布朗族的发展与社会保障，本文主要内容关键词为：布朗族论文,社会保障论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
布朗族是云南省的7个（独龙族、怒族、德昂族、阿昌族、普米族、基诺族）人口在10万人以下的少数民族之一。根据2000年云南省第五次人口普查统计，布朗族有90388万人。
布朗族有着8000年的历史，新中国成立50多年来，布朗族地区及其布朗族人民的生活发生了翻天覆地的变化。布朗族人民跨越了几个历史阶段进入社会主义，布朗族还是一个待发展和正在发展中的民族。由于历史的原因，布朗族靠自身的力量和能力无法解决自身的发展，布朗族的发展和布朗族所在地新农村的建设，离不开社会保障制度的保障。而布朗族社会保障制度的建设和发展则离不开政府的扶持，离不开政府官员的关心和帮助。
我国《宪法》第45条规定的公民所享有的社会保障权，其适用于全国的公民而非只是城市公民。但在二元制体制的影响下，国家的立法理念和立法实践往往以是城市人还是农村人而有区别，在社会保障立法方面表现出只有城市居民才能享受的特征①。由于我国农民既无一定的生产资料，更不占有社会稀缺资源，所以一直处于弱势的地位。加之我国城市化速度的发展仅在36-37％之间，所以城乡之间还有比较大的区别，我国农村特别是中西部农村贫穷的面貌一直没有什么根本的改变。虽然是在同一个制度下，但农民的社会保障待遇问题却一直是一个悬而未决的问题。这样，如何解决占人口80％的农民的社会保障问题，成为了中国政府不断地创新和探索的问题，特别是在医疗保险、养老保险② 和社会救助方面，政府一直在探索和改革的过程之中。
目前，我国城市社会保障制度包括社会救助、社会保险、社会优抚和社会福利；农村社会保障制度包括社会保险、社会救助（灾民救助、农村五保、特困户救助、医疗救助、教育救助、法律援助、司法救助等）、社会福利（五保供养、敬老院）、农村新型合作医疗和优抚安置等。我国农村社会保障制度比较滞后，是一个待开发和待建设的制度。本文主要从最低生活保障、社会养老保险保障、新型农村合作医疗保障和五保供养保障四个方面加予论述。
一、最低生活保障制度的保障
云南省布朗族一般生活在海拔1500-2300米的山区，主要分布在西双版纳傣族自治州勐海县的布朗山、巴达、西定和打洛等地，其余的分布在临沧地区的云县、镇康、永德、双江、耿马和思茅地区的澜沧、墨江、景东等县。
自1997年开始，我国部分有条件的省市已逐步建立了农村最低生活保障制度。广东、浙江等经济发达省市相继出台实施《农村最低生活保障办法》。目前，全国有2000多个县级行政机构建立了农村最低生活保障制度，保障对象达985万人，约占农村贫困人口总数的42％。[1]
1998年至2005年的8年间，中央财政累计安排少数民族发展专项资金30.2亿元，加大了对少数民族扶贫重点工作的支持力度。
2005年10月11日《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》明确要求：“有条件的地方要积极探索建立农村最低生活保障制度”、“对丧失劳动能力的贫困人口建立救助制度”。
2006年10月11日《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》提出“要逐步建立农村最低生活保障制度”。
2006年12月，中央农村工作会议明确提出要“积极探索建立覆盖城乡居民的社会保障体系，在全国范围建立农村最低生活保障制度，鼓励已建立制度的地区完善制度，支持未建立制度的地区建立制度。”彰显了党和政府统筹城乡发展的决心，体现了“以人为本”的执政理念。
到2006年末，我国已有24个省份，2400多个县初步建立了当地的农村低保制度，农村低保对象达到1300多万人。[2]
2007年，国务院决定将在全国范围内建立农村最低生活保障制度，使全国2000多万农村困难群众受益。根据民政部门的测算，给低保对象的实际补助金一般人均每月应不低于30元，即保证每人每天可买一斤粮的水平。[3]
云南省委省政府对布朗族等7个人口较少特有民族的发展极为重视。2002年，中共云南省委办公厅、云南省人民政府办公厅发布《关于采取特殊措施加快我省7个人口较少特有民族脱贫发展步伐的通知》，明确提出对我省7个人口较少特有民族实施温饱和农业产业扶贫工程、基础设施建设扶贫工程、科教扶贫工程、民族文化扶贫工程和人才培养扶贫工程的五大工程战略措施。
2005年，中共云南省委、云南省人民政府发布《关于进一步加强民族工作加快少数民族和民族地区经济社会发展的决定》，“云南加快发展的重点和难点在边疆民族贫困地区。要继续按照‘五个统筹’的要求，有重点地加大对民族自治地方、边境地区、散居民族地区、7个人口较少特有民族聚居和民族‘直过区’经济建设和社会事业发展的支持力度，投入更多的资金，采取更多优惠的政策，抓好对口支援，千方百计的为少数民族和民族地区发展经济和社会各方面事业，努力缩小发展差距，增强可持续性发展能力，保证各族人民共享发展成果”。
