公共行政执行协同机制——概念、模型和理论视角，本文主要内容关键词为：视角论文,模型论文,机制论文,概念论文,理论论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]D035 [文献标识码]A [文章编号]1006-0863(2010)01-0115-06
一、问题提出、概念界定和模型
协同(Synergetic)就是异质的要素(或者子系统)形成合力、共同作用，以实现特定的目标。协同(或不协同)现象是自然界和人类社会中普遍存在的一种现象。协同机制(Synergy Mechanism)就是元素或主体通过互动(冲突和合作)、共同努力，以实现既定目标或协定目标的过程、作用方式和程序。协同机制的研究最早可以追溯到亚里士多德的“四因说”，随后学者们对自然界中趋向目的之现象，对人类社会如何实现目的之机制的探究，都为公共行政执行协同机制的研究提供了丰富的思想和理论基础。本文从协同机制的视角审视公共行政执行研究的相关文献，提炼出公共行政执行协同机制研究的基本范畴、模型和理论视角。
本文所谓的公共行政执行(execution of public administration)指行政机关为了落实国家意志、战略，依法贯彻法律、法规和公共政策的过程和诸活动的总称。按照协同论的基本思想：“协同学是研究由完全不同性质的大量子系统(诸如电子、原子、分子、细胞、神经原、力学元、光子、器官、动物乃至人类)所构成的各种系统。”协同学“研究这些子系统是通过怎样的合作才在宏观尺度上产生空间、时间或功能结构的，我们尤其要集中研究以自组织形式出现的那类结构，从而寻找与子系统性质无关的支配着自组织过程的一般原理。”[1]鉴于此，本文认为公共行政执行协同机制研究首先需要概括出公共行政执行过程中的异质性子系统，然后分析这些子系统通过合作产生的新型结构，并概括出这些子系统合作产生新型结构的一般原理。基于公共行政实践和经验，可以抽象出公共行政执行过程中关键的几对异质子系统，即：(1)公共行政执行系统与外界环境；(2)政治与行政系统；(3)行政机关中决策、执行与监督系统；(4)公共行政机关的职能与组织结构系统；(5)公共行政机关中的各个横向部门系统；(6)公共行政过程中的政府纵向层次系统；(7)公共行政执行主体与其他社会主体系统。这些子系统围绕公共行政执行的目标，在一定的制度安排下，相互作用，产生合力，形成以下几种协同机制，即公共行政执行的生态协同机制(Ecology Synergy)、政治—行政协同机制(Politics-Administration Synergy)、决策—执行—监督协同机制(Decision-Agency-Supervise Synergy)、职能—结构协同机制(Function-Structure Synergy)、部际协同机制(Inter-agency Synergy)、府际协同机制(Inter-governmental Synergy)和嵌入性协同机制(Embed Synergy)。将这几个协同机制的首字母合写，得出了本文分析公共行政执行协同机制的EPDFIIE模型，如下图所示：
上文所述的公共行政执行过程中的关键异质子系统的产生，根源于公共行政执行过程中的分工。公共行政执行的各协同机制是从各个侧面(比如政治与行政、决策执行与监督、职能与结构、部门间等等)对公共行政执行过程中分工所带来的协同问题的解决方式。因此，公共行政执行协同机制是一个有机联系的整体：第一，生态协同机制会衍生出政治—行政协同机制和嵌入协同机制，并影响到其他协同机制。第二，决策—执行—监督协同机制贯穿在职能—结构协同机制、部际协同机制和府际协同机制中。具体而言，公共行政职能、组织结构、部门关系和府际关系的确立都涉及到决策、执行和监督的划分和界定，即职能—结构协同涉及到决策性的职能、执行性的职能和监督性职能的划分；部际协同中也贯穿着部门决策部门、执行部门和监督部门的划分。第三，职能—结构协同又可以衍生出部际协同和府际协同，也就是说部际协同实际上是部门间职能—结构的协同，府际协同则是政府间职能—结构的协同。
