俄罗斯中央—地方关系的发展趋向，本文主要内容关键词为：俄罗斯论文,中央论文,关系论文,地方论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
【内容摘要】 离心倾向占优势正让位于向心倾向占优势、经济利益的矛盾日益超出政治利益的矛盾，构成当前俄中央和地方关系的基本态势。现行政策诸多方面所产生的负面影响、国家财产私有化等因素加深和激化了这一关系中的矛盾。看来，由谁掌握经济主导权是今后中央与地方关系中的主要矛盾，其焦点已从确定双方的政治关系转向划分经济权限。俄各种不同资本间的争斗，也会直接影响中央和地方对立营垒中政治力量构成发生变化。
【关 键 词】 俄罗斯联邦制联邦主体联邦中央地方主义
俄罗斯作为一个从名义上的联邦制向真正意义上的联邦制过渡的国家，联邦中央和地方（这里通称为联邦主体）的关系问题，一直是俄罗斯政治生活中最重要的问题之一，而且往往构成各种政治问题或者事件的背景。1996年6月15日颁布的《俄罗斯联邦国家民族政策设想》称， “完善联邦关系是俄罗斯对内政策中优先考虑的任务之一”。联邦主体行政长官的选举活动更把这个问题提到了俄政治生活的首要地位。
一、基本态势
目前，俄罗斯中央—地方关系的一个突出特点是，前一段时间占优势的离心倾向正让位于向心倾向，经济利益的矛盾正日益明显地超过政治利益的矛盾。80年代末到1991年，中央—地方关系的主格调是各个地区共和国争夺主权的呼声最高、争取民族自决权的口号最时兴。现在，直接与联邦中央对抗和拿中央政权的各个分支机构之间的矛盾做文章的现象大大减少；地方选举的意识形态色彩明显减弱，反莫斯科的主题也比预料的要缓和；在许多情况下，地方当权者开始避免使用“主权”这个字眼与中央抗衡。但同时，出于地方保护主义的动机我行我素的做法却有所蔓延，形成了联邦中央为国家财政的稳定孤军作战，而地方当局则借助国家的拨款和其他资金在公民面前为自己赢得声誉，破坏联邦财政稳定。在目前条件下，要求经济独立一般来说并不表现为追求形成一个封闭的、自给自足的市场，而是地方当局要求更多地掌握对经济资源和经济决策的控制权。这不仅涉及到中央和地方的利益关系，而且涉及到各个经济主体和地区的利益关系。因此，如何在地方和中央之间划分管辖对象和权限、分割产权，以及怎样形成国家的整体经济政策，正在变得越来越尖锐。有些联邦主体在把本地区的全部经济权控制在自己手里之后，还在蚕食联邦政府的职权。在这方面，已经当选的地方行政长官们表现尤甚。
出现上述状况并非偶然，因为从俄罗斯的舆论走向看，许多政权职能从中央转交到地方越来越被认为是合乎历史规律的过程。另外，经过前一阶段地方上的力争和联邦中央的退让，现在地方已经从中央手里基本上获得了政治上的独立性。那么，争取获得经济独立性便顺理成章地成了这种态势进一步发展的必然结果。有些评论文章明确道出了这两者之间的关系：“需要权力是为了增加财产，而财产本身又会产生更大的权力”。
在观察这种发展态势时，还应该注意到以下情况：1.无论是在全联邦范围内还是在地方上，各种大大小小的利益集团越来越多，他们之间的差异也越来越大，而且他们对确定各个地区的发展趋势和发展性质有很大的发言权。2.地区政治独立性的扩大意味着中央政权的影响受到日益增多的限制，从而使得向地方当局施加压力的经济渠道变得愈发重要；换句话说，中央当局要想在政治上影响地方，首先就必须有对经济、财政资源和决策的控制权，而中央能够控制的企业、部门和其他经济主体与中央的政治领导的联盟则是实施这种战略的最有效的方法。有些文章指出，地方当局特别放心不下的是：通过中央政府机关和各种当权者之间的个人联系网，某些“跨地区”的经济主体有可能在更大范围内实施自己的政治影响。为了抵御来自外部的竞争，地方上就需要自己掌握尽可能多的权力，同时尽量削弱中央的监督。
二、原因初析
俄罗斯中央—地方关系发展到今天这种地步，有多方面的原因，首先是一些现行政策产生了不容忽视的负面影响。
