南京国民政府审计人事选任制度述评，本文主要内容关键词为：国民政府论文,述评论文,南京论文,人事论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中国古代选任官吏，一般采取考试选拔和对在职官吏进行铨叙两种方式。近代以来，世界各国审计人员的产生，一般通过选举和考录两种途径。南京国民政府时期，在审计人事任用上，借鉴古今，采取资格任命与考试选拔并举的人事任用制度，来组建一支为政府审计服务的审计队伍。这一时期审计人事选任是如何开展的?开展过程中给我们留下哪些启示?本文拟就这些问题作一肤浅的探究。
资格任用制
第一次世界大战之后，欧洲许多国家采取选举制组建审计队伍。南京国民政府审计人员能否实行选举制产生，时人看法各异。反对者以中国法制不健全为据，认为实行选举制不可避免有人用金钱来拉选票，容易滋生贿选现象，将会导致审计人员丧失独立性。有鉴于此，南京国民政府决定实行资格任命与考试选拔相结合的方式来组建审计队伍。
审计机构成立时，监察院组织法就明确规定：审计院(部)长特任，由监察院长提请国民政府任命；副部长或政务、常务次长简任，由审计院(部)长提请监察院长转请国民政府任命；审计为简任职，协审为荐任职，科员或佐理员由院(部)长委任，其中审计、协审的任职资格为“以在国内外大学或专门学校修习政治经济之学三年以上毕业，并对于财政学或会计学有精湛之研究者充任之”[1]。审计院改为审计部后，许多人认为“原法(1928年审计院组织法)第9条的规定，关于审计的资格限制甚严，法意固善，惟我国初办计政，审计人才网罗不易，若资格限制过严，则有学识的常为经历所限，而有经验的又为学历所扼，以致真才不能登用，职务不可备举”[2]。为此，他们建议修改降低审计人员的任职资格。于是在修订颁布审计部组织法时，对审计、协审、稽察及佐理员的选任条件做了一些调整。其中将审计具备的资格修改为曾任国民政府简任以上官职，并对于经济财政“有相当经验者”，或现任最高级协审一年以上成绩优良者；删除“湛深之研究者”，改为“有相当经验者”，这就放宽了对审计的资历与经验的限制。同时还对协审及稽察人员的任命资格做了规定：协审须具有“一、曾在国内外专门以上学校修习经济、法律、会计之学三年以上，毕业并有相当经验者；二、曾任会计师或关于审计之职务三年以上，成绩优良者”；而稽察也应具备“一、于稽察事务所需学科，曾在国内外专门以上学校修习三年以上，毕业并有相当经验者；二、于稽察事务，曾任技师或职官三年以上，成绩优良者”[3]。审计部还根据工作的需要，由部长委任佐理员40～60人；而审计处的佐理员名额“由审计部按其事务之繁简分别拟定，呈请监察院核定之”[4]。佐理员的任职资格，审计部的组织法中没有明确规定。但按照惯例，“审计部历年所委任佐理员，均系依据任用法送由铨叙部审定”[5]。这说明审计部的委任人员，至少要具备《公务员任用条例》中关于委任资格的要求，即在高级中学或旧制中学以上毕业，并有相关工作经历的人员。
可见，当时审计、协审及稽察的任命资格，主要涉及学历、工作经验或资历、工作成绩等三个方面。本着“择优选用”的原则，对审计官员任职资格做出严格的限定，以选用符合条件的人员充实到审计机关中去，这种做法既反映南京国民政府对审计人员选任的慎重，也有利于提高审计队伍的整体素质。但在国民教育水平普遍不高和国家人才相对短缺的情况下，对选任人员资格的过高限制，使审计机关本来就缺少人手的局面难以得到缓解。同时，从审计人员的资格任命程序来看，在具备资格的情况下，审计官员由相对应级别的政府或审计长官任命，容易滋生用人机制的腐败，最终出现审计人员籍贯属地相对集中，且这种人员籍贯集中与审计院(部)长官籍贯有着非常惊人的一致性。
考试选拔制