图1 公共行政执行协同机制的EPDFIIE模型
资料来源：作者绘制。
二、公共行政执行的生态协同机制
公共行政执行系统的变革受到政治、经济、社会和文化环境的深刻影响。已有的文献一般不会单独探讨公共行政执行系统与环境之间的关系，但会将执行系统作为公共行政模式、政策系统和政策过程的有机构成部分进行探讨。因此公共行政执行生态协同机制实际上探讨公共行政与环境之间达成契合、相互适应、形成一致性的过程、途径和方式。现有文献分析公共行政执行生态协同机制主要从行政模式、政治系统和政策过程三个视角入手。
1.公共行政执行生态协同机制研究的理论视角Ⅰ：生态行政学。生态行政学是公共行政执行生态协同机制研究的理论视角之一，按照生态行政学的观点，环境的变化会引起行政模式的改变，行政模式的改变意味着行政执行模式的改变。生态行政学的代表弗雷得·雷格斯(Fred Riggs)曾较为系统地阐述过随着历史发展出现的三种行政模式及其与行政生态环境要素之间的关系。就目前中国而论，目前中国存在较为多样的、复杂的行政生态环境，研究多样的、复杂行政生态环境下的公共行政模式，将有助于进一步认识公共行政执行与环境之间的协同关系。
2.公共行政执行生态协同机制研究的理论视角Ⅱ：政治系统分析。以戴维·伊斯顿(David Easton)为代表的政治系统分析学派对公共行政执行协同机制的研究侧重分析公共行政执行在政策系统中的地位以及政治系统其他要素对公共行政执行的影响。政治系统被看做是一个从环境输入、输出、反馈、再输入的过程。政治系统分析提供了分析公共行政执行过程与环境互动形成协同状态的一种理论视角。
3.公共行政执行生态协同机制研究的理论视角Ⅲ：政策科学学派。政策科学学派、政治系统分析学派都以系统论作为理论框架，所不同的是政策科学学派将政策和行政看作是一个持续不断的系统过程，侧重于微观层面的分析，试图发现影响政策执行的环境变量。自杰弗瑞·佩尔兹曼(Jeffrey Pressman)和奥洛·威尔达夫斯基(Aaron Wildavsky)开辟了政策执行研究以来，政策环境一直被看做是影响政策过程的重要因素。尼古拉斯·亨利(Nicholas Henry)、罗伯特·科里尔(Robert Cleary)就是这一派的代表。
总之，公共行政执行生态协同机制的研究虽然有不同的理论流派，但他们的共同点在于寻求环境变量与公共行政执行之间的契合性、一致性和适应性，我们可以从行政模式、政治系统和政策过程三个角度分析这种协同关系。比如日本桥本内阁以来的行政改革就能很好地说明政治、经济、社会和文化环境的改变如何影响到公共行政执行体制的改革。就经济环境而论，日本长期以来奉行政府主导型经济发展模式形成了紧密的官商关系和大量的次级政府(sub-government)，政府与企业之间形成了紧密的利益关系，一些产业群体和主管政府部门互为表里，形成了部门利益，以至于日本政府各个省厅的官僚们为了自身的利益和所主管部门的利益，每年都在预算、分配和执行问题上产生矛盾和争执。部门利益阻碍了经济发展，也阻碍了政策的协同和执行。经济环境的这一特征决定了日本桥本内阁的公共行政执行改革具有强化政治领导、增强部门之间协同的特色。[2]
三、公共行政执行的政治—行政协同机制
