我国欠发达地区失业面临的难题及对策，本文主要内容关键词为：对策论文,难题论文,欠发达地区论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：C913.2 文献标识码：A 文章编号：1000-2731 （1999）02－0045－（06）
一、我国经济欠发达地区失业保险面临的主要问题
我国经济欠发达地区的失业保险制度正在逐步建立、发展之中，实施范围逐步扩大，保障功能有所加强，对企业改革和部分失业下岗人员基本生活的保障作用也日益显现，但是现实中仍存在不少难以解决的问题。
1.我国经济欠发达地区经济发展较迟缓，吸纳劳动力的规模和余地十分有限，劳动力供过于求的矛盾非常突出，失业压力极为沉重 众所周知，我国今后几年的失业压力主要来自三个方面：（1 ）在我国体制转轨时期，随着隐性失业逐渐公开化，将会从国有企业中逐渐剥离出3000多万富余人员；（2）我国每年新增加的劳动人口高达1500万左右；（3）我国现代化进程中大约会有1.5亿至2亿多农业劳动人口将成为过剩的劳动人口。而这三方面的失业压力基本上集中于经济欠发达地区。
就农业而言，虽然我国没有具体的关于农业剩余劳动人口的统计数字，但农业从业人员在社会总劳动人口中所占的比重也可近似地反映出农业剩余劳动人口的分布状况。据有关学者推算，全国农业从业人口占社会总劳动人口比重的平均数字是54.3%，东部发达地区的这一数字基本上低于平均水平，上海为8.98%，江苏为43.2%，广东为41%；而不发达地区的这一比重均高于平均水平，云南为76.5%，贵州为74.8%，广西为68%，陕西、青海和宁夏均在60%左右。据此，一些学者断言，这些经济欠发达地区正是农村剩余劳动力的集中分布区[1]。
从我国公布的城镇失业率来看，越是欠发达地区， 失业率越高。1995年北京市的失业率只有0.4%，广州市为1.2%，其他发达地区的失业率均低于当年全国平均水平2.9%， 而经济欠发达地区的失业率均高于全国平均水平，其中，甘肃为5.5%，宁夏为6.4%，陕西则为4.3 %。
而且，大量下岗人员也集中在经济欠发达地区。我国的失业率中没有包括未登记但已处于失业状态的人员和转产停产企业中已脱离原生产岗位仍处于原单位管理之中，实际上已经失业的下岗人员。下岗职工是我国失业队伍的直接来源，下岗人员多是我国失业形势严峻的重要表现。我国的下岗职工集中在国有和集体企业之中，而不发达地区昔日曾是我国能源、机械、纺织、机械、军工、森工基地，国有大中型企业比较集中。近些年，正当东南沿海地区经济迅速发展时期，欠发达地区经济发展则相当困难，大量国有企业步履维艰，下岗职工持续增加。哈尔滨市1996年初下岗职工就达33万人，重庆市1996年仅国有企业下岗职工就达18万人，占全市国有企业职工总数的15.5%。陕西目前是我国最大的军工基地，14万军企职工中有25%只拿60%～70%工资。仅西安市东郊“军工城”的下岗职工就达1万多人。可见， 经济欠发达地区是我国下岗失业人员的聚集地。
不发达地区面临的另一个严峻现实是在经济发展滞后、劳动力供给远远大于需求的情况下，下岗失业人员的再就业困难重重。我国失业下岗职工的再就业率已由前几年的70%左右下降为1994年的50%左右，又进一步下降为1997年的26%左右。例如，陕西省煤炭行业中有40年开采历史的铜川矿区，由于资源枯竭，地域封闭，技术通用性差，大批矿工长期下岗，至1996年，有的工人已下岗12年之久[2]。 不少企业还强制实行男职工45周岁，女职工40周岁的内部退休政策，使这部分职工成为变相的长期失业者，不仅造成了劳动力资源浪费，还加重了家庭、企业和社会负担。而发达地区的情况却大为不同。上海地区有下岗职工20万左右，但每年接纳的外地劳动力近300万。有学者提出， 无论从现今还是从长期来看，上海的劳动力需求都大于供给[3]。 上海市劳动局负责人坦言：20万下岗人员中有1/3并不要求政府和社会组织帮助再就业。珠江三角洲地区由于经济增长的拉动，吸收本地劳动力不成问题[4]。 北京市的情况也大致相同。
