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中图分类号：F062.6，F037 文献标识码：A 文章编号：1003-7217(2011)01-0087-05
公共政策是政府为处理社会公共事务而制定的行为规范，其本质是为了公共利益所采取的强制性的集体行动，体现了政府对全社会公共利益所作的权威性分配。从方法论意义上讲，公共政策是界定和解决伴随经济增长所产生的公共(社会和环境)问题，进行社会控制以及调整公民个人和集体之间利益关系的途径(工具和手段)。它是传统经济用来应对市场失灵的常用工具和手段。而循环经济作为一种新的经济发展模式，能否用传统经济学方法来分析，发展循环经济是否需要公共政策来实现呢？
一、循环经济公共政策的可行性分析
循环经济和传统经济在经济学本质上存在的一致性，这种一致性使得运用公共政策分析循环经济政策具有可行性。
莱昂内尔·罗宾斯(Lionel Robbins)把经济学定义为“把人类行为当作目的与作为具有各种不同用途的稀缺手段之间的一种关系来研究的科学。”他认为，只要达到某一目的需要借助于稀缺的手段，这种行为便是经济学家要关注的对象。经济稀缺被定义为人类需求的无限性与满足需求手段的有限性之间的矛盾关系。保罗·萨缪尔森和威廉·诺德豪斯指出：“经济学的精髓之一在于承认稀缺性是现实存在，并探究一个社会如何进行组织才能最有效地利用其资源”。对于现代经济学来说，稀缺的存在产生了经济问题和经济学，而按照某一标准对稀缺资源进行有效配置和利用，不仅成为理性的个人和社会正当、理性的追求，也是经济学作为一门学科存在的基本价值和意义。
与传统经济学仅仅关注经济系统内的资源稀缺及其有效配置问题相比，生态经济和循环经济在理论上的一个重要的创新是：把关注的视野和研究的范围进一步扩展到经济系统与自然生态系统之间相互作用关系这一更高更大的层次，并由此强调将经济系统与自然生态系统之间的良性互动看做是实现自然资源有效配置的先决条件。在戴利看来，生态经济学与传统经济学的一个最大的区别就是承认社会经济系统是环境系统的一个子系统。由于经济系统被看做是一个更大的、有限的、非增长的生态系统的开放子系统，因此，经济系统相对于这个生态系统的规模就显得非常重要。因此，对于生态经济学来说首要的问题是：“对整个生态系统而言，经济子系统究竟应该有多大？”
另外，传统经济理论坚信资源替代和技术进步在缓解资源压力方面的作用，以及市场机制在调节资源供求上的有效性。对于循环经济和生态经济来说，虽然技术进步可以提高资源的利用效率和发现替代资源，但是由于生物物理定律的限制，任何技术进步和效率的提高都有其最终的极限。提高效率和节约利用不意味着不消耗，即使资源之间的可替代也不意味着资源基础是无限的。
总之，就基本的研究对象而言，作为一种经济理论，不论是循环经济还是生态经济学，它们与传统经济学之间并没有本质上的区别。三者都是把现实中的各种类型的稀缺作为研究起点，并把由稀缺引起的人类行为目标和行为方式的变化作为关注的重点。更重要的是，生态经济和循环经济理论不仅不否定稀缺的存在，而是比以往的经济理论更为关注日益加剧的包括环境容量和自然再生能力的有限性在内的稀缺问题，对于人类福祉和社会经济发展前景的意义深远。显然，这种关注不仅仅是如何对稀缺资源进行有效配置的问题，而是把研究视野投向了更为深远、范围更广的问题。
同时，无论是传统经济学还是生态经济学，归结到经济学的主旨都是有效地利用手段来实现目标，就像戴利说的那样“对哪些资源是稀缺的、哪些是不稀缺的、配置稀缺资源的合理机制(手段)是什么，以及如何按重要性将竞争性目标排序等问题，生态经济学和标准经济学意见不一，但都认为经济学的主旨是有效地利用手段来实现目标……尽管有时经济学家和生态经济学家的纯抽象状态不同，但经济学，尤其是生态经济学，不可避免地要涉及政策问题。”
二、缺乏制度保障的市场不能满足循环经济发展的需要
要构建一种可持续发展的经济增长模式，关键是造就一个诚实的市场，布朗认为这种诚实的市场就是能够忠实反映生态实际的市场。市场配置资源的效率是惊人的，市场可以轻松调节供求关系。物资的充足与匮乏，看看它在市场上的价格就能一目了然。不过市场也是从根子上有缺陷的。市场价格不能反映提供物质或服务所产生的间接费用，不能准确反映大自然为我们所作的贡献，他也不遵守维持大自然可持续发展的规则。而且市场顾及的是眼前的利益，而不是长远利益。