除采用资格任命审计外，这一时期政府还通过考试招录审计人员。南京国民政府曾于1931、1933年举行过第一届、二届高等考试，录用的203人中派到审计机关就职的有3人[6]。1934年又举行了三次普通考试，其中前两次普通考试是招录会计人员，第三次是针对审计机关人手短缺而进行的一次临时性的招录审计人员的普通考试。1934年，为了加强对地方财务收支的审计，监察院审计部决定在部分地方设立审计处和审计办事处。为解决“下级职员，极感缺乏，而又需熟谙审计技能者”之间的矛盾，审计部“特与考选委员会洽商，拟仿照交通部会计人员临时考试办法，举行审计佐理人员考试”。南京国民政府决定在全国公开招考选拔审计人员，使这次招考呈现以下几个明显特点：
1.报名资格限定比较严格。除法规另有规定之外，报考者应具备下列条件之一方可报考：在经政府立案的公私立高级中学、旧制中学或其他同等学校毕业，并有证书的；经普通检定考试及格的；在国立及经教育部立案，或承认的国内外专门以上学校修习经济、法律、会计、商业等学科1年以上毕业，并有证书的；在经立案的公、私立中等以上学校毕业，或有同等学力，经检定考试及格的；会办审计、会计职务3年以上有证书的。
2.报名手续相当规范。考选委员会对报考者的报名条件进行严格审查，符合报名条件的方可向报名处索取报名材料，备齐手续通信报名；未经考选委员会资格审查的，也可以先向报名处索取申请资格审查表及报名的相关材料，函寄报名处，事后审查合格的即为报名。考试院对这次招考进行广泛的宣传和动员，以至于“审计人员临时考试报名以来，前往领取表格报名应考者，甚形踵踵，到报名截止日期，报名者达1200余人”，经审查符合条件的为1118人[7]。
3.考试程序井然有序。考试分为甄别试、正试与面试三个阶段。正试与面试及格后才通知是否被录用。三个阶段所考科目和要求也作了具体的规定：甄别试的考试科目有国文、论文及公文；党义、三民主义及建国方略；中国历史及地理；宪法未公布前考中华民国训政时期约法等。正试分必试科目与选试科目两种，其中必试科目有民法概要、经济学、财政学、会计学等；选试科目有官厅会计、铁路会计、会计法规、审计法规、行政法规等五种，可以任选一种。面试就应考人员正试的必试科目及其经验面试。
4.层层筛选与甄别。此次考试的报考人数有1118名，其中甄别试录取420人。经过正试与面试之后，105人从420人中脱颖而出，被正式录用[8]。其中年龄最小的20岁，最大的36岁，平均年龄不足26岁；学历结构上，大学毕业36人，大学肄业11人，独立学院毕业4人，专门学校毕业12人，中学毕业34人，师范毕业2人，职业学校毕业1人，高等检定及格1人，普通检定及格1人，其他3人。他们来自全国各地，其中江苏34人，浙江29人，湖南8人，四川7人，河北5人，江西4人，广东3人，安徽3人，山东2人，辽宁2人，福建2人，北平1人，上海1人，河南1人[9]。这种人才结构现状有利于加快审计队伍的年轻化与专业化，也在一定程度上打破审计队伍籍贯属地相对集中的格局。
5.国民政府给予高度重视。南京国民政府在考前进行周密安排，考后于同年10月24日在考试院举行此次录用人员的给凭典礼，出席人员200余人。考选委员会委员王用宾、审计部部长李元鼎、典试委员长陈大齐、监察委员吴瀚涛等在给凭典礼上相继训词，“语多勉励”，希望录用人员“努力于审计制度的推行”，“奉公守法”，工作后能够“仍望一面工作，一面读书，俾学问与经验并进”[10]。这批录取人员，经过为期三个月的三级训练合格后，“卒业派赴各地审计分处服务”，给这次招考选拔划上了一个句号。
