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已经步入新阶段的我国农村经济迫切需要金融支持和服务，然而几十年来政府主导构建的农村金融体制，尤其是从20世纪90年代以来探索和初步形成的以农村信用社(农信社)为主体的，以农业银行(农行)、农业发展银行(农发行)、邮政储蓄等相互补充的金融体系，却难以满足农村经济需求。是否改革的前提条件存在某种程度的悖论?
一、我国农村金融组织体制改革历程的简要回顾与分析
追溯我国农村金融的发展轨迹，不能抛开国家工业化战略背景。为了实现以重工业为核心的经济增长，国家就必须控制和垄断经济资源，国有金融制度安排只是作为国有企业资金供给的配套单位(张杰，1998)。因而改革开放前，不存在独立的农村金融体系，农行和农信社只是中国惟一的金融——人民银行体系的延伸，是国家资源配置工具的一部分。在这样的前提下，难以真正成为服务于农村的金融体系。
为适应农村经济的变化，农村金融体系一直进行着政府主导的强制性制度变迁与改革。期间农行有过四起三落的波折，从1979年再次恢复到1983年，农行基本建立起一个独立完整的机构体系。后历经80年代的“专业银行企业化”，90年代的“分设农业发展银行”以及与农信社“脱钩”，从1996年起正式“向商业银行转轨”。农信社历经合作化、隶属人民银行、隶属农行，直至分设。“虽然名义上是集体经济组织，实际上已成为国家银行在农村的基层机构”(陈希玉，1977)，尽管国家也曾肯定其具有独立存在的必要性。
1996年确立了“三驾马车”的农村金融体系，目的在于实现对农村经济的多方位支持，然而农信社“三性”恢复的不到位，商业化的农行从农村区域的撤离，政策性的农发行只支持粮棉油收购信贷，农村金融服务依然呈现空白局面。自2000年8月以来，开始了以农信社为重点的新一轮试点改革，江苏省率先进行。2003年国务院出台《深化农村信用社改革试点方案》，山东等8个省市参与试点，2004年北京、广东等21个省区市又全面试点。改革有三个要点：第一，明晰农村信用社产权。第二，改革管理体制，加强监管。第三，帮农村信用社卸下财务负担。两个重点：一是以法人为单位，改革农信社产权制度，明晰产权关系，完善法人治理结构，根据不同的情况选择产权形式和发展模式；二是改革农信社管理体制，交由地方政府负责，成立农信社省市联社。这次改革的成效究竟如何?大家正拭目以待。
二、改革的悖论
改革必须首先明确目标、服务对象的实际需求与制约因素，进而才能确定改革的方式和路径选择。但是，似乎我们目前的农村金融体系构建存在相互矛盾的制约因素。
(一)农村金融体系与农村经济的关系及改革目标
2004年6月，周小川在民营经济与中国发展国际研讨会上说：农村金融发展和农村农业是一个共生共存的问题，它们必须互相促进。理论上农村金融，尤其是农村信用社与农村经济应该共存共荣，但应该并不一定是。农村信用社产生于农村经济的土壤，农村经济的发展决定了农村金融，尤其是农村信用社的经营效益和水平，二者之间存在着相互依存的关系。但这并不一定说农村信用社没有“离土”的愿望和倾向，因为“它们属于半商业半政策性的金融机构”(周小川语)，当前农村金融体系对于民营经济而言仍然是外生的，所以我们说“支持”。市场经济条件下资本资源的配置决定于投资利润率，然而农村经济的弱质性，投资环境的滞后，平均规模微小(据2002年的数据，户均耕地0.53公顷)的2.44亿农户的分散性和单位信贷的有限性，资源禀赋和发展水平的区域差异等所导致的资金需求的多层次和多元化，决定了信息获取成本和交易成本高而投资收益率低。自然和市场双重风险约束，担保抵押物品的缺乏，更增加了投资风险。在追求收益最大化的理性决策下，农村金融缺乏增加农村投入的内在动力。农村贷款难，信贷资金的短缺导致发展高附加值农业投资机会的丧失。