政治与行政之间的协同是公共行政执行中最基本的协同关系。这一协同关系可以概括为公共行政执行过程中价值理性和工具理性之间的紧张关系。价值理性范畴与政治、公共性、民主、交往理性、主体间性等范畴属同一范畴，都指称人与人之间通过一定的交往和对话规则形成的共识和公共意志。工具理性范畴与主客体性、官僚制、技术理性等范畴属同一类范畴，都指称实现主体目标的技术手段。政治与行政协同研究的核心是如何在保证公共行政积极有为的同时保证公共行政执行不偏离政治控制的轨道。公共行政执行过程中政治与行政之间的协同状态就是公共行政执行的价值理性与工具理性之间的辩证、协同和中庸关系，这种关系意味着政治与行政之间的动态均衡，工具理性在充分发挥其功效的同时受控于价值理性；价值理性在充分发挥自身功效的同时不损害工具理性的功效。政治与行政之间的协同关系的建立过程，需要一定的制度和机制作保证，这种平衡价值理性要求和工具理性要求的制度设计，就是公共行政执行的政治—行政协同机制。
对政治—行政协同机制的分析主要包括以下几种理论视角：(1)通过权力的分权制衡实现政治与行政的协同；(2)通过将政治与行政在功能、载体和运行上分开实现两者的协同；(3)通过将政治价值注入行政过程实现两者的协同；(4)通过政策过程的民主化实现两者的协同；(5)通过设计旨在打破垄断、降低交易费用的制度安排实现两者的协同。以下从理论焦点、研究方法和制度设计等方面总结公共行政执行政治—行政协同机制的几个理论视角。
1.公共行政执行的政治—行政协同机制研究的理论视角Ⅰ：分权学说。分权学说包括横向分权学说和纵向分权学说。横向分权学说主要围绕国家职能、机构、人员三个因素对权力边界和权力相互关系进行研究。纵向分权理论主要探讨国家权力在纵向上的划分，中央与地方关系、府际关系、府际治理和地方自治的研究与此紧密相关。分权学说从国家权力层面，采用历史现实比较和规范研究方法，研究权力的属性、运作和制约，目标是建立一种权力分立制衡的协同机制。
2.公共行政执行的政治—行政协同机制研究的理论视角Ⅱ：政治行政二分。政治行政二分说是理解公共行政执行的政治—行政协同机制的一个重要理论视角，这一理论视角从政治与行政在属性、运行方式、载体上的区别和关系入手，寻找使政治与行政协同的制度安排和运行机制。伍德罗·威尔逊(Woodrow Wilson)的属性差异说和弗兰克·古德诺(Frank Goodnow)的功能载体分离说是两种典型的理论观点。
威尔逊重点关注政治与行政在属性、运行方式上存在的差异；古德诺则重点研究政治与行政的功能协调与承载机构之间的关系。威尔逊的目的是尝试将欧洲君主主义的良好行政管理引入共和主义的美国，关注的核心问题是在共和主义和三权分立的制度设计之下，为何要引入、如何引入一种高效率的行政管理制度安排的问题。威尔逊认为行政集权(行政首长负责制)可以带来责任清晰和效率，而由此导致的权力滥用的倾向可通过公共舆论、法治和民主政策的原则加以制约。这些都可以看做是关于政治—行政协同机制的论述。
古德诺从国家的两种功能、而不仅是行政机关的角度理解政治与行政，主张政治对行政的控制。古德诺认为行政机关既从事国家意志的表达，也从事国家意志的执行。行政机关进行国家意志表达的活动其实就是行政决策和政策的制定活动，行政机关中的国家意志的执行就是对行政决策和政策的落实。虽然古德诺没有明确指出行政机关中决策活动和执行活动的分开必然要求决策机构和执行机构的分开，但是他的思想为新公共管理运动中决策与执行分开，设立执行局奠定了基础。
政治行政二分说关于政治—行政协同机制论述的实质是在公共行政执行过程中政治与行政的分工的基础上寻求两者之间的协同，共同指向国家意志和公共行政目标的实现。政府执行力的提高很大程度上依赖于政治与行政功能、载体的分化和协同。在实践中，政治与行政概念是一个随着时间和政府过程发展的，在人员、事务和机构方面存在差异的连续统一体。[3]
