西部城镇化：路径选择与体制创新，本文主要内容关键词为：城镇化论文,路径论文,体制创新论文,西部论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
具有较高的城镇化水平是小康社会的显著标志。为此，党的十六大把加快城镇化进程确定为“全面建设小康社会”前十年的一个重要战略，明确了“坚持大中小城市和小城镇协调发展，走中国特色的城镇化道路”的指导方针。在西部开发中，如何选择具有中国特色和符合西部特点的城镇化之路，各方面进行着积极探索。十六大报告的有关论述，为正确解决西部的城镇化问题指明了方向。
改革开放以来西部城镇化有了较快发展，但从总体看，城镇化程度仍然比较低，到2000年仅为28.6％。与东部和中部相比，大城市稀疏，城镇密度小，城镇体系对区域经济的组织和辐射能力乏弱；体系结构也不够合理，首位度突出，特大城市和大城市与周边地区之间缺乏中小规模的城镇作纽带和桥梁相配合；现代城市文明和城市生产生活方式的空间推演缓慢；城市建设尤其是市政公用设施的配套水平比较低，功能也不够健全，城镇化的进程存在质量不高的弊端。城镇化高的区域主要集中在重庆、成都、西安、兰州、乌鲁木齐等少数几个特大城市周围。在县域层面上，大部分地区的城镇化水平只有10—20％，还未进入城镇化加速发展阶段。
西部地广人稀，沙漠、戈壁、干旱、高寒、阴湿等不适宜人类居住的面积广大，长期的“生存性破坏”和特殊的自然地理环境，使生态系统极为脆弱。区域联系十分困难，城市之间有机的关系性和均衡性比较差，生态环境特别是水资源对城镇体系规模的承载力刚性明显。区域内部发展差异大，城乡二元经济特征突出。民族区域经济中的草原畜牧业、民族加工业和民族商贸业，与现代城市经济的产业关联性差。大量贫困人口滞留农村和牧区，低素质人口群体孕育着很高的自然增长率，抵消了城镇化人口的自然增长与机械增长，消蚀着现代城市文明的广泛传播。
西部多民族聚集，少数民族人口占32％，是我国维吾尔族、哈萨克族、回族、藏族、蒙古族、壮族、苗族和彝族等少数民族的主要居住区。这些民族几乎全民信仰伊斯兰教或藏传佛教，有自己独特的民族文化和风俗习惯，特定的生栖区域和各具特色的民族地方经济。由于城镇化不仅使人口流动和经济聚集，还会使社会变迁和文化转型。这种“民族性”特征，往往会对城镇化进程产生特殊影响。
中外城镇发展的历史表明，城镇化进程有共同的规律可循。在一般意义上，城镇化的动力源于工业集中形成的引力和农业技术进步产生的推力。但从根本上讲，其真正动力实际是市场机制。城镇化主体在参与城镇化的过程中有着各自不同的利益动机，但都有一个共同的空间行为特征，就是把城镇作为其首选的发展场所，从而带动要素向城镇流动和聚集。城镇经济特有的“聚集效应”和“规模效应”及其广泛的影响力，也诱使各种要素持续不断地向城镇集中。并且在同样的利益机制驱动下，要素还在不同规模的城市之间不断的流动与聚集，形成一个连续的具有“循环累积因果效应”的城镇化过程。市场规律象一只看不见的手，指挥着人及各种物质资本和非物质资本进行空间选择，从而影响各个城市成长的快慢和规模的差异。我国近二十年来的城镇化实践，市场化水平与城镇化进程具有明显的正相关关系：东部沿海地区市场发育较早，城镇化推进就快，在全国居于领先，中部次之，西部的市场化进程最慢，城镇化水平也最低。
然而，西部的区情特殊，明显不同于东部和中部，其内部各地的经济结构、发展层次、成长阶段、区域布局和人口扩张方式等也有着不同的特点。这些区域特征，决定了城镇化发展不宜简单照搬东部和中部的做法。虽然城镇化是经济社会发展到一定阶段的必然趋势，但是，城镇化普遍规律的具体实现形式，与一定的区域自然、经济和社会特征契合，会表现出多样化的城镇化发展路径。
从理论上讲，市场主导的城镇化，其空间表现必然趋向于多元化。有市场体制的确立，就应该有市场主导的城镇化，从而，也就应该有多元化的实现路径。西部市场主导的多元城镇化，笔者认为，至少应该包涵如下一些方面：
（1）城镇规模结构多元化：按照城市区域腹地产业布局、城市内部经济结构和区域人口分布，形成梯次规模结构。从具体的区域状况出发，宜大则大，宜小则小，宜中则中，不搞一个模式，形成分工合理、各具特色的大中小城市和小城镇协调发展的城镇体系，防止不切实际地贪大超前。
（2）城镇空间布局多元化：城市对自然环境的反馈最为敏感，根据具体的自然地理状况，特别是水土资源的可利用程度和生态环境承载能力来决定城镇的空间布局，或组团状、或串珠状、或带状、或点状，不拘一格，保持城镇体系对自然生态环境的亲和与协调。
（3）城镇产业定位多元化：各个城市之间要有合理的产业和市场分工，发挥比较优势，发展特色城市，防止产业趋同。建设一批能源工矿型、特色资源加工型、民族文化旅游型、边境贸易型、民族贸易型、生态型和综合型城市。按照经济效益、生态效益和社会效益协调发展的原则，积极引导西部的特色产业向中小城市和小城镇集中，并努力促进大城市产业结构的调整和升级。
（4）城镇近域扩张多元化：西部可供新城镇建设的理想区位已经不多，鉴于投资能力和建设成本，近域扩张将是主要的发展方式。可以采取旧城改造为主的内涵扩张方式，也可以采取“摊大饼”式的外延扩张方式，还可以采取“跳跃式”的新城镇（区）建设方式，不强求一律。
