中国财税体制改革：基本经验与重要启示，本文主要内容关键词为：财税论文,体制改革论文,中国论文,启示论文,经验论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
改革开放20余年来，中国的经济体制改革取得了举世瞩目的巨大成效。作为其中一个重要组成部分的财税体制改革，也在艰难曲折的改革历程中取得了实质性的进展和关键性的胜利。国家财政通过资金投入和制定实施相应的财政政策，有力地促进了国民经济和社会各项事业的发展，有力地支持了国家重大改革措施的出台和重要方针政策的实施，促进了人民生活水平的提高。
当然，国家财政在取得长足发展的同时，也存在着一些值得重视的矛盾与问题。回顾历史，展望未来，我们认为，中国财税体制改革的基本经验和重要启示，似可大致概括为以下八个方面：
一、放权让利的财经改革思路无助于最终搞活经济
“放权让利”是改革探索阶段的一条基本思路或基本取向。中国城市的经济体制改革，首先就是从对国有企业实行放权让利，增加企业留利，提高其经营自主权开始的；在农村，诸如普遍推行家庭联产承包责任制，多次提高农副产品收购价，调整农业税收政策等等，也是放权让利思路的具体体现；与此同时，为提高地方政府发展经济、组织收入的积极性，中央进而向地方放权，实行财政上的“承包制”，在处理中央与地方的财政分配关系上，亦贯彻了放权让利的思想与原则。结果是，由于政府间的财政责任并未随之进行科学化的分解，财政承包制最终限制了中央财力的增长空间，甚至影响到中央的权威和宏观经济调控能力。中央政府不得不频频更改“游戏规则”，变换承包方式，但始终不能扭转收入向地方、向个人、向企业严重倾斜的局面。这时，改革的方向已渐趋明朗，中共十四大确立了市场经济体制的改革目标，十四届三中全会进一步规划了社会主义市场经济体制的具体框架，改革开始由“放权让利”走向制度创新。由于与市场经济相适应的分级财政体制的试点已开展了数年，积累了不少宝贵经验，1994年国家对财政税收制度进行了一次较为彻底的改革。首先，改革税制，规范国家与企业、个人的分配关系。其次，实行分税制财政体制，规范政府间的权责关系。
在改革初期，放权让利对于打开改革的突破口至关重要。在利益激励之下，它使长期以来在计划经济体制下被压抑的创造力瞬间释放出来，缔造了国民经济长足发展的奇迹。但放权让利给予微观经济主体和地方政府的自由度毕竟是有限度的，而且很快就和计划经济的框架产生了冲突，并且限制了国民经济继续增长的空间
从微观经济基础看，放权让利的结果，并没有使作为市场竞争主体的国有企业在经营机制转换和制度创新上实现根本性突破。在很大程度上。企业还是政府的企业，其中的所有者缺位和代理人风险问题，在失去了计划控制之后，财政与信贷的双重软约束反而越演越烈，导致大规模的国有资产流失。同时，政府对国有企业的行政性干预仍然十分普遍。在经过了一段时间的增长期后，随着放权让利和激励效应的发挥殆尽，从“八五”时期开始，国有企业的利润总额相比“七五”开始出现负增长。自1989年始，国有企业亏损全面失控，亏损面和亏损率也随之节节上升到30%和40%以上。同时，国有企业的投资效益也处于下降趋势。虽然固定资产原值和净值一直处于增长的状态，甚至呈现出加速增长的态势，但与此形成鲜明对照的是，每百元固定资产实现的产值和利税却呈下降趋势，到1996年，每百元固定资产实现的产值仅78.5元，形成的利税仅7.9元。资金利润率从1978年的15.5%下降到1997年的0.9%，资金利税率从1978年的24.2%下降到1997年的6。3 %， 产值利税率从1978年的24.9%下降到1996年的10.4%。