3.公共行政执行的政治—行政协同机制研究的理论视角Ⅲ：用政治价值重塑行政价值。用政治价值重塑行政价值的方式使政治与行政协同是公共行政执行的政治—行政协同机制研究的重要理论视角。这一理论视角之下聚集了庞大的理论群族，民主行政、新公共行政、新公共服务、协商民主、后现代公共行政、后官僚制就是这一理论群族中的典型代表。
民主行政肇端于20世纪40年代末期，1947年罗伯特·达尔(Robert Dahl)在《公共行政评论》(Public Administration Review)上撰文《公共行政科学：三个问题》(The Science of Public Administration：Three Problems)中指出，公共行政学应该充分考虑行为的复杂性、价值和社会背景，倡导通过比较研究促使行政学研究。1948年，德怀特·沃尔多(Dwight Waldo)在《行政国家》(The Administrative State)等论著中强调行政研究的哲学、政治和制度维度。达尔和沃尔多对行政价值理性的关注与威尔逊开创的公共行政学的工具理性定位形成了内在的紧张。随后文森特·奥斯特罗姆(Vincent Ostrom)、戴维·罗森布鲁姆(David Rosenbloom)等人进一步将行政机关也履行政治功能的观点发展为民主行政的思想，或者公共行政的政治途径。民主行政强调运用民主理念、民主价值和民主制度规范公共行政。
新公共行政并不否认行政活动的专业性和技术性，他强调民主和公平价值对行政活动的控制和渗透。新公共行政学试图用公平和民主的价值引导传统公共行政学强调的工具理性，将公平和民主价值渗透进行政过程中，重塑行政的组织结构。[4]
新公共服务理论使用以公共性为价值基础的民主理论、公民权利理论、公民精神和公共利益理论重塑公共行政的工具理性价值，提出了政治控制行政、增强行政的责任性和回应性的具体机制。
协商民主(Deliberative Democracy)作为20世纪90年代兴起的民主模式，倡导公民通过公共协商，以对话的方式决定法律和政策。从政治与行政之间关系的角度来看，协商民主尝试克服官僚制行政在追求效率的同时带来的行政专政问题和直接民主带来的行政决策质量不彰和行政无力问题。协商民主用“协商”和“对话”消解掉政治与行政的对立，用协商和对话的理性、制度和规范重塑政治和行政过程，实现政治行政的协同。
查尔斯·福克斯(Charles Fox)、休·米勒(Hugh Miller)提出的后现代公共行政理论在批判和超越现代性思维的基础上，建立了以公共能量场为基础的公共行政话语理论。话语理论认为在公共能量场中，公共政策过程实质上是一个多元话语争夺语意制高点，通过对抗性的紧张关系相互辩驳、相互修正而形成“下一步该怎么做”的共识的过程。
以麦克尔·巴泽雷(Michael barzel)为代表的一批学者则基于官僚制范式的运转失灵这一历史现象，提出了用后官僚制范式来修补和取代官僚制范式的观点。后官僚制范式更多地强调民意与行政平面化的关系，在行政的整个过程中，都贯穿公民至上、结果导向和质量控制的观点。
总之，上述的各个理论都试图用政治价值重塑行政价值，他们的共同点在于消解传统现代性的政治——行政制度架构，尝试建立一种一元性的，理解公共领域(包括政治和行政)行动的统一理论，用政治中的协商、对话、民主和公共利益等价值重塑行政中的效率、层级、控制等官僚工具理性价值。