市场有其自身的机理，它会产生一些有“效率”的后果，这些后果对社会来说是有害的和可怕的——失业，吸毒，犯罪等。激励因素——制度安排——必须作为基本的政策变量来看待，必须牢记可对此进行有目的的选择。不受限制的市场可以低成本生产一定的物品和服务，但市场在完成这种任务的同时并不考虑某些真实的成本，这种成本不反映在价格的计算上——环境污染就是一个典型的例子。中央统制经济似乎避免了资本主义普遍存在的个人对资源的极大浪费，但是对个人缺乏激励可能付出了一定的代价——即在某种程度上可能使对人们来说重要的一些物品和服务的生产被束之高阁。
戴利也指出市场只能揭示对市场物品的偏好，而许多能提高人们福利的物品和服务是非市场物品。因此，市场既不能揭示人们对这些自然资源的偏好，也不能对其有效配置，而且也无法解决规模和分配问题。市场不能判断我们应该拥有多少清洁的空气、清洁的水、无污染的湿地、健康的森林，或当后代福利濒临危险时，什么程度的风险是我们能够接受的，而且市场也不能判断理想的资源所有权初始分配是怎么样的。因此，缺乏制度保障的市场在对具有外部性和公共产品特性的自然资源和环境是失灵的。
(一)自然资源和环境的外部性和公共产品特性
外部性和公共产品是众多市场失灵表现中的两种表现，也是环境经济学中最基本的概念。外部性理论最早是由英国经济学家西奇威克(Henry Sidgwick)提出的，他在其《政治经济学原理》中提出“个人对财富拥有的权利并不是在所有情况下都是他对社会贡献的等价物”。正外部性是私人成本大于社会成本、私人收益小于社会收益。负外部性则相反，是私人成本小于社会成本、私人收益大于社会收益。而额外的收益或者成本不为市场所承认。当经济主体的活动产生外部性的时候，该经济主体并不为此获得相应的收益或承担相应的成本。外部负效应的存在使得生产这种负效应的商品价格过低，供应过多，而市场机制无法解决这个问题。在这种情况下，政府必须承担责任，必须通过有效的政策措施对存在外部负效应的商品的生产加以规制。在环境经济学中，负外部性最典型的例子是，一个追求缩减成本和提高利润的企业，把污染成本强加于这个社会。
公共产品是指那些被社会共同使用的产品，很多自然资源或生态系统服务在某种程度上带有“公共”的含义。纯公共产品具有非排他性(假设一个公共产品提供给某些人，不能排除其他人对这个公共产品的消费，如国防)和非竞争性(一个个体对某个公共产品的享受不会降低此产品对其他人的可用性，如电视广播)。仅仅依靠市场的力量不能在公共产品和私人产品之间使资源配置达到最优，非排他性直接导致资源配置的价格机制失去效用。一个清洁的环境也可以被看做一种公共产品，而污染可以看做是一种“公共破坏”。因为市场不能提供公共产品，政府或一些其他的政治团体是提供公共产品的源泉。
另外两类产品，即非纯公共产品和俱乐部产品与公共产品紧密相关，但在使用上常有某种程度上的拥挤和竞争。非纯公共产品包括如公园和街道这样一些看起来典型的公共产品，但是，一个使用者的效用会随着其他使用者的数量增加而减少；俱乐部产品是介于私人产品和公共产品之间的一类产品，可以被很多个体消费但不会减少其他人的消费(如电影)，而(非会员)排他性还是有可能的。
信息在某些时候是公共产品，对经济交易和市场失灵来说很重要，但通常是不均衡(或不对称)分布的。加之生态系统的随机性和人们所厌恶的风险性，信息的不对称可能造成很多严重的与环境问题有关的市场失灵。
循环经济中的自然资源与环境通常被视为公共财产，具有公共物品的属性，使得资源被使用过度，环境被破坏，并造成生态失衡；资源、环境外部性造成的资源使用浪费，环境退化。这些都是依靠市场机制本身无法矫正的，因此，循环经济更加需要制度和政策的有效干预，矫正市场失灵，合理配置资源，维护市场的有效竞争。
(二)市场机制的运行离不开制度保障
新古典经济理论认为，在完全竞争的市场条件下，追求个人利益最大化的经济活动参与者依靠市场上的价格信号做出最优经济决策，不仅能使个人效用得到最大程度的满足，而且也能使社会资源投入到最有价值的生产和消费中，从而在实现个人利益最大化的同时，也能实现整个社会利益的最大化。但是，正如道格拉斯·C·诺斯(Douglass C.North)指出的那样，新古典经济模型所涉及的是一个无摩擦的社会，在这个社会中，我们看不到制度的存在，一切变化都通过完善运转的市场发生，一切信息成本、交易成本和不确定性因素都不存在。也就是说，新古典经济模型不过是一种理想的状态，离开了基本的制度安排，很难理解现实中市场经济是如何运作的。