伴随着失业和下岗人员的增加，经济欠发达地区出现了许多生活难以为继的城镇贫困人口。他们的基本生活长期没有保障。1995年全国城市约1242万贫困人员中有近90%集中在中西部不发达地区的城市，其中仅内蒙古、甘肃、吉林、山西、黑龙江的城市贫困居民就占到全国城市贫困居民总量的44.8%[5]。据西安市就业局1995 年下半年的典型调查，该市莲湖区经委共有96家企业，能发出工资的企业只有20%。碑林区交通局系统11家企业，停产半停产5家，停工职工386人，其中两代人，一家两人同在一个企业的分别为170户和130户，还有一家3人、4人、 5人同在一个企业的，若停发工资，这些贫困家庭的生活真不堪设想。这一现实表明，经济欠发达地区对失业下岗人员及其家庭的救济—帮困解困任务也十分艰巨。
2.我国经济不发达地区的失业保障功能脆弱，水平低下 经济欠发达地区失业下岗人员多，需要的失业保险费用就多。但是，正因为失业下岗人员多而导致不发达地区的职工平均工资水平低下，从而使失业保障金筹集量更少，整个失业保障水平更低下，保障功能更弱。据我国各地失业保险办法规定，我国失业保险金筹集的主要渠道是各类参加失业保险统筹企业按全部职工工资总额1%缴纳的失业保险金。 假如职工总人数为确定的量，那么，各地平均工资的高低就成为失业保险金筹集量的决定因素，平均工资越高，筹集的失业保险金越多；平均工资越低，筹集的失业保险金越少。据统计，1994年我国中心城市职工年平均工资，深圳、广州、厦门分别为10572元、9386元、7523元； 而处于经济欠发达地区的重庆、西安、哈尔滨则分别为4262元、4172元、3762元。平均工资最低的哈尔滨与工资水平最高的深圳相差6810元，约1.82倍。由此可推测，我国不发达地区筹集的失业保险基金数量比发达地区少得多。
筹集的失业保险基金规模小、数量少，必然导致失业保障承受能力脆弱，失业保险覆盖范围狭窄。综上所述，我国经济欠发达地区失业下岗人员的比率和数量都远远高于发达地区。所以，尽管不发达地区筹集的失业保险金近几年还略有结余，但相对经济不发达地区将要完全公开化的庞大失业队伍而言，无异于杯水车薪。1993年宁夏批准破产的无线电一厂，破产前6年共缴纳失业保险金2万多元，破产后3 年就用掉失业救济金80万左右，相当于宁夏1995年筹集失业保险金总额的1/10。因此，如不采取必要措施，随着经济体制改革的不断深化，破产企业的增加，企业内富余人员的公开化，失业保险金很快就会呈现入不敷出的窘境。筹集的失业保险金总量少，必然使失业保险的承受能力受到很大限制。有些地区失业保险救济金总额只够养活2%的失业人员。1995年， 陕西省收缴的失业保险金共8503万元，然而，城镇失业人口大约有20万，即使把当年筹集的全部失业保险金都用于失业救济，每一个失业者一年只能领取425元救济金，最多只能维持两个多月的基本生活。 受同一因素影响，不发达地区失业保险的覆盖面亦比较狭窄。
失业保险金规模狭小又造成经济不发达地区失业保障水平低下。失业保障水平的高低，首先表现在失业职工领取失业保险金数量的多少。目前，我国各省市自治区失业救济金的发放标准基本上为各省市自治区最低工资的70%。各省市自治区最低工资的高低，亦可反映出各地失业工人领取失业救济金数量的多少和享受失业保障水平的高低。截止1997年1月1日，我国各主要城市的最低工资为：深圳398元，珠海、广州380元，上海300元；而不发达地区的这一数字基本上在200元以下， 最低的为120元。依照上述标准计算，再加上发给失业职工的医疗补助费，深圳市的失业者每人每月可领取的失业保险金约为300元，广州、 上海约为280元；而地处不发达地区的陕西、 湖北两省某些地区的失业者每人每月领取的失业救济金还不足100元， 只能勉强维持其个人最低生活水平。
不发达地区失业保障能力弱，保障水平低，还可以从对“再就业工程”注入的资金量得到反映。1996年，上海市仅纺织、仪电两个控股集团公司建立的“再就业服务中心”筹资额就高达4.3亿元。 资金来源为三项：市财政的安民帮困基金，市劳动局从使用外地劳动力单位征收的管理基金，两个公司自筹部分，各占1/3。同年，河北省预计从当年征收的2亿元失业保险金中抽出1.5亿元用于再就业工程，加上其他途径筹集的0.5亿元，一共才可向再就业工程注入2亿元资金，不及上海市的一半，而许多省市自治区注入再就业工程的资金还达不到河北省的水平。有的省市自治区虽多方筹集，但资金仍严重不足，于是大部分县级就业服务机构被改为自收自支单位，有些省市自治区按规定应划拨给再就业工程的基金，也总是迟迟不到位，使失业保险无力发挥应有的保障功能。可见，经济欠发达地区再就业工程的实施和正常运转也受到失业保险金不足、失业保险制度不健全的制约。失业保障主要有两大功能维持失业者家庭基本生存需求和促进再就业。不发达地区在这两个方面的保障能力均显得力不从心，故总的失业保障水平低下。