提出任意放权和鼓吹人权至上就是两个明显的例证。俄罗斯的地方主义有两种表现形式。一种是以纯粹实用主义的政治经济面目出现的，突出表现在乌拉尔、西伯利亚和滨海地区；另一种是采用争取民族自决运动的形式，力求以一定的形式确认民族主权，突出表现在伏尔加河流域的各个共和国，首先是鞑靼斯坦，还有北高加索，在俄罗斯北部的自治地区也有一定程度的表现。叶利钦于1990年提出的“能拿多少主权就拿多少”的著名口号，对这两种形式的分离主义情绪都起了催化作用，导致了地方上的多数政治家不顾自身条件是否许可，一味地向中央争权。正是在这种背景下，出现了地方政权机关普遍赶在联邦会议之前通过自己法律的现象，致使联邦中央还没有来得及制定出关于联邦主体国家制度的基本原则法，就有20多个联邦主体已经通过了自己的有关章程，它们当中绝大多数都与俄罗斯宪法发生矛盾。1994年11月，联邦中央做出决定，在远东地区可以用当地黄金产量的10%建立自己的抵押基金。一些经济学家认为，这实际上意味着克里姆林宫正在亲手建立各个地区自己的印钞中心，在自己没有能力扭转金融资本匮乏的情况下，正在向意欲推行独立金融政策的地方当权派做出让步。1995年底俄联邦通过的《关于分割产品协议的法律》，也是为了与地方上分担资金紧缺的重压，但是随之而来的是，有些地方要求扩大可分割产品清单规定的范围，趁机扩大自己的权限，甚至不惜采用地方立法的办法达此目的。宣扬人权至上的观念对本来就非常复杂的民族关系问题带来的负面影响也已经显露出来。
为了协调联邦中央和地方的关系，俄罗斯越来越多地采用了签订条约和协议的办法划分双方的管理权限。这种做法起初是在联邦中央和各民族共和国之间采用的，其目的首先是消除这些共和国的宪法和俄联邦宪法之间的矛盾，因为各民族共和国的宪法比联邦宪法出台早。从签订这些条约的宗旨看，它们本来就应该是过渡性的。但是后来，为了把各个州和边疆区与共和国摆平，使它们的权限处于同一个水平上，中央在解决与非属民族自治的州和边疆区之间关系问题时，也越来越广泛地沿用了这种签约的做法。这样一来，联邦中央和地方的关系在许多情况下就不是由法律规定，而是用联邦中央和联邦主体之间的条约和协议来确定了。虽然有人认为这种做法不可能产生削弱国家统一的危险，但也有不少人坚持这样做有可能把一个由宪法确定的联邦制国家变成建立在条约基础上的联邦，下一步就很可能是导致俄罗斯联邦变成邦联。现在就已经可以看出这种发展态势的一些苗头。如，由于地方法律制定超前，在推行地方自治的过程中，在绝大多数情况下，地方自治机关的领导人就是地方行政长官本人，从而与中央关于形成中央和地方在一个地区内各司其职、地方行政长官不在地方自治机构任职的设想相左。在这种背景下，已开始出现一些仰仗地方势力、在全俄范围内影响不断扩大的政治人物。
国家财产的私有化也激化了中央—地方关系中的矛盾。在私有化过程中，地区当权者、地方利益集团和中央的各种集团之间日趋激烈地发生多边利益冲撞，尤其是在私有化进入第二阶段，开始争夺过去属于联盟和共和国的那些大企业的控股权时，斗争就更为尖锐了，因为这都是一些最大的和最有发展前途的企业的股份，这部分财产的总额超出地方财产的几十倍。现在实际上已形成两个对立营垒：一方是地方上的原苏维埃时期的经营者和新的企业家，另一方是受到中央有影响的势力支持而异常积极活动的经济集团。
推行工业企业私有化的一个直接结果，是促进了金融工业集团的形成。这种发展态势是符合联邦中央促进全国经济一体化的长远设想的，但是势必直接或间接地触犯地方当局的各种利益。1994年6 月组建的“俄罗斯化工”金融工业集团就是一个明显的例证。俄联邦认为，这是一个比较好的集团，但地方当局指责它在下城州的下属企业不完成对本地的投资义务，想要宣布它们破产。从这个集团下属的两个企业“科龙德”和“有机玻璃”与地方当局的关系上，至少可以看出三个带有普遍性的问题。一是企业转亏为赢的贷款从何而来。中央或者外国的贷款利率比下城州的地方银行贷款利率低得多，但是从何处取得贷款直接涉及到将来的还款资金走向，地方当局坚持要由地方银行向它们提供贷款就不无理由了。二是企业应该加入哪个金融工业集团。除“俄化”外，这两个企业所在的下城州也有自己的金融工业集团，作为地主，地方行政长官当然希望把这些企业收到自己的门下。三是企业向谁交税。根据现行规定，加入金融工业集团的企业应在该集团总部所在地交纳税金，这自然会损害地方当局的利益。显然，这会直接或间接地激化中央和地方之间的矛盾。