从现行农村金融体系的服务功能看，农村金融与农业可持续发展的那种共生共存关系远没有建立。农发行只是粮棉油收购的政策性银行；31000多家国有银行机构撤离农村区域，农行逐步脱离农村金融体系，不再面向一般农产和乡村小企业借贷；农村合作基金会的瞬间存在和被迫市场退出，使农村失去了得以获取资源加快发展的机遇；邮政储蓄将几千亿农村资金转向城市；作为支农主力军的35544家弱小的农村信用社独木难支农村经济大旗，追求规模经济的偏好也使其每年将3000亿元资金输出农村。据国家统计局数字，2003年中国农业占用金融机构的贷款余额不到6％，农村地区实际金融服务空白。
为什么越改革而需求越难以满足?关键在于我们目前的改革仍然是基于部门利益制定的改革方案(温铁军语)，其目的在于建立一个能够降低交易费用、提高融资效率的金融体系。因为产权决定了利益主体的行为，产权的集体性质也决定了制度变迁的主体只能是政府，目的在于实现政府对农村金融资源的重新分配与宏观管理，而忽视农村经济的多层次、多元化需求和农村金融体制整体功能的发挥。当完成了工业的原始积累之后，农业和农村的稳定与发展也成为国家所追求的利益目标之一，但相比较而言，防范风险，保持金融的稳定似乎是更重要的目标。而农村信贷的小规模、长周期、信息失真、抵押品不足等特点势必造成较高的交易成本和信贷风险，在利率不能体现风险的情况下，收益与风险的对称性要求，决定了农产等弱小经济体的金融需求事实上无法从正式金融机构得到满足，改革后的农村信用社必然商业化经营，若没有政策性补偿，难以冒风险而投资“三农”。所以，必须实事求是地分析农村的实际需求，探讨金融产品与农村落后生产力的对接，重构能够最大限度使农村资金资本化并适合农村生产力实际、服务于“三农”的投融资体系，使改革紧紧围绕农村经济主体的需求——这一根本目的而展开。
(二)农村信用社的产权与改革主体定位
农信社是农民入股的合作金融组织还是集体(国有)金融机构?从一开始农信社改革的目标就确定为恢复和加强其“三性”(组织上的群众性、管理上的民主性、经营上的灵活性)，真正办成农民入股的合作金融组织，其实假定农信社是农民入股的合作金融组织。然而，农村信用社是集体经济而非合作经济。因为计划经济条件下既不存在独立的市场经济主体所具有的权利和生存空间，也不存在利用市场来配置资源的交易环境。作为最早的原始股金，是在马列等革命导师合作化理论指导下的一种集体化手段，当时的股金集资的意味更浓一些，其产权是“集体化”而非“集合化”产权。集合化是指个体产权的集合，集合产权为个体产权服务；而集体化是指集中且合并为一体，不存在个体产权独立的权益，股金只是集体化的手段。所谓的集体经济也只是国家所有制的一种形式，“名义上财产归全体成员集体所有，实际上这个集体由哪些成员构成，哪些成员对归属于自己名下的财产拥有处置权、转让权等都是不明确的，也无法使之明确……所有制中最核心的是所有者能处分、转让自己的财产，而在计划经济体制下，根本实现不了这一点，所以这种集体所有制只是徒有‘集体’之名而已”(厉以宁，2004)。因此，农村信用社作为国家金融的基层机构，是计划配置资源的工具——无论附属于谁领导，集体(也即国有)产权没有改变。
90年代以来农村信用社的产权是否有所变化?细微的变化是有的，但整体没有改变。农村信用社内部职工股金是企业集资，其实质是银行存款；外部社员股金是“存款化股金”，名义是股金，实质是存款。既然是存款，就可以随时提现，不承担责任、义务和风险。所以，无论原始股金，还是后来的农村信用社职工、企业法人、外部社员股金，均不具备完整意义上的产权含义，因而也就不可能享有完整产权所享有的剩余索取权和收益分配权。而这不具有完整产权的股金客观上强化了内部人控制效应，增加了改革的难度。