3.不发达地区停产半停产企业比重较高，失业保险方面的法规不健全，有些企业法人代表失业保障意识谈漠，失业保险金收缴难 由于各种原因不少企业停产半停产，职工停工放长假，长期发不出工资，无力缴纳失业保险金。而一些经济效益好的企业，看到眼前只有缴纳的义务，没有使用的机会，则认为没有必要缴纳。尽管各省市自治区政府均颁发了有关加强失业保险金收缴工作的若干文件，但实际工作中，拖拖拉拉延期缓缴的事常常发生。失业保险金收缴难，拖欠严重，收缴率必然低下，不少地区失业保险金的欠缴率高达40%以上。
4.我国不发达地区失业保险基金管理不科学，有些地方随意支出，管理混乱，侵占、挤占、挪用和浪费现象十分严重 前些年的失业保险金大部分用于积累，收多支少，1995年以前结余部分约占收缴总额的70%，有些地区高达86%。在失业保险制度开创阶段多积累一些无可非议，关键在于如何管理好这笔基金，使其能够保值增值。现实中，经济欠发达地区失业保险金管理体制不顺，监督机制不力，缺乏强有力的制衡约束机制，各种挤占、挪用、调用频频发生，甚至由于管理不善而使之成为极个别素质低下、道德败坏的腐败分子搞腐败的资金来源。
失业保险金支出部分的结构也不尽合理，1995年以前，突出问题是管理费支出比例太高。外国失业基金管理费一般为3%～6%，我国在失业保险制度初创时期，管理费支出高一点未尝不可，但实际操作中多提管理费已走向极端。经济欠发达地区的个别县区在支出的失业保险金中提取的管理费比率竟高达70%以上，而真正用于救济失业人员的部分还不足30%。
我国经济欠发达地区的失业保险在政策规定上还未与社会救济衔接，使部分享受失业保险期满又因种种原因未能再就业的长期失业者不能及时得到应予的社会救济，不得不延长他们领取失业保险金的期限。这无形中增加了失业保险金支出的随意性，使保证这一制度良性运转的规则规范难以建立。
此外，一些曾是失业者但早已以各种形式实现了再就业且有不菲收入的人员，仍在领取失业保险金。这一不合理现象的存在不仅表明我国不发达地区失业保险金发放的管理水平有待进一步提高，而且表明，失业保险的保障水平低。外国失业者领取的失业保险金一般可达到失业者失业前工资水平的50%～90%，而我国不发达地区失业保险金领取的标准为最低工资的70%，失业者又多为中年人，实际领取的失业保险金只及本人失业前工资水平的25%～30%，很难保证基本生活，无法体现失业保险制度的安全性、社会性、共济性。
以上这些问题都是不发达地区失业保险制度创建现实中遇到的难题，解决不好，就会影响到受保人的经济利益，伤害投保群体的情感，削弱企业投保的积极性，成为失业保险制度进一步改革、调整、完善的羁绊。
二、解决我国经济欠发达地区失业保险难题的主要对策
针对我国经济欠发达地区现行失业保险制度存在的上述问题，结合我国经济欠发达地区的基本现状和经济体制改革的客观要求，失业保险制度进一步完善和改革的具体对策应包括以下几个主要方面。
1.实行多元化筹资方式，适当提高失业保险基金的提取比率，以弥补失业保障金不足的缺口，并且适当控制失业保险范围，控制隐性失业显性化的进程和规模，使不发达地区筹集的失业保险金与该地区社会上的失业规模相适应。
筹资多元化主要为实行企业和个人、国家合理分担失业保险金的筹资模式。同时，在适当时机提高失业保险金交纳比例。在我国这一比例应占到工资总额的5%，其中工资收入者个人应承担工资总额的2%。这样，失业保险基金运转就会有更大的回旋余地，并可以增强劳动者个人在这方面的保障意识，还可以鼓励人们建立个人储蓄积累型的失业保险，提高失业自保能力。失业保险范围的扩大仍须量力而行，经济高度发展的美国目前仍有10%的劳动者享受不到任何失业保障，可享受稳定而高水平失业保障的劳动者只有35%。因此，我国经济不发达地区，即使国企改革的力度不断加大，也有必要控制隐性失业公开化的规模和步骤。使筹集的失业保险金能基本满足失业规模的需求，促进失业保险制度健康运转。