地方选举，对于中央—地方关系体系来说，具有重大意义。它无疑会给这个关系体系带来一次最根本的变化，完成地方政权体制的建设，开始一个新的发展阶段。
现在，中央和地方是通过总统和他自己任命的地方行政长官发生联系，这被认为是一种维持国家政治稳定的有效机制。一旦地方行政长官由全民选举产生，这种从属关系就将自动消失，或者被极大地淡化了。于是便会产生一系列问题，例如，取而代之的将是一种什么样的中央—地方关系？俄罗斯是否还需要保持从中央到地方的垂直政权结构？等等。有的评论认为，现在改变政权体制尚为时过早。中央的官员们已经做出各种预测，如：中央联邦政权的软弱会加强离心倾向的发展，车臣肿瘤的转移会传染到至今还平静的其他一些地区。到那时，联邦中央不仅会丧失保持俄罗斯领土完整的任何保障，而且有可能连税都收不上来。所以，联邦政权有必要从根本上改变与地方政权的关系，采取措施平衡国家政权的结构。
得出这种结论的一个根本依据是，现在俄罗斯仍处于向市场经济发展的过渡时期，还谈不上已经形成了统一的市场机体。所以，必须有一个能够在所有层次上有效贯彻国家整体政策的机制继续发挥作用。当前，也只有中央能够控制国家政权的中间环节——地区政权。此外，地方上的居民自我社会组织水平较低，在俄罗斯居民占多数的地区表现尤为突出。在这种条件下，破坏中央对地区政权的监督，不仅不会有助于地方自治的发展，而且很可能出现地区政权发生“萎缩”、作茧自缚，从而形成一个个零零星星的小专制王国的局面。这一切又是在联邦在地方的权力受到严重破坏、对原来的国家财产和社会资源进行大规模再分配、地方机关的贪污腐化泛滥的背景下发生的，其危险之大，不言而喻。特别应该指出的是，现在，联邦中央在地方上设有大量的机构和各种行政官员、工作人员〔1〕，而且工作条件一般都要比地方机关优越。 在联邦中央的权力不断受到削弱的情况下，对这些机构和人员的安置也将成为中央和地方之间的一个突出问题。
正是由于上述种种原因，联邦中央实际上并不愿意通过全民选举产生地方官员。但它要阻止这种态势的发展又不可避免会遇到诸多困难。首先，当前联邦中央能否干预地方选举和如何干预，是一个颇费脑筋的问题；其次，总统是支持原地方行政长官还是支持其对立面，均可能为自己树敌，从而恶化总统—地方行政长官这个垂直体系的内部关系；第三，由于没有一个在全国范围内有影响的政党的支持，联邦中央的当权者难以在地方上展开公开的宣传；第四，在原地方行政长官被取代之后，目前一时尚难找到一种哪怕是暂时可以替代的机制来维持中央—地方之间政令的上传下达。现在，在起联系作用的，除地方行政长官外，还有总统在地方上的代表。本来，这些代表应该可以把总统的意志“传送”到地方上去，但是他们缺乏权威性，而且在不少情况下与地方行政长官的关系紧张，再加上他们本来就没有被赋予这种职权，所以很难起到原来的地方行政长官在地方和中央关系方面所起的那种作用。
基于这些原因，总统办事机构主管地方事务的负责人认为，不能排除今后出现大混乱的可能性，包括地方和中央之间的斗争以及地方和地方之间的斗争。
三、当局对策
针对这种严峻的形势，俄罗斯联邦当局也在考虑如何采取相应的对策，提出了不少方案。有的认为，由中央提供补贴是中央对地方施加影响比较有效的机制。目前在全俄89个联邦主体中，只有12个主体的预算不需要中央提供补贴。在国家补贴很大的情况下，可以采用联邦国库管理制度。中央任命一个专门的国库行政长官，他在地方上讨论预算事务时有决定权。也有人提出，应该要求得到联邦帮助的地方当局做到财政业务完全透明，中央给地方的每笔拨款都应目标明确。还有人建议，干脆剥夺地方行政长官协调任命联邦机构官员的权力。