农村信用社的国家(集体)产权特征决定了政府主导的制度变迁特点。一直以来国家主导的农村金融变迁是组织的自我完善，故有的学者认为：改革者正是被改革者，不可能达到改革的目的。但这种强制性制度变迁是在我国农村经济和金融发展水平有限、农村经济主体组织化程度不高和市场竞争无序状态下的一种必然选择，实践表明，国家在构建制度环境，将制度供给和实施相结合，尤其对农信社的有效运转发挥了积极作用。新制度经济学认为，国家作为垄断者，可以比竞争性组织(如初级行为团体)以低得多的费用提供一定的制度性服务。国家在制度供给上除规模经济的优势外，在制度实施及组织成本方面也具优势，政府弥补制度供给的不足。这种制度供给体制能节约成本与交易费用，能短期内有效配置社会资源，然而，却不能必然地满足对制度的需求和形成制度的有效供给，也遏制了初级行为团体的制度创新活力和动力，可能造成某些制度供给无法满足现实需求而变得无效。当前农村金融服务需求得不到满足正是这种强制性制度变迁的另一面——资源浪费、效率低下和利益扭曲，抑制了其他市场因素的发展。过度参与，使农村金融组织难以成为完整的市场主体，造成政企不分，扰乱交易秩序；抑制市场力量进入农村金融领域，视民间金融为非法；控制资金价格，扭曲的价格难以反映供需与风险。
在转轨阶段，政府仍将是制度的主要提供者，并且任何初级行为主体所进行的制度创新也必须得到政府的认可和支持才能发挥作用，这就有必要探求初级行为主体与次级行为主体(政府)制度创新的利益结合点。但前提是政府允许初级行为主体的创新，由于一直实行的金融抑制政策和城乡二元化发展，国家在金融方面做得不够。所以，一方面，应该实现制度创新主体的多元化，尤其利用当前农村金融明显存在的制度创新的潜在收益，诱导具有完整产权的农村市场经济主体进行制度创新，将改革的主体逐步过渡到依靠市场力量，也只有他们才确切知道什么样的制度才能满足他们的需求。另一方面实现农村金融体系产权的多元化，加快农村信用社的民有化，重新构建民有产权的竞争性金融机构，从而建立真正现代企业的委托一代理制度，通过市场竞争来甄别、选拔合格的代理人，提供要素条件，从而提高资源的配置效率和金融服务水平。
(三)农村金融经营方式的多样化与政策性业务补偿
当前被称为“三驾马车”的农村金融体系——农行、农发行、农信社分担商业性、政策性、合作性金融功能，这样的制度设计前提条件是单业经营。这是基于监管的制度安排，没有体现满足农村经济需求的目的，也有悖于国际金融混业经营的趋势。这也从另一个侧面看出当前农村金融改革目标的多元性。所以要实现服务三农的目标，农村金融组织体系和经营模式的构架必须以农村服务对象的需求为方向，需求的多样性要求服务方式必须多样化，而不应因不利监管而不为。在多年实践中，无论将部分政策性业务重新划转给农行，还是农村信用社的“半商业性半政策性”，都说明基于监管而单业经营的不切实际，农村合作基金会的被迫关闭是我们为监管所交的沉重学费。监管的发展必须以金融创新为基础，没有金融创新就谈不上监管的发展。
关于政策性业务补偿问题，有不同认识。由于农村金融体系所服务的是弱质产业、落后地区、弱势群体，所以有人认为农村金融机构有低成本融资的义务，政府部门也经常干预或硬性规定对农业的贷款比例。如历史上的保值储蓄贴补由农信社承担，2004年山东省要求农村信用社扩大农户小额信用贷款，农业贷款占新增贷款的比例不低于60％等——农信社产权的集体性决定了政府有这样要求的权利，农信社也具有服务社区的一定义务，并且也确实在一定时期、一定程度上缓解了农村资金需求压力。但农信社是企业而不是财政工具，必须讲求效益，即便农发行也须微利经营。焦点在于它们能否弥补服务“三农”的成本。如小额农贷已成为农村信用社扶持农业的主要方式，但这种分散、低额度、利率优惠的贷款，属于高成本低效益业务，若没有其他业务弥补损失，则难以为继。因此，要想实现金融与农业的共生共存，三农经济必须达到平均利润，这就要求改变日益恶化的农工部门间交易条件，需要政府行为的介入和对“三农”优惠政策的落实。如当前提出的城乡统筹，改变农村投资环境，校正对弱质农业的补偿和对农民的福利政策等。利益趋向必将引致农村金融机构的良好服务。