1989年，一年期银行名义利率第一次超过国有经济的资金利润率；1993年，一年期银行名义利润率又超过了国有经济的资金利税率。此后国有企业的资金利润率和资金利税率不断下降。银行名义利率却不断上升。1996年，利率与资金利润率、资金利税率的比例分别是1∶0.15 和1∶0.71。这意味着随着国有经济效益的下滑，国有经济的资金利润率、资金利税率已经不抵银行利率。
总之，理论和实践都充分表明，财税体制改革中片面的“放”与“让”，既不可能“放”出一个现代企业制度来，不可能“让”出一个与市场经济要求相适应的企业经营机制来，也不利于造就社会主义市场经济条件下国家和企业之间的新型财政分配关系。只有使之与现代企业制度的建立，与国有企业的改革、改组与改造有机结合起来，才能达到逐步建立和完善社会主义市场经济体制的目的。
二、财政职能的转换必须和政府职能的转换同步进行
在当今世界的社会化大生产中，有两种基本的资源配置方式：一种是以行政手段为基础的行政配置方式，又称计划经济或命令经济配置方式；另一种是以市场机制为基础的市场配置方式，又称市场经济配置方式。长期的实践证明，社会主义计划经济体制的根本缺陷就在于，以行政手段为基础的资源配置方式，经常造成资源的误配置和生产的低效率，因此必须用市场配置加以取代，实现资源配置方式的根本转变。这是中国经济体制转型的基本含义与本质之所在。
1978—1993年期间，财政体制改革的主要形式是实行中央对地方的财政包干制，即事先确定中央和地方各自的预算收支范围，以及地方预算收支包干基数，地方依照基数收支包干，在划定的范围内，自求平衡。这期间，由于政府职能未能突破计划经济的框架，各级政府的事权、财权划分含混不清。1994年中国的分税制改革，改变了传统的放权让利的改革思路，在初步划分中央与地方各自事权的基础上，按税种划分中央与地方的财政收入。尽管为了使改革顺利推进，不得不保持了地方的既得利益格局，在存量上依然存在包干制的痕迹；但在增量的安排上，则倾向于向新的体制过渡，这标志着财政体制改革迈出了关键性的一步。
如上所述，资源配置方式的转变，，必须伴随着相应的制度安排、法规设定和政策转变。在市场经济条件下，财税政策必须尊重市场配置的内在要求和客观规律，并为市场机制作用的有效发挥提供政策支持，而不是相反地去限制、干扰或破坏市场的基础性配置功能。鉴于市场和政府在社会资源配置中所处的不同地位，财税体制的作用方向和政策效应，主要是解决所谓“市场失灵”（market failure），即重在解决那些不能由市场去解决，或市场解决成本过高，没有比较优势的方面和问题，而不是实行过去那种排斥市场、替代市场、政府配置包打天下的管理和政策。与政府角色的这种转变相适应，政府的财税政策，也必须从旧体制下那种政经角色不分、职能不分，以干预微观经济活动为己任的状态中彻底摆脱出来，转到切实分清政府的行政管理职能和所有者职能，以宏观调控为重点，以弥补市场缺陷、充分发挥市场机制作用为基本着眼点，为各种所有制企业。各类市场主体和投资主体创造公平竞争环境，为全社会提供必要公共产品和公共服务的轨道上来，以充分体现政府的“社会性”和政策的“公共性”，体现现代市场经济中政府应有的经济角色职能和地位，这样，财政的职能转换，从而分税制才能建立在坚实的基础之上。
理论和中国改革的实践表明，如果说1993年之前的财政包干制是在各级政府的事权模糊的情况下进行的，是改革探索阶段的一种过渡性举措，因而存在着很大的缺陷，与市场经济条件下的现代财政体制与运行模式相距甚远；那么，1994年中国的分税制改革，一方面取得了明显的改革成效，但同时也正是由于政府机构改革和职能转换的相形滞后，各级政府职能划分上还存在的诸多不具体、不明晰，立法程序未能及时跟进，不具有分税的现实操作性等问题，而使分税制改革的进一步深化与完善遇到了障碍。因此，在财政体制改革过程中，正确处理好财政职能转换与政府职能转换的同步性关系，就显得至关重要。一般说来，前者先于后者的界定和改革，往往是不正常和缺乏依据的。
