理水平的目标。
提升了审计整改效果。离任审计的亮点之一是准确界定相关人员的责任。一是严格界定责任期间，划清领导干部任期内与非任期内的责任，对重大问题的责任人进行追溯。二是合理界定责任主体，划清集体责任与个人责任，将集体决策或组织管理方面的疏忽或失误确认为集体责任。三是科学界定责任层级，划清领导责任、分管责任和直接责任，分别对应到行级领导、部门负责人和经办人员。这种责任界定将“人”和“事”结合起来，将“责任”和“问题”结合起来，使不同层级领导干部的相关责任得到明确，促进其各尽其职、各负其责，有效提高了审计整改效果。
离任审计内容的演变
回顾我国审计发展的历史，被审计对象的经济责任逐渐成为审计机关关注的一项重要内容。在政策层面，党的十七大和十七届四中全会明确提出要完善党政领导干部的经济责任审计，完善干部制约和监督机制。国家审计署也指出，经济责任审计是中国特色社会主义审计监督制度的重要组成部分，是“管干部、正党风、强管理、促发展”的重要措施。在制度层面，我国的经济责任审计发展分为三个阶段。一是尝试探索阶段，其制度基础包括中共中央办公厅、国务院办公厅于1999年出台的《县级以下党政领导干部任期经济责任审计暂行规定》《国有企业及国有控股企业领导人员任期经济责任暂行规定》和2001年中央纪委等五部委联合出台的《关于进一步做好经济责任审计工作的意见》。这一阶段，经济责任审计对象相对单一。二是逐步推广阶段，审计对象范围逐步扩大，在县级以下党政领导干部和国有企业级国有控股企业领导人员的基础上，增加了对省部级和厅局级党政领导干部的审计。2006年，经济责任审计被写入了《中华人民共和国审计法》。三是深化发展阶段，2010年中共中央办公厅、国务院办公厅出台《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》，随后有关部门陆续制定了经济责任审计的意见、规定，细化审计对象和审计内容，全面系统地将这一审计模式以制度形式确立下来。因此，人民银行离任审计工作突出经济责任也是顺应社会发展需要的。
从理论角度分析，在公共管理部门，由于存在委托代理关系，当代理人履行与经济管理相关的职责时，委托代理关系即表现为受托经济责任关系。评价这一关系，客观上需要相对独立的第三方来检查受托经济责任的履行情况，从而保护各个利益关系方的权益，由此产生了经济责任审计。经济责任审计在本质上是一种确保受托经济责任全面有效履行的特殊控制，是经济资源的所有者委托审计人员对经济资源的使用者进行的一种控制。可以说，审计过程中突出经济责任，是由审计的天然属性所决定的。因此，离任审计突出经济责任、针对经济责任，本质上是朝着审计本源的一种回归。
离任审计转型的总体设想
离任审计转型的目标将突出领导干部特别是单位一把手的经济责任，围绕经济活动的真实性、合法性和效益性，重点关注资产质量、存在风险和处置措施，客观评价领导干部任职期间守法、守规和尽责情况，有效督促领导干部科学履职。围绕这一目标，离任审计内容将以资产负债表和损益表为纲，以各项经济活动为线索，通过分析资产负债表的核算内容、结构变化和规模调整，考量主要资产负债项目在审计时点的状况。结合领导干部的履行职责行为，评估人民银行业务运行和管理活动对当地经济金融所起的作用及产生的效果。分析损益表所反映的审计对象所在单位的预算执行和财务收支情况，梳理资金资产在一定时期内的变化，评估各项经济活动的合法合规性。人民银行分支行的各项经济活动中，与领导干部经济责任关系密切的业务可以概括为“两贷、两库、财务、账户”八个字，具体内容包括管理决策、信贷管理、经理国库、发行基金管理和财务收支管理五个方面。
一是管理决策方面。领导干部往往直接参与管理和决策过程，有的是直接发表意见，有的是直接经办。领导干部如何传达、贯彻执行国家经济金融政策和总行各类制度规定的情况必然是离任审计的一项重要内容，主要包括重大问题决策、重大项目投资决策和大额资金使用的集体研究决策情况等。
二是信贷管理方面。分支行资产（除固定资产外）的管理和维护不仅是各级行领导干部履行经济管理职责的重要内容，也是经济责任审计的重点，包括信贷资产管理情况、期末信贷资产质量、存款准备金管理情况、融资中心和自办经济实体的清理收尾情况等内容。其中，信贷资产管理情况指流动性贷款和金融稳定贷款的限额控制、审核发放和管理监督，再贴现限额控制和投向，贴现票据的审核与审批，金融风险处置和相关资产管理等方面的情况；期末信贷资产质量指贷款付息、还本、呆坏账、展期等情况；融资中心和自办经济实体的清理收尾情况指清理收尾工作的进度情况以及未完成清理收尾工作的融资中心和经济实体的遗留问题。
三是经理国库方面。审计内容应包括：预算收入的收纳、划分、报解、退付、更正、库款支拨等业务状况；内部资金汇划和账务核对情况；重要事项审批情况；国债发行与兑付情况。由于国库业务与财政行为直接相关，审计时要加强对国库业务的延伸分析，对与之相关的经济活动进行客观的评价。
四是发行库管理方面。审计内容应包括库存发行基金管理，发行基金出入库情况；发行库检查，发行库安全管理情况；金银实物等代保管品管理，残损人民币销毁情况。发行基金的投放和回笼是区域经济金融运行情况的重要风向标，审计中还需要对发行基金的管理情况进行分析，以此判断货币政策的执行效果。
五是财务收支和账户管理方面。审计内容包括预算资金和实拨专项资金管理、重要投资项目建设和固定资产管理情况、对下属单位经济活动管理和监督情况等内容。其中，预算资金和实拨专项资金管理包括预算资金的分配与指标控制、预算资金账户管理、预算资金使用、实拨专项资金的核算和使用、重要投资项目建设和固定资产管理、基本建设项目立项审批和内部控制、资金管理、采购管理、会计核算、工程造价、工程管理监督、固定资产购建和调拨、固定资产清查和处置、集中采购项目的组织管理等；对下属单位经济活动的管理和监督主要针对下属单位的资产负债、财务收支与结余分配、账务资金往来、人员工资和职工福利等情况。
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