三、构建适应农村经济需求的多元化农村金融组织体系
(一)现行农村金融组织体系的改革和完善
其一，进一步深化农信社试点改革。这次改革的重点和难点主要在：一是在明确产权的基础上，完善股权设置，按照现代企业制度的要求，建立决策、执行、监督相互制衡的法人治理结构。二是严格风险的监控考核，建立健全风险校正和市场退出机制，及时采取风险预警、停业整顿、依法接管、重组等措施，有效控制和化解风险，防止不良资产的重新积累。其二，进一步强化政策性金融支农作用。调整农业发展银行的业务范围，将农村政策性业务统一管理；中央和省级财政建立金融支农风险基金，建立政策性金融的财政补偿机制，并研究制定农业政策性金融的专门法规或条例，实现依法经营和管理。其三，用政策和法律手段诱导商业金融对农业的投入。通过税收、提供贴息和损失补偿等政策措施，鼓励诱导社会资金流向“三农”，引导商业银行为县域经济投融资；针对农民抵押难的问题，研究适当放宽贷款条件，加快发展信贷担保机构；借鉴国外的经验和做法，明确规定商业银行为其所在社区提供金融服务的义务，将吸收存款的一定比例用于本社区信贷投入。其四，邮政储蓄的银行化。目前邮政体制正在改革，将邮政储蓄纳入农村金融体系，充分发挥其网点贴近三农的优势，改变其资金利用模式，逐步推动自主运用储蓄资金。改变储蓄资金从农村净流出的局面，创新农村金融市场竞争环境。
(二)关键在于发展农村民有中小金融机构
满足三农需求，关键在于内生于农村经济的民间资金的市场准入。打破对民间资本进入金融业的限制，因为限制民间资本进入金融业，阻碍资本流通，干扰金融交易秩序，增加交易费用，造成资源的无效率配置。应尽快建立起市场准入、监管和退出各项规章制度，使民间金融合法化。
其一，要适应农村经济主体需求小型与个性化特点，发展区域性民有小型金融机构。允许民有资本在一定条件下兴建，也可整合现有县域金融机构产生，还可以对农信社进行不同的产权改造，选择有差别的发展模式：股份制商业银行、农村合作银行、一级法人县联社、县乡两级法人等。受自身利益函数支配的小金融机构，更愿意与农村民有经济主体交易，按市场利率取得较高收益。它们发放小额贷款，便于农户、中小企业融资，同时具有空间结构效率方面的比较优势，更好地促进个私经济增长。
其二，适应农村组织化与合作化需要，发育新型农村合作金融组织，实现农村弱势群体微小资金的自助性联合。民间金融的合作化为合作金融提供了生存土壤。让具备适当规模的“地下金融”浮出水面，正视“民间借贷作为一种自然的金融合约安排不可能消失”的现实(谢平，2004)，将其培育为合作金融组织，会更好地服务“三农”弱势群体。将其纳入可控范围，也有利于减少金融风险。
(三)适度发展农村非银行金融机构
转轨时期，我国农村不但金融需求量大，而且需求多样化。因此，在发展银行金融机构之时，也要根据需要启动并适度创新保险、信托、租赁、信用担保、咨询、有价证券发行与代理买卖、资本运营、外汇等服务，其中包括组织机构、产品、市场等金融形态及其内部运作机制。拓宽间接融资渠道，也要大力培育农村资本市场，通过发行股票和债券筹集农业发展资金，是基于功能观的农村金融组织体系创新的另一内容。所以，农村金融改革实际是再造农村金融体系，必须以农村经济的需求为出发点。
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