应该说，当时的审计人员临时普通考试是规范和严格的。报名手续要求齐全，报考资格严格审查，考试程序比较规范，考试范围也相当广泛。本着“择优录用”的原则，实行统一的考核标准，在一定程度上避免资格任命制中的长官意志或人情因素，能够使一部分有学识的人才通过考试脱颖而出，缓解了地方审计机构人手不足的问题，有些人很快成为业务骨干，部分人还调到审计部受训，薛笃烈、吴绍鉴、王诗敏、赵允等人后来还升为协审[11]；有些被选拔任用的审计人员，经过实践的磨炼，“在理财制用方面确实发挥了重要作用，他们不仅在改革政府的会计、审计工作，遏制贪污风气的滋长方面作出了贡献，而且在会计、审计学术研究上也有较深的造诣，后来他们其中的许多人都成为全国比较著名的会计、审计专家和大学里的教授”[12]。
审计人事选用制度中存在的问题
1.“裙带关系”的痕迹显现。20世纪30年代初、中期，审计院(部)长一直是陕西人，审计机关就出现陕西人占绝对优势的局面。以1934年为例，当时的审计部长、政务次长分别是陕西籍的李元鼎和王正基，而在审计部中位居要职的陕西籍官员多人，7名部、厅级官员中，陕西籍占4名，其中部长、次长、厅长、处长各一名；12名科级官员中，陕西籍占5名；6名审计专员中，陕西籍占4人，是年在审计部就职的278人中，陕西籍人员达101人，占三分之一强以上，而且陕西人在审计部供职的人数在30年代一直居于第一位[13]，出现“陕西帮”的局面。
1936年8月，广东籍人林云陔被任命为审计部长之后，审计部职员籍贯属地就开始发生微妙的变化。1934年在审计部任职的广东籍人员只有3名，而到1937年却增加到16名。人数虽不太多，但大多都身兼要职，如部长、政务次长、三个厅中的两个厅长均是广东人，构成了审计部上层官员的“广东帮”。到1941年，广东人在审计部就职的人数猛增到45人，位居第一，取代了长期以来陕西人统治审计部的局面，开始了广东人的时代。这时不仅审计机关的要职掌握在广东人手中，审计部工作考核委员会和法规委员会中，广东人也占绝对优势，其中工作考核委员会的10人中广东占6席；法规委员会的11人中广东占5人[14]。
不难看出，审计官员与审计队伍的构成，受审计部上层官员籍贯属地的影响，并呈现出明显的裙带关系或属地主义特色。
2.审计人才专业结构趋于单一。国民政府时期的审计人才结构主要以会计人才为主，这种单一的人才结构模式已经限制了审计机关审计职能的有效发挥，也使许多人士认识到这种单一的人才结构的弊端，以至于使审计机关的业务活动仅停留在数字的计算和核对上，对于有些行业，如军事技术机关、工程建设单位等技术含量较高的账目的审核，审计人才结构单一化的弊端就明显暴露出来。因此，改变人才专业结构，突破以会计为主体的单一人才结构，走向复合型人才模式，是南京国民政府审计制度亟待解决的问题之一。
3.审计人才知识结构不太合理。从审计学理论的角度去分析，民国时期的审计理论是以“移植型”为主，并在实际操作中进行一些增补。中国的落后不仅表现在经济发展上，而且在经济理论上也落后于西方，这就决定了这一时期的审计理论、审计知识结构与时代的要求很不协调，出现审计人员的理论知识与实际工作之间难以适应的困惑。改变审计知识结构，以适应现代审计制度的需要，这就要求不断提高南京国民政府审计人员自身的理论知识水平。从现代审计制度的特征出发，加强研究审计制度建设中的规律与特点，更新审计知识与技术水平，从而去更好地发挥审计监督作用。但在政局动荡的武人当政时期，能静下心来去做这项工作的人毕竟太少，这就使民国时期在审计理论的创新上没有多大起色，进而也制约着审计队伍知识结构的拓宽与快速更新。
综观这一时期国民政府审计队伍的建设，基本形成一个以资格任命制为主，以考试选拔为补充的审计人事选任机制。纵然这种审计人事选任机制本身还存在诸多缺陷，但在当时的审计环境下，这套用人机制确保了审计机关主管官员对审计机关和审计人员的掌控，也缓解了审计机关人手短缺的窘境。