4.公共行政执行的政治—行政协同机制研究的理论视角Ⅳ：政策科学民主化。政策科学民主化(Democratization of the Policy Sciences)又称作民主的政策科学(policy sciences of democracy)或者参与型政策分析(participatory policy analysis)，旨在探讨政策科学的民主价值理性基础。皮特·德利恩(Peter DeLeon)、戴博拉·斯多(Deborah Stone)、利恩·凯瑟林(Lyn Kathleen)、约翰·马丁(John Martin)、丹·德宁(Dan Durning)等人的论著和论文紧紧围绕政策与民主化之间的关系展开，在以往对实证主义和后实证主义探讨的基础上，讨论了民主化和公民参与在政策科学中的角色，探讨了政策科学中的价值、道德和民主化的制度安排问题，主张通过公民参与、对话和民主制度安排保证公共政策价值的实现。认为必须在更为广泛的参与之上重建政策科学的理论和方法，构建了政策科学的价值理性。[5]
5.公共行政执行的政治—行政协同机制研究的理论视角Ⅴ：经济理性和交易费用。使用经济理性和交易费用的概念来分析政治—行政协同机制，其中以公共选择理论和新制度经济学为代表。公共选择理论主张通过宪政改革和制度设计增强行政的政治控制，认为通过公民参与、将竞争机制引入公共服务提供、为政府内部服务工作创造竞争机制等多种举措，可以打破垄断，从而克服政治和行政双边垄断的弊端。新制度经济学则认为降低交易成本的制度安排、设计旨在显示绩效信息的激励机制是政治行政协同的基本机制。比如莫雷·霍恩(Murray Horn)认为“立法者、行政人员和选民都参与交易，从而存在大量的交易费用，在任何情况下，他们从可选择的制度安排中，选择那些能使交易费用最小化的安排。”[6]查尔斯·沃尔夫(Charles Wolf)则认为官僚机构具有非市场失灵，“内在性”是非市场失灵的关键，市场检验是解决内在性的重要手段。[7]总之，经济理性和交易费用的理论视角提出了很多旨在打破垄断、降低交易费用的制度安排和机制设计，丰富了政治—行政协同机制的研究。
四、公共行政执行的决策—执行—监督协同机制
公共行政执行中决策—执行—监督协同机制与政治—行政协同机制是紧密相衔接的概念。政治—行政协同侧重于民意、法律和行政之间的关系，侧重于国会、政治领导、民意对行政的控制。而决策—执行—监督协同则侧重于公共行政机关在执行既定和协定政策时，决策、执行和监督之间的关系，侧重于公共行政组织架构的设计。政治—行政协同和决策—执行—监督协同是一个分工和职能系列的连续统一体。在公共行政执行协同机制的EPDFIIE模型中，决策—执行—监督协同机制是一个纵向的模块，它贯穿在职能—结构协同机制、部际协同机制和府际协同机制中，即职能、结构、部际关系、府际关系都会涉及决策—执行—监督权力、机构、人员的分工、制约、协同。
公共行政执行中的决策—执行—监督协同的思想奠定在“分工出效率”这一亚当·斯密(Adam Smith)论证的基本原理之上，其理论渊源可以较早地追溯到费雷德里克·泰罗(Frederick Taylor)提出的“计划和执行分析”、“设置计划室”、“建立职能工长制”，将计划和执行分开的管理思想。随后新制度经济学的委托——代理理论、交易成本理论和合同理论则进一步论证了决策、执行和监督协同机制设计的基础。管理学中的职能分析和工作分析理论、系统理论和组织理论、公共选择理论则成为对执行机构进行市场检验的理论依据。上述理论表明：将决策和执行分开，一方面可以使政府将主要精力集中在计划和规划上，并且能够使得计划和规划少受部门主义和部门利益的干扰，从而确保制定符合公共利益的计划和规划。另一方面可以使执行的目标明确，减少执行过程中多目标的加入，取代和削弱原定的目标，从而使决策的目标能够不走样地实现，还能提高执行效率、降低交易费用，使执行过程变得更加有效、经济、公正、透明和灵活。