（5）城镇人口聚集多元化：按照利益导向原则，既鼓励农牧区人口向东、中部城市或西部大、中城市流动，实施异地城镇化，也可以就近就地向小城镇转移；特别是把正在实施的退耕还林还草工程，与整村整组向城镇迁移的生态移民结合起来，加速人口的聚集进程。少数民族人口的城镇化聚集，在鼓励各民族和睦兼容、平等共处的同时，考虑到不同的风俗习惯和保持民族文化传统的需要，应尽量形成聚居的城镇社区。
在区域层面上，相对比较发达的成渝、关中、南贵昆、兰银西以及天山北麓等地区，应以现有首位城市为核心建设区域城镇网络体系，可以逐步将有条件的周边城市培育为小城市、中等城市以至于大城市。大部分地区则应把重点放在加强二级中心城市功能，发展区域性中小中心城市，完善城镇体系的空间结构、职能结构和规模等级结构。
西部地域辽阔，但一部分优势资源的分布又有相对集中的特点。因而适度的分散式城镇化，既可以实现区域城镇化的目标，又可以充分而有效地利用优势资源。这类资源集中区的城镇化应以点状开发为主，条件成熟时再实施轴向发展。而广大农村牧区则应以县城和重点建制镇建设为基础，逐渐推开，实现城镇化在规模结构和空间结构上的双重目标。
制度经济学证明，在既定的技术经济条件下，通过体制创新或制度变迁，可以大大促进经济社会的发展。城镇化做为经济增长和社会变迁的必然伴随物，极大地依赖着制度安排。市场主导的城镇化，在怎样的体制框架中运行，直接影响着城镇化进程。由于市场不是万能的，并不能解决城镇化进程中的所有问题，不能保证实现人们所合意的资源配置效率的“帕累托最优”，从而使政府对城镇化进程的规制干预和制度创新成为必要。
城镇化的实质是产业和人口向城镇的不断聚集。创新城镇化的体制框架，就是要为这一聚集过程创造条件。在影响西部城镇化进程的制度因素中，如下几个方面的改革与创新具有重要意义：
（1）创新户籍制度：在小城镇和中小城市以有合法固定住所、稳定职业与收入为标准，以身份证登记为充分条件，变上级审批制为登记备案制，彻底改革和简化入户手续。放宽大城市和特大城市对户口迁入的管制，允许具备上述条件、有较好自我生存和自我发展能力的农牧民进城从事非农产业；城市之间实行人口的无障碍自由流动。并努力消除农民进城就业困难、工资及劳保待遇过低、个人合法权益难以维护等非制度性歧视因素。
（2）创新城乡土地制度：建立城镇国有土地储备和出租制度，垄断一级市场。除政府机关、学校、市政等公共用地实行划拨外，生产经营性国有土地出让金，改为较长年限的分期收回制，实行宗地租用，以降低农牧民进城的房价“门槛”和产业开发地价成本。取消城郊集体土地进入城镇土地使用权交易市场的限制，允许土地使用权转让、出租、抵押和作价入股，参与城镇开发。土地征用费，大部分留给农民作为启动非农产业的原始资本。土地和草原使用权依法流转，允许估价转让、出租和股化，推动土地和草原的适度规模经营，使进城农牧民从土地和草原使用权流转中获得保障未来基本生活和从事二、三产业的启动资金。
（3）创新社会保障制度：改革的基本方向是扩大保障面和实行社会化。建立面向城镇所有非农产业就业人员的养老保险、失业保险和医疗保险。社会保险费的筹集和支付，与当地经济社会发展水平相适应，并建立与经济发展水平协调的保险费率征收调整机制。社会化筹措（包括个人帐户实帐运行），社会化发放，公开透明，社会监督。对一次性出让承包土地和承包草原等生产资料进城的“新市民”，与其他城镇居民同等对待，实行最低生活保障。对保留生产资料进城的居民，也可暂缓纳入，以减轻保障压力。资金来源，一是在其所承包的土地和草原的出让收益中合理征缴，二是政府社会化筹措，三是各级财政按比例负担。保障金发放发生困难时，由各级财政兜底。
（4）创新人口政策：西部的人口政策，必须既考虑人口总量的控制，稳定在较低生育水平，又考虑人口质量的提高，以利于社会转型速度加快。人口政策改革的基本点：一是运用综合政策措施，对农村牧区尤其是贫困地区实行“一胎制”，遏制低素质人口的低成本扩张。二是在适当时机调整少数民族人口生育“优待”政策，加强说服教育，逐步向“一胎制”过渡。三是强化人口生育的宏观调控，农牧区人口的自然增长幅度，与城镇人口的自然增长加机械增长保持协调，以确保城镇化水平的不断提高。四是贫困地区和少数民族地区实行“一胎制”出现的“独女户”家庭，优先纳入农村养老和最低社会保障，并在税收、扶贫、救济等方面给予特殊扶助。
（5）创新设市体制：实行“市—镇体制”是世界市场经济国家比较通行的做法。结合国家正在进行地级行政区撤地设市的建制调整，再适当调低西部省区的设市标准，促使一批规模已达小型城市和接近中型城市的地级行政区所在地设立区域中心城市，享受国家对城市建设的投资和其它优惠政策，加快区域城镇化进程。现行《宪法》和《民族区域自治法》没有“民族自治市”和“民族镇”的市镇建制，建议以《修正案》的形式，确立少数民族自治州和自治县改为“少数民族自治市”的合法地位。比照“民族乡”的政策设立“民族镇”。新设立的民族自治市和民族镇，既获得普通地方设市后有利于加快发展的体制性好处，又继续合法地享受国家对少数民族的各项优惠政策。