更激进的方案是重新安置和加强联邦在地方上的机关，把俄罗斯的全部领土划分成更大的所谓联邦区。据俄报透露，现在总统办事机构对此已设计出了多种方案。丘拜斯领导的小组1993年提出的方案是：联邦区应该包括数个联邦主体，而且州和共和国的地位平等。在这种联邦区的范围内，有一套对于所有联邦区都一样的联邦机构，为这个联邦区范围内的所有联邦主体服务，但不是集中在一个地方，而是分散在该联邦区包括的各联邦主体的首府，数量少于现有的地方联邦机构。
俄联邦总统委员会成员、总统分析局地区问题处处长斯米尔尼亚金领导的小组一年前又提出了另一个方案，认为这种“部门首府”最好不设在任何一个联邦主体的首府，而设在为此目的专门选择的一些省城，其目的是不让地区主要城市得到任何优势。可以成立的联邦区有欧洲北部联邦州、南西伯利亚州等。在这些大区里的总统代表的职责不是像现在这样，负责监督地方行政长官的举止行动和向莫斯科报告，而是应把地方行政长官和地方政权从自己的视野中排除掉，主要关注涉及联邦利益的各种事务——联邦财产、联邦工作人员和联邦规划。
也有人建议搞地区部门分割，让每一个联邦部门都建立自己的部门区的地区网络，并在这方面学习美国和法国的经验。在联邦区里设地方长官，主要目的在于协调该区所有联邦机构和企业的活动。为此，应该把大区内所有联邦机构的代表召集到一个地方，或者由这些代表成立一个专门的委员会，可以称之为“联邦之家”，有统一的财会部门和服务设施，以便节约开支。这种作法的缺点是中央、地区和地方三级权力机构的权力分配不够明确。
不过，总的来说，俄联邦中央对目前如何改造与地方的关系还仅仅只有一些初步方案，尚未最终形成一个清晰完整的概念，更谈不上具有法律效力的实施方案。这一点也就决定了俄罗斯的中央—地方关系在今后仍要经历一个较长的曲折发展过程，才有可能基本理顺。
四、几点结论
通过上述分析，可以得出以下几点基本结论：
1.今后中央与地方关系中的主要矛盾将是由谁掌握经济主导权的问题。这个矛盾在这次地方选举中已有所反映。说到底，这个矛盾发展的基本轨迹将围绕一个问题展开，即保持和加强联邦体制，还是实际上逐渐向邦联体制发展。现在的状况是，占主导地位的趋势和中央的愿望是保持联邦体制，但也不能完全排除向邦联体制发展的可能性。
前苏联发展的历史经验表明，已经不可能保持或者恢复原有的高度集中的中央管理体制。现在的突出问题是中央和地方分权应该做到什么程度。从原则上说，恐怕连俄罗斯当权者自己也并不希望重蹈南斯拉夫的覆辙，造成过度的权力分散，但是下放权力，尤其是经济管理权，又是经济发展的客观需要，势在必行。地方上要求分散权力的呼声甚高，无论从实际需要还是从来自地方的压力来看，恐怕当局不做出重大的让步是不行的。
2.经过总统选举，改革与复旧之间、意识形态和政治制度之间的斗争已退居次要的地位，俄共政策基调降低，接近社会民主党的立场，就是一个明显的佐证。就中央和地方之间的关系而言，矛盾的焦点已经从确定双方的政治关系转向了划分经济权限，也必将导致斗争的意识形态色彩淡化，同时一些由于经济因素产生的矛盾将日益突出。
3.将经济矛盾上升的趋势绝对化恐怕也不妥当，这不仅因为政治矛盾并未消失，而且还应看到，经济矛盾的发展和激化到一定程度时，又会对政治关系产生决定性的影响，但是无论是斗争的主体还是斗争的内容，在一定时期内，政治斗争都不大可能成为斗争的主线。在地方上，各种力量之间的分化和组合将转向以明显的经济利益为基础，地方与中央的关系也将主要在经济领域里表现出来。这意味着在俄罗斯社会中起主导作用的，已经是各种不同资本之间的争斗，从而势必影响中央和地方的对立营垒中政治力量构成发生重大变化。
在这种变化了的经济和政治大背景下，俄罗斯中央政权不得不防备由经济因素引起的政治分化的危险。车臣问题，尤其是它的政治地位问题，如果解决不好，将会是一个极坏的先例，可能给俄带来深远的不利影响。
注释：
〔1〕据统计，现在俄罗斯的每一个地区大约有36至53 个联邦政权机关。这包括强力机关（联邦安全局、内务部）， 经济机关（国家财产委员会、海关、就业机构的分支机构以及联邦企业）、监察机构（卫生防疫检查机关、税务警察机关、 财政部的监督检查机关）等。 联邦官员的人数往往是地方官员人数的10倍以上。