2.国家应对不发达区给予政策上的倾斜，促进不发达地区的经济发展，创造更多的就业机会，减轻不发达地区失业与贫困的压力，为刚开始运转的失业保险体系创造一个宽松而良好的环境。世界上有不少国家为解决经济落后地区的严重失业问题采取了许多行之有效的倾斜政策和措施。美国70年代后实施了“城市复兴计划”，在联邦政府的大力支持下使失业严重地区增加了100万个工作岗位。 德国统一后对东部地区40岁以上的失业者实施“创造劳动者岗位措施”的倾斜政策，使十几万失业者成功就业。欧盟的“地区发展基金”对落后成员国和地区给予支持；希腊对经济落后地区实行的减免税收、雇工补贴政策，均为开发落后地区的劳动力资源，促进经济复兴和缓和失业起到了巨大作用。我国应当借鉴这些成功的经验，给经济不发达地区提供适当的倾斜和优惠政策，创造更多的发展机会，尽快解决不发达地区空前严峻的失业与贫困难题，提高不发达地区的失业保障水平。
3.加大宣传力度，增强人们的失业保险意识和交纳失业保险金的责任感与自觉性。同时应敦促国家尽快出台《失业保险法》，使失业保险和失业保险金筹集有法可依，真正体现失业保险和失业保险金筹集的强制性特征。对于那些拖欠款项数额巨大，公然敢于违法之徒，绳之以法，以儆效尤，从而把失业保险和失业保险金筹集工作纳入法制化轨道。
4.进一步调整失业基金的支出结构，把管理费开支压缩到合理界限之内。日常救济、节假日帮困基金和生产自救、转业培训使用比例要与各地区经济发展状况相适应，并设法使结余的失业基金保值增值。
近两年，管理费支出比例有所下降。但仍须严格确定管理费开支项目、目的和提取比例、标准。杜绝用管理费巧立名目、挥霍浪费的行为，力争把管理费开支压缩到10%以内。要结合经济欠发达地区经济发展和失业现状，在以失业保险救济为主的原则下，适当加大救济金支出的比例，体现失业保险保障失业者基本生存的基础功能。这部分开支应扩大到总支出的60%左右。生产自救和转岗培训费支出虽然对促进再就业具有重大的现实意义，但是我国欠发达地区以现有的基金实力和面临的失业压力，对再就业的投资不可能达到发达地区的水平，这方面的开支大约应占支出额的20%左右。同时，应努力探索多形式、多层次、多渠道的再就业途径。例如，支持和鼓励社会、企业对那些面临失业威胁者进行技能培训，掌握社会发展所需的新技能以减少失业；以优惠条件吸引外国投资者到我国不发达地区兴建培训场所，提供先进培训设备、培训内容和经验，提高劳动力素质，促进劳务输出的发展。拓宽就业门路；鼓励自谋职业，给自谋职业者提供优惠的条件、贷款、技术指导，进一步扩大就业天地。失业保险金积累的比例应适当降低，达到“现收现支、略有结余”即可。应制定出台失业保险与社会救济相互衔接的具体条例和文件，使长期失业者在领取失业保险金期满以后可立即得到社会救济机构的救助。减少失业保险金支出的随意性和违规行为。对于已经实现再就业仍去领取失业保险金者，一经发现即处以重罚，以减少此类现象发生。
5.进一步完善不发达地区失业保险的法制法规，建立有效的制衡监督机制，提高管理人员的职业素质，实现失业保险管理工作的科学化、规范化、法制化、高效益、高效率。要加强失业保险管理体制的建设，改变失业保险基金征收、管理、使用三位一体的现状，使基金的征、管、用三分离。可在某些县市实行由税务部门征收、财政部门编制预算管理、失业保险机构使用支出的基金管理体制，形成基金管理的相互制衡机制。要建立日常的失业保险监督机制，定期向公众公布失业基金的收支、运营、管理状况，增强管理工作的透明度。结余的基金不准用于投机性投资和作为各部门的机动财源。进行生产性投资时必须进行可行性和可靠性研究，以保证基金保值增值。对于胆敢滥用职权谋私利者，必须采取严刑峻法加重处罚。应采取具体措施，加强对各级失业保险机构管理人员的思想和职业教育，培育社会工作人员应具备的职业道德和敬业精神，提高管理人员的综合素质，树立高效、公正、公平、廉洁的职业形象。不合格的人员应坚决清除，防患于未然，堵塞人员管理中的漏洞，增强失业保险业的自我约束力。
总之，失业保险在不断改革与完善过程中，应充分体现出其强制性、社会性、共济性、安全性的特点，依照符合省情、区情，低标准、效率与公平兼顾的原则建立健全不发达地区的失业保险制度，逐步使欠发达地区的失业保险步入正轨，成为我国经济欠发达地区发展市场经济、建立现代企业制度和促进社会安定的“安全阀”和“稳定器”。
收稿日期：1998-09-04
基金项目：国家社会科学基金资助项目（96CSH005）。
标签：失业保险金领取条件论文; 企业经济论文; 社会保险论文; 经济学论文;