三、各级政府的财政收入来源、收入机制必须规范化
由于改革是从放权让利起步的，符合社会主义市场经济体制要求的新型公共财政模式并未及时建立，故收入增长特别是中央财政汲取收入的能力受到很大制约；而在支出方面，政府并不能立即从旧体制所界定的职责中退步抽身，并且还要承担市场经济体制所要求的新职能，承担改革成本的巨大需要，致使财政支出节节攀升。由于旧体制下那种公共品供给与其价值补偿的平衡机制无形中已被动摇，欲维持财政制度的照常运转，这一矛盾就必须以另外的形式释放出来。为缓解收支矛盾，中央政府只能默许各地方、部门、单位以收费方式筹集公共收入，而这一默许又进一步削弱了税基，加剧了预算内财政收支的矛盾，从而更强化了对税外收费的依赖。“乱收费’大面积地制度化，使相关的法定制度形同具文，法外制度则大行其道，社会陷入一个令人欲退不能的体制怪圈，严重地损害了政府财政收入来源和收入行为的权威性与规范性。
近些年来非税收入绝对额及其增长速度均高于税收收入增长额及其增速的情况下，政府真实收入来源的混乱，不仅造成了政府的行为失范、职能扭曲和财政体制的无序，而且还给腐败之风的滋生蔓延提供了温床。因此，认真分析这种状况，尽快改革中国现存的费税体制，规范各级政府的财政收入来源，就是深化财税体制改革一个重要的方面和内容，也是我们应该总结的一条经验和教训。
四、财政的宏观调控能力只能加强而不能削弱
现代市场经济，就其运行状况或调节方式而言，的确是一种“市场+政府”的混合经济，即一方面是资源配置方式的市场化，把市场作为资源配置的基础或立足点；同时又因市场作用的局限性或非万应灵药，而又不能缺少政府的调控和干预。正是有鉴于此，现代市场经济中的政府公共政策（包括财税政策），就具有如下的双重功能：即它一方面必须有助于、有利于市场资源配置作用的充分、有效发挥，而不是人为地改变乃至扭曲这种作用；另一方面，政府又要通过宏观经济调控，通过公共政策的制定和实施，以克服和矫治市场的固定缺陷，解决那些市场解决不了或解决不好的问题。在这种情况下，如何处理好市场配置与政府配置、市场调节与政府调节、市场机制与政府引导、控制之间的关系，就成了市场经济各国普遍面临的一个重要课题，也在很大程度上成了决定一国经济运行状况和资源配置效率的一个关键性因素。
在现代市场经济条件下，市场始终是资源配置的基础，包括公共政策在内的政府活动，不能破坏这个基础，而只能促进、补充和有利于市场配置基础作用的有效发挥。市场失灵为政府介入和公共政策作用的发挥提供了需要与可能，但却不能代替市场的效率和功能。这就是为什么现代公共政策具有以市场划“线”，以市场机制作用的正常发挥为基本着眼点这样一个特点的理由之所在。在发达的市场经济中，一方面是日益成熟、发达的市场，另一方面则是日益扩展的政府活动与公共政策效应。这种“共生现象”的产生与存在，这种双向性或双关性，既是不可抹杀或回避的，也是现代公共政策要加以研究、处理和解决的。
对于转轨国家而言，加强财政宏观调控能力的一个重要原因还在于改革过程的复杂性和艰巨性。改革是一个利益重新分配的过程，在改革尚未创造出新增利益之前，改革的初始成本，也就是对改革的利益受损者的价值补偿，只能由财政来负担。特别是对国有企业及其职工的某些必要补偿，解决它的历史债务包袱和沉重的社会负担，更离不开财政的大力支持。自十五届四中全会以来，随着国有企业改革的深入，经济结构调整的任务更加繁重，今后，解决下岗失业人员的基本生活问题，社会保障制度的完善将成为财政支持的又一对象。过渡经济以及开放经济条件下的不确定性因素，也是需要加强财政宏观调控的重要原因。受亚洲金融危机影响，出口连续两年负增长，国家提高了出口退税率，1997、1998两年的出口退税额分别达555.00亿元和436.24亿元，占当年流转税额的9.58%、6.64%。因此，无论从改革，还是从发展、稳定的角度看，加强以充足、强大的财政实力为后盾的国家宏观调控，都是免于使改革限于被动的重要举措。