在公共行政改革实践中，英国的独立执行机构改革、美国的独立管制机构、日本的独立行政法人就是公共行政执行决策—执行—监督协同机制设计的典型代表。[8]
五、公共行政执行的职能—结构协同机制
职能是政府需要履行的职责和任务，结构则是实现这些职能的组织载体和机构设置。从系统设计的角度来看，职能是政府的“功能”，机构设置则是“结构”，要素的结构组合形成特定的功能，职能与结构的协同反映了职能和结构相匹配的系统科学原理。人们一般会认为“职能”和“结构”并非有目的的主体，因此不存在协同关系。其实，按照协同学的原理，只要是异质的子系统就存在共同趋向于特定目标的契合、合作关系，也即存在协同关系。职能系统本身的优化、组织结构系统的优化和职能与组织结构的协同是确保执行有效性的三个必要条件。换言之，政府执行效果的好坏，很大程度上取决于职能和结构的协同关系。可以将职能与结构协同的基本原理表述为：政府的职能可以通过工作分析加以科学化，在工作分析的基础上得出优化的职能结构，在职能结构的基础上设计组织架构，从而确保职能和结构这两个异质的子系统能够形成合力，共同指向公共行政执行的目标。这一原理包括以下三个基本的逻辑环节：
1.职能—结构协同的逻辑环节Ⅰ：分工与政府职能的界定。政府职能是社会分工的产物。现代社会通过市场、政府和第三部门的分工协作，共同形成良好的治理状态。合理的政府职能界定，能够带来社会生产效率的提高，也能促进整个社会交易费用的降低。政府职能是不同职能要素构成的有机整体，这些要素的关系、比例和配置形成政府职能结构。政府职能结构会深刻地影响经济发展的绩效。按照特定的标准(经济、效率、效益和降低交易成本等标准)对政府职能进行分析、归类和合并可以优化政府职能结构。政府职能结构的优化建立在工作分析的基础上。
2.职能—结构协同的逻辑环节Ⅱ：工作分析与政府职能结构优化。工作分析根据一定的标准，借助一定的分析方法和手段，确定工作的性质、类别、结构和要求等基本因素，工作分析是进行组织设计和管理的基础。就政府职能结构的优化而言，首先是进行以组织优化为导向的工作分析，对工作职责、权限进行明确界定；将工作置于流程与战略体系中进行定位；其次才是关于人才、绩效、薪酬、培训和财务方面的分析。英国的撒切尔行政改革、联合国的政府机构标准和“台湾行政院”的再造就是将对政府职能结构进行优化的典型案例。
3.职能—结构协同的逻辑环节Ⅲ：职能结构与组织结构的匹配。政府职能结构是组织结构建立的基础。后者可以看作是为了实现职能而对组织中人员、信息和资源进行的组织化配置。职能与结构之间的协同是确保政府职能得以实现，政府良性运作的基础。政府再造运动充分地体现了职能结构与组织结构协同的思想。自1990年美国麻省理工学院教授迈克尔·海默第一次提出了“再造”的概念以来，戴维·奥斯本(David Osborne)、特德·盖布勒(Ted Gaebler)、彼德·普拉斯特里克(Peter Plastrik)等人将其引入政府管理中，提出了政府业务流程再造、政府再造的概念和具体措施。政府流程再造的实质是政府职能与政府结构之间的匹配和协同关系，即政府的组织结构、人员结构、信息结构、责任结构、财务结构、监督结构与政府职能结构相吻合，共同实现公共行政目标。无缝隙政府、政府部门的全面质量管理等都体现了流程再造的思想。
六、公共行政执行的部际协同、府际协同和嵌入协同机制
政府部门之间、政府层级之间和政府与其他社会主体之间都属于异质的子系统，这些异质的子系统合力协作，共同指向公共行政执行目标，才能有效地提升政府执行力。因此在实际的公共行政执行过程中，部际协同、府际协同和嵌入协同是不可分割的整体，在公共行政执行协同机制的EPDFIIE模型中，这三种协同关系是纵向的决策—执行—监督协同和横向的职能—结构协同衍生的协同关系。需要说明的是，公共行政执行部际协同、府际协同和嵌入协同只是部际关系、府际关系、政府与社会关系的一种形态，现实中大量地存在非协同关系。