首先，市场机制作为一种经济协调和分配机制从来不是自动产生、自动运行，也不是永久不变的，它是制度安排的产物，同时市场完好的运行也需要制度来保障。对于如何从制度层面来看待和解决资源和环境问题，丹尼尔·W.布罗姆利(Daniel W.Bromley)认为，由于经济稀缺的存在产生了冲突和相互依存性，由此引发了对建立秩序的需求，也正是在建立秩序的基础上，社会发明了各种机制来解决在一个资源的稀缺和丰富程度在分布上存在着极大差异的世界中的交换问题，而市场就是这些众多机制的其中之一。他强调先有社会秩序的建立，然后才有市场机制的出现，并把市场看作是一个制度化的过程。在这一过程中作为社会秩序的性质、内容体现的制度结构或制度安排，决定了市场活动的性质、目标、活动范围以及评价标准等。
其次，市场机制的运作并非是盲目的、没有目的性的，它的运行方向和运行结果并不是总受到市场法则的盲目支配。任何一个经济系统都是一套有序的关系，正是这种有序关系划定了个体活动的领域。经济组织的核心问题是设计出一套能够反映交易机会(exchange opportunity)的信号系统，并通过发出的信号来引导经济主体的自利行为符合社会利益的要求。市场就是这样一种信号机制，通过价格信号来引导经济活动的方向和范围。对此，布罗姆利认为，大多数经济学关注的是市场的商品交易，而忽视了支配商品交易的制度交易。通过制度交易会产生一个特定的制度安排结构，它界定了商品交易将发生的领域，规定了市场经济的法律基础，保证了市场过程的秩序、结构、稳定性和可预测性，并界定了个体和集团在生产和消费活动中的选择集或者说行动范围。最重要的是，制度交易的本质是对个人和集团选择集的确定，即制度能够通过对不同社会成员的鼓励和限制来修改选择集。在这里制度发挥着三个基本功能：界定独立的经济行为者在现状中的选择领域、界定个体间的关系、指明谁对谁能干什么。总之，制度决定了个人的选择集，个人最大化行为仅仅是被界定在选择集中的一种最大化选择。
第三，市场资源配置效率的相对性问题。关心政治过程和制度安排对于经济影响的人士来说，市场是对具有经济意义的社会稀缺资源(包括机会)和产品等进行分配一系列规则、标准、惯例和结构程序等；而对于至少是从亚当·斯密以来的大多数经济学家来说，市场是一个神奇的运作机制。在市场这只“看不见的手”的指引下，市场的参与者在追求个人私利的同时，能够不自觉地增进社会的福利，实现稀缺资源的最优配置。新古典经济学将这种市场信念发展成为围绕着以交换领域、生产领域以及生产和交换综合领域的三个帕累托最优状态的实现为核心的、一套精致的、逻辑严密的理论体系。但是，新古典经济理论中的帕累托最优条件是个关于资源配置效率判断的相对标准，它可以对应于不同的经济规模(或者说经济总量)和资源的初始分配状态，包括不可持续的经济规模和极端不平等的分配状态。正如萨缪尔森指出的那样：“竞争市场的结果即使实现了效率，也不一定是社会所期望的。有效率的竞争市场自身并不一定符合社会关于收入和消费分配公正性的理想。”
市场经济作为一种经济运行机制本身不存在遵循或不遵循生态规律问题，市场经济同计划经济一样，都是在特定的资源(社会资源、自然资源)、技术、组织制度(道德、法律、法规)以及法则(经济法则、自然法则)等因素的激励、约束下，根据一定的价值(效用、偏好)标准和经济活动目标来组织和协调经济活动。随着外部环境、社会发展阶段、意识形态和价值标准的变化，不仅对于经济活动的目标和绩效评价，而且对实现这些经济目标的调节实施机制和政策制度等手段也在处于不断变化之中，从而市场经济所依赖的制度环境也必然处于不断的变迁过程之中。同时，市场的运行方向、运行过程和运行结果都依赖于我们对经济目标的设定、现实的制度安排以及相应的社会、技术保障等。这就是为什么同样都是在市场经济条件下，传统经济之所以是一个线性经济，主要是因为它在经济目标的选择、制度安排和其他保障因素上，没有能够为市场机制在促进物质的循环利用方面提供必要的经济激励。反过来说，循环经济比传统经济之所以生态友好，之所以使更多的废物得到循环利用，一方面取决于社会的目标选择，也就是经济发展模式的选择问题，另一方面则取决于它是否具备和满足市场机制在实现其经济目标过程中发挥作用的制度条件。