1997年以后，面对亚洲金融危机的冲击与影响，面对国内投资、消费需求不足，经济增长乏力的状况所实施的积极财政政策，以及这种政策在促进国民经济持续稳定增长和经济结构调整中所取得的明显政策效应，可以说就是在社会主义市场经济和开放经济条件下，保持和充分发挥财政政策宏观调控功能必要性的一个最新例证。
五、财政金融体制改革和财政、货币政策的协调配合至关重要
财政政策和货币政策是现代市场经济体制下，政府实施宏观调控的两种主要手段。前者主要应用于进行结构调整的领域，后者更多地被应用于进行总量调整的领域。前者运用预算税收等手段，以调节经济结构和社会分配，并促进国际收支平衡为目标；后者则以稳定币值为主要目标。二者在政策时滞和政策传导机制上，也存在一定的差别。这些特点决定了政府在运用财政和货币两大政策时，必须在合理分工的基础之上，充分重视二者之间的协调配合。
改革开放以来，我国财政政策的重心已由财力平衡转移到以保持物价稳定和经济增长为重心的综合平衡，但二者的协调配合上依然存在着若干体制的障碍。在从传统的计划经济体制向社会主义市场经济体制转轨的过渡时期，财政、货币政策协同配合的这种重要性，不但依然如此，甚至还因转轨经济所出现和存在的某些特殊性，而使其变得更为紧要与突出。正是本着这种认识，从当前亟待解决，而又可能和应该逐步解决的一些紧迫课题来看，我们以为在近中期两大政策协调配合和重点选择及其相关对策方面，似可概括为以下五句话或五个要“点”，即以廓清、重构财政、金融职能为切人点；以解决国有企业改革问题为基点；以保持经济社会稳定为重点；以调整优化产业结构为关键点；以强化政策监管为要点。
六、公平、效率与发展目标应同时兼顾
在不同的市场经济成熟条件，不同的经济、社会发展阶段和不同的国情状况下，各国的公共政策目标及其侧重点固然也有所区别，但从总体上讲，效率、公平和发展方面的要求，却往往跨越发展的时空差距和国别界限，而带有诸多共性，成为市场经济国家公共政策所追求的主要目标。
先看效率目标。在现代市场经济条件下，政府公共政策对提高效率的作用和影响，从根本上说，来自于市场失灵所造成的效率干扰和效率损失。而这些弊端的矫治，主要是对妨碍市场竞争、影响市场效率的垄断现象的消除；对社会必要公共产品的充足提供，以及对公共坏产品即外部负效应的克服；为所有企业创造平等竞争的有利环境等方面，政府活动与公共政策的调节，都是至关重要、不可或缺的。事实上，要使市场机制正常发挥作用，有利于提高经济效率，就必须有政府这只“看得见的手”与市场这只“看不见的手”的相互配合，以便相互为用地促进效率目标的实现。
再看公平目标。大多数西方学者认为，市场机制主要解决效率问题，而政府行为则要侧重于解决社会公平问题。如果说前者是经济运行的基本问题，那么后者则是社会运行的基本问题，二者共同构成经济运行的环境系统，是溶为一体的。社会公众对不公平的承受能力是有限的，否则就会造成严重的社会冲突和秩序混乱。因此，在保持效率的同时促进公平，就成了现代政府和公共政策的一项重要职责。这方面的主要政策手段，包括实行累进所得税制，建立转移支付和社会保障制度等。
最后是发展目标。在现代市场经济、知识经济和经济全球化趋势不断发展的条件下，政府适时、有效的宏观经济调控和公共政策选择，对于保持一国经济、社会的可持续发展势头，较强的市场竞争能力，则是问题的关键之一。然而，政府及其公共政策的作为又可能是两面性的，正如道格拉斯，诺思所说：“国家的存在是经济增长的关键，然而国家又是人为经济衰退的根源”。世界各国的实践表明，政府的公共政策选择及其有效性程度，将对一国经济发展目标的实现有着至关重要的影响。