(一)公共行政执行的部际协同机制
部际协同机制就是处理部际关系，解决部门冲突和矛盾，形成合力的程序、步骤和办法。常见的部际协同机制包括如下内容：(1)加强高层协调功能。部际协同需要由高于各部的决策机构，通过政策规划、决策制定等方式克服部门主义的弊端。比如日本的内阁官房和内阁府、美国的白宫、英国的首相办公室或内阁办公室就是高层的政策规划和决策制定协调机构。从这种意义上来说，决策、执行和监督的合理分工和协作是部际协同的基础。(2)信息共享机制。通过电子政府建设，消除各个部门之间的信息壁垒，促进协调。(3)根据政府的业务流程进行协同。按照经济、效率和效益的原则，对政府的流程进行合理设计，按照流程实现部门间的协同。(4)建立统一的预算、绩效和政策评估机制。比如美国的管理预算办公室。(5)设置高层的协调职位。高层协调职位用于协调各个部门以及环境改变给部门协调带来的挑战。(6)设置多样化的协调机构和场所。比如议事协调机构和部际联席会议等。
(二)公共行政执行的府际协同机制
公共行政执行的府际协同(Intergovernmental Synergy) 机制指的是公共行政执行过程中，中央政府与地方政府、地方政府之间通过协商、缔约、战略联盟、签订框架协议等行为共同努力合作实现公共目标的行动、程序和制度。詹姆斯·斯蒂汶(James Stever)提出府际协同的机制可以分为行政主导式和网络互动式。行政主导式(executive-centered)是自上而下，由官僚科层通过控制和命令，协调和控制中央与地方的相互关系。网络互动式府际协同，则是自下而上的和平行的协调，在这种协调中强调利害相关者(个人和组织)的平等和自愿，通过协商、共识、合作、联盟等方式建立伙伴关系，提升公共行政执行的有效性，网络互动式协调建立在治理和网络的理念基础之上。[9]戴维·莱斯(David Nice)提出府际关系运作的三种模式：竞争型模式、互赖型模式及功能型模式。[10]台湾学者张四明总结了三种府际协同的途径，即财政补助途径、冲突管理途径和组织间网络设计途径。[11]
总之，府际协同机制是多样的，选择合理的府际协同机制，有助于政府间处理复杂的事务，应对变化的环境，形成合力，实现政策目标。
(三) 公共行政执行的嵌入协同机制
公共行政执行的嵌入协同机制指的是在公共行政执行过程中，公共行政机关与其他组织、公民个人之间通过建立伙伴关系、协商和对话、形成共识、签订合约等合作方式，努力共同实现公共目标。公共行政执行的嵌入协同反映了公共行政机关与企业、市场、第三部门和公民个人之间的关系模式。
公共行政执行嵌入式协同机制具有多种形式，宏观调控、微观管制、国有化、公私伙伴关系等手段都可以理解为公共行政执行的嵌入协同机制。就拿公私伙伴关系而言，公私伙伴关系是一种公共与私人相互协作协力共同提供公共产品和服务的制度、机制和管理工具。“所谓的公私伙伴关系指的是政府、营利公司、与非营利组织协力关系(cooperative relationships)的形成以完成政策功能。”[12]总之，公私伙伴关系是一种通过协同的制度、机制和工具实现政策目标的治理工具。
总之，公共行政执行协同机制的EPDFIIE模型基于管理学分工与协同的基本原理，概括出了影响公共行政执行的几对关键异质子系统，刻画了这些子系统之间的协同关系，分析了这些子系统之间形成协同关系的理论视角和具体机制，为我们深入分析公共行政执行实践提供了新的视角和概念框架。
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