(三)政府是制度的主要提供者和监督者
在市场经济条件下，对于循环经济目标的实现来说，决定了它的实施既要按照经济规律充分发挥市场机制在实现资源配置中的作用，又要按照生态规律的要求，通过政府和制度的力量来限制和引导市场活动的范围和方向，实现经济活动的生态化目标。作为现实经济制度的主要提供者和监督者，在循环经济中政府的作用总的来说可以归结为两方面：一是建立实施限制和规范经济参与者行为的政策制度，二是通过制定激励性的政策措施和手段来引导经济活动向着循环经济的目标发展。市场的作用在于在这种限制下，如何更有效地组织和协调经济活动按照生态效率的要求最大程度地实现稀缺资源的有效配置和合理利用。
总之，市场作用的有效发挥是制度安排与经济规律共同作用的结果。市场机制或者市场规律与生态规律在本质上并不存在对立的关系。市场经济既可以服务于传统经济，也可以服务于生态经济和循环经济。对生态规律的遵循其实就是人类对自然规律在认识上的不断深化基础上，对于自身的价值、目标和行为的不断反思和调整的过程，并通过适当的制度安排和运用包括市场在内的各种社会调控机制、手段来加以贯彻和落实的过程。
三、现有循环经济公共政策需要进一步完善
目前我国对循环经济公共政策无论在实践还是理论研究上都还处在初级阶段。虽然国家一直在积极倡导发展循环经济，但是与之配套的政策措施与循环经济作为国家战略并不匹配。
我国还没有建立起针对资源和环境质量的一体化的环境税收政策和定价政策体系，更缺乏能够调配区域环境资源有效和公平配置的政策手段，导致经济开发、发展与环境保护的脱节。国家鼓励循环经济发展的政策措施与循环经济作为国家战略还不匹配，相关政策的缺失是发展循环经济的主要障碍。
1.发展循环经济的管理体制不适宜。管理体制的“条块分割”、行业垄断等限制了资源跨产业循环利用。虽然目前国家和各地发展循环经济大多由各级发展和改革委员会牵头统一管理，但在具体项目的审批、资金申请、银行贷款等方面还存在着不协调、甚至相悖等问题。另外，对官员的考核标准主要还是GDP增长速度、资源的高效利用，生态环境的保护尚未纳入考核体系，导致地方官员牺牲资源与环境为代价追求经济发展速度。
2.政策手段不足。目前所采用的政策工具主要还是行政手段和法律手段，表现为各种法律法规和政府条例，市场化程度较低。虽然发展循环经济的主体是政府，但是发展循环经济的基础是企业和公众的主动参与。(1)现行的环境资源管理行政法规、环境标准和政策观念大多数还局限于“污染治理”的思维模式上，政策法规制定的重点放在已经恶化或者激化的环境问题上以及具体的环境管理目标实现，较少关注如何把环境问题的预防和解决纳入到宏观经济政策的变革过程中。(2)现有的法规政策之间存在大量的冲突和不协调，增加彼此之间的交易成本。中央与地方政策冲突问题也时常存在，“上有政策，下有对策”的现象时有发生。并且许多地方财政捉襟见肘，经济发展一度成为首要问题，循环经济的发展只能成为奢谈。
3.对政策的执行效率与监控也存在一定的问题。政策的失效通常是由于政府干预在数量和质量上的不对称，即公共干预成果以及给社会带来的费用负担之间存在不相称的关系。另外，监控方法和力度同样会影响政策结果。我国目前具有约束性的关于资源循环利用的评价指标、环境影响评价指标体系还不十分完善，这将造成对企业环境压力不够，致使企业生产经营行为的底线模糊，从而直接影响循环经济政策绩效。
四、结束语
循环经济和传统经济在经济学本质上存在一致性，都是研究如何在一个社会实现最有效地利用稀缺资源，这种一致性使得运用公共政策分析循环经济政策具有可行性。自然资源和环境的外部性和公共产品特性使得发展循环经济面临市场失灵的问题，公共政策作为解决公共(社会和环境)问题的重要途径，正是传统经济用来应对市场失灵的常用工具和手段。而同时考虑我国循环经济已经到深入发展阶段，制约循环经济进一步发展的主要障碍是相关公共政策法规的缺失和不足，这就更加需要运用公共政策的理论研究循环经济公共政策。
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