2006年，在推进新农村建设的过程中，云南省政府在为民办10件事实的承诺中，涉及到农村社会保障的有三项：1、加大扶贫力度，增加扶贫基金，改善人口较少民族的生产生活条件，完成10万户特困农户茅草房改造，省级重点扶持4000个贫困村；2、切实加强农村医疗卫生体系建设，改善农民就医条件，新扩增32个新型农村合作医疗试点县，再改造300个乡级卫生院；3、提高补助标准，切实解决14万农村“五保户”对象的供养问题。
近几年来，云南省政府帮助数百万贫困群众解决了温饱问题。例如，2001年到2004年，云南省政府共解决和巩固了244.4万农村贫困人口的温饱问题，73个国家级和7个省级扶贫开发重点县农业增加值增速和农民年人均纯收入增速明显高于全省平均水平。[4]
景洪市认真贯彻国务院的“扶贫工作一定要让贫困人口受益”的指示精神，于2005年10月为500多户农村贫困户立档建卡，实现了户有册，乡有薄，县进行微机档案管理的目标。
然而，贫困问题仍是云南省的一个主要问题。2005年，云南省73个国家重点扶贫县的农民人均纯收入仅为全省平均水平的77％，仍有777.7万人处于贫困状态，有近80万特困群众基本丧失生存条件。15个独有少数民族中还有贫困人口200多万，七个人口不足10万人的较少民族人口共29.38万人，绝对贫困人口12.39万人（占总人口的42％，占全省绝对贫困人口215万人的5.76％）。其半数处于绝对贫困状态，整体处于贫困状态、其贫困程度深、扶贫难度大、居住的自然条件恶劣、基础设施严重滞后、人口素质低，抵御自然灾害生产自救的能力差，一旦受灾和生病，致贫返贫现象十分严重（2004年全省因灾返贫人口接近100万人）。[4] 例如，2004年云南农民人均纯收入仅相当于城市居民可支配收入的21％，城乡居民收入差距位居全国第二，农民人均纯收入与全国平均水平差距为1072元，且差距目前还在继续扩大。[4]
目前，我国农村人均627元的绝对贫困标准低于人均1天1美元的国际贫困线。然而，由于贫困人口基数大，按照中央提出的扶贫目标进度测算，云南今后每年大约需要在扶贫方面投入40亿元，40亿的资金投入状况与应完成的目标任务还有很大差距。
建立农村最低生活保障制度，既是维护农民作为公民应当享有的生存权利的需要，也是实现社会稳定、构建和谐社会的需要；既是健全农村社会保障体系、改革和完善传统农村社会救济制度的需要，也是市场经济发展的客观要求，促进农村经济发展的需要。最低生活保障制度作为社会保障制度的最后一道社会安全网，对布朗族人民的生存和发展起着至关重要的作用。因此，让布朗族人民享受社会发展成果，将布朗族家庭人均收入低于当地低保标准的全部纳入救助范围；建立和完善农村特困户生活救助制度，对因病、因残等丧失和缺乏劳动能力的布朗族常年特困人口给予及时救助，既是政府的义不容辞的责任，也是社会公正公平的具体体现。
二、农村社会养老保险制度的保障
我国探索建立农村养老保险开始于1986年。1991年，全国开展了建立县级农村养老保险制度的试点；1992年民政部出台《县级农村社会养老保险基本方案（试行）》，提出了个人、集体、国家三方共同付费，由社会统筹解决农村养老问题的新思路，并于1994年在一些农村经济发达和比较发达地区开始试点；1995年10月，《国务院办公厅转发民政部关于进一步做好农村社会养老保险工作的通知》；2002年，中共十六大报告首次明确提出要在“有条件的地方，探索建立农村养老、医疗保险和最低生活保障制度”；2003年，“三农”问题开始提到各级党委、政府的议事日程。
1992年，云南省人民政府办公厅下发了《关于开展农村社会养老保险工作的通知》，首先在昆明、曲靖、潞西、建水等几个市县开展试点工作，至1995年底，全省127个县、（市、区）中，有68个县开展这项工作，有70万农民参加保险，收取保金1.3亿元；1997年，为进一步推动农村社会养老保险在全省的发展，云南省人民政府发布了《云南省农村社会养老保险暂行办法》；2003年11月，云南省人民政府办公厅下发了《关于做好当前农村养老保险工作的通知》，2005年6月云南省劳动和社会保障厅制定下发了《关于农村社会养老保险有关问题的处理意见》。
经过十多年的艰难曲折的探索，截止2005年底，云南省有14个州（市）的105个县（市、区）开展了农村社会养老保险工作，参保人数达到了138万人，占农业人口总数的4.3％，领取养老金的人数有5万多人，历年基金滚存结余近7亿多元。由于农村养老保险还在试点阶段，存在着一些地方对其重视不够、财政投入不足、基金投入和运营制度单一、覆盖面不宽和保障水平不高等。云南省布朗族所在地的农村养老保险制度还未全面建立，布朗族农村居民实现老有所养的理想还有很长的路要走。