要做到三大目标的兼顾，关键的是要处理好以下几方面的关系：1.处理好市场经济条件下的国家、企业和个人三者之间的分配关系， 使国家必要的财政能力保证，企业积累和激励机制的建立，以及居民生活与福利水平的提高均能得以兼顾。2.通过收入分配和再分配政策、社会保障政策等的制定与调整，防止和解决个人收入、地区间收入分配差距过大的问题，以促进社会公平。3.在改进经济效率以及促进社会公平的基础之上，通过深化财政、金融、计划体制改革，逐步建立适应现代市场经济要求的宏观调控政策体系和政策协调机制，以有利于保持经济总量平衡，抑制通货膨胀或通货紧缩，促进经济结构的调整与优化，实现国民经济的持续稳定发展，做到对公平、效率和发展目标的兼顾。
七、在财税体制改革过程中要处理好财政与经济之间的良性互动关系
财政改革与经济发展之间必然存在一种相互制约、相互促进的互动关系。财政改革最终应以经济的持续有效发展为其重要的衡量标志之一；反之，经济的发展，综合国力的增强，也为财政改革的推进提供更为宽松的环境和坚实的财力基础。为此，在财政改革过程中要防止就财政论财政、忽视经济发展内在要求的倾向。在我国，长期以来，经济发展中存在的根本性问题是延续一种外延的、粗放式发展的路径，是一种高投入、高增长、低效益并存的“二高一低”模式。这种粗放型的增长方式之下，产出的增长并没有伴随着增长质量和效益的提高，而且投资的边际收益或者说资本的边际效率呈下降趋势，这样，在经济的增长过程中，财政为之付出了巨大的代价。财政投资效益在下降，导致财政在国民经济中相对地位不断削弱，政府的调控能力趋于弱化。
长期来，政府财政过多地介入竞争性领域，以直接投资或财政补贴形式资助国有企业发展，这不仅无助于优化资源配置，导致财政资源在使用过程中的巨大浪费，而且也扭曲了公共财政的目标，无助于促进经济社会的长期稳定健康发展。财政对经济发展的促进作用，不应体现在财政对竞争性领域的直接投资，对国有企业的补贴，而应按公共财政原则的要求，体现在如何投资于基础设施和其他公共品领域，如何为社会经济的协调发展以及各经济主体的公平有序竞争提供一个适宜的环境，如何促进社会公平，消除二元经济和两极分化带来的不良后果，以此促进社会经济的结构优化和整体质量的提高，形成财政与经济之间的良胜互动关系。
八、注意财税体制改革与其他方面改革的协调配合
从系统论角度看，改革是一项复杂的系统工程，各个子系统之间存在互补性很强的结构耦合关系，某一方面改革的推进必然要以其它方面改革的协调配合为前提条件。青木昌彦等认为，正是这种制度的互补性，才导致制度变革的艰巨性和复杂性，也决定了制度变迁的路径依赖特征和改革的渐进性特征。财政改革是社会改革的一个重要组成部分，从制度的互补性要求出发，在改革过程中必须注意与其他方面改革的协调配合问题。长期以来，我国的改革基本遵循了边际推进的思路，较好地处理了改革过程中的利益协调和相互配合问题，财政体制改革也是随着国有企业改革、价格体制改革、金融体制改革、政府职能转变等而稳步推进，保证了国民经济的平稳运行。但与此同时，财政体制改革又还存在着与其它方面改革不协调、不匹配的现象与问题。诸如在与政治体制改革、政府职能转换、国有企业改革、金融和投资体制改革等方面的配合与衔接上，至今还存在不少的相互缠绕乃至摩擦，并由此在不同程度上降低了各自的改革与协调配合效应。为此，在今后进一步的财政体制改革过程中，一方面既要消除财政体制改革滞后于其它改革的不协调情形，也要避免不顾客观条件单兵突进的冒进做法，注意积极创造和改善财政体制改革的外部环境，以促进整体改革的有序实施。
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