三、新型农村合作医疗制度的保障
新型农村合作医疗制度是由政府组织、引导、支持，农民自愿参加，个人、集体和政府多方筹资，以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度，它是具有中国特色的一种社会保险性质的医疗保障制度。
在我国，有80％的农民没有医疗保障，有40％到60％农民看不起病或因病致贫。在一些贫困地区，尤其是西部，60％到80％的患病农民看不起病。2003年，中国农民的年人均收入为2622元，而平均一次住院则要花去2236元，几乎相当于其全年的收入。因此，农民的收入与医疗费用不成比例是造成农民看病难的原因之一。
农村医疗保险的问题不仅仅是农民的问题，而且是中国经济社会发展中的问题。2002年10月，江泽民总书记在全国农村工作会议上指出，农村卫生工作直接关系到农村的发展、农业的繁荣和农民的健康，关系到我国经济和社会发展目标的实现。2002年10月中共中央、国务院发布了《关于进一步加强农村卫生工作的决定》，③ 提出了我国农村卫生工作的目标：2010年，在全国农村基本建立起适应社会主义市场经济体制要求和农村经济社会发展水平的农村卫生服务体系的农村合作医疗制度。其规定：从2003年起，中央财政对中西部地区除市区以外的参加新型合作医疗的农民每年按人均10元安排合作医疗补助资金，地方财政对参加新型合作医疗的农民补贴每年不低于人均10元。
2003年1月16日，国务院办公厅转发卫生部、财政部和农业部的《关于建立新型农村合作医疗制度的意见》中的“新型”二字的含义，就在于其确定的目标、原则和筹资方式等方面，都与以前的规定有其本质的不同。其确定的目标为：从2003年起，各省、自治区、直辖市至少要选择2-3个县（市）做试点，取得经验后逐步推开。到2010年，实现在全国建立基本覆盖农村居民的新型农村合作医疗制度。其规定，农民个人每年的缴费不低于10元，经济条件好的地区可相应提高缴费标准。地方财政每年对参加新型农村合作医疗农民的资助不低于人均10元。经济发达的东部地区地方各级财政可适当增加投入。从2003年起，中央财政每年通过专项转移支付对中西部地区除市区以外的参加新型农村合作医疗的农民按人均10元安排补助资金。
2005年，全国开展新型农村合作医疗试点的县达到671个，覆盖农业人口2.33亿，占全国农业人口的26.30％，参加合作医疗的人口达到1.77亿，占全国农业人口的19.94％，参合率为75.79％。参合农民就诊率和住院率均明显提高，就医经济负担有所减轻，因病致贫、因病返贫问题有所缓解，新型农村合作医疗制度受到农民的欢迎。
2006年国务院决定提高财政补助标准，中央财政对中西部参合农民的补助在原有人均10元的基础上再增加10元，地方财政也相应提高补助标准，农民个人缴费标准保持不变。国家计划2006年数量达到全国县（市、区）总数的40％左右；2007年扩大到60％左右；2008年在全国基本推行；2010年实现新型农村合作医疗制度基本覆盖农村居民的目标。
云南省现有农村人口为3337.940万人，占全省总人口的80.13％。从2003年6月开始，云南省在20个县市开展新型农村合作医疗试点工作，惠及600多万农民。到目前为止，云南省参加合作医疗的农民乡级住院次均费用由662.9元下降到574元，降幅为13％以上；县级住院次均费用由1935.94元下降到1687.95元，降幅达14％。[5]
2006年，云南省新增32个县为新型农村合作医疗试点，同时提高相应补助标准，新型农村合作医疗惠及云南全省1887万农民，占全省农村人口的55％。云南省委、省政府2006年年底作出决定，从2007年起，在已经试点52个县（市、区）的基础上，云南省新增省级财政预算近3亿元，全面实施新型农村合作医疗试点。[5]
西双版纳州2004年医疗卫生支出8074万元，重点支持了新型农村医疗试点、乡村卫生院、医疗点建设。截止2003年底，全州共设置农村医疗点221个，有乡村医生673人，2005年医疗救助金支出89万。从而使卫生医疗设备得到充实，疾病预防和控制能力进一步增强，农村看病就医环境逐步得到改善，群众身体健康进一步得到保障。
勐海县作为布朗族居住的聚集地，是云南省一开始的20个新型农村合作医疗试点县之一。其成立了工作协调领导小组，出台了《勐海县新型合作医疗管理办法》和《勐海县新型合作医疗基金管理办法》，将有关的资料翻译成少数民族文字，建立了贫困家庭医疗救助制度。2005年10月底，应该参合的人数为23万余人，实际参合人数19万余人，参合率为82.6％。其中五保户和特困户的参合率为100％。从一定程度上遏制了“因病致贫”和“因病返贫”的社会现象，“小病拖，大病抗”的现象有所缓解。
中国公民在法律面前人人平等，享受社会保障是宪法赋予每一个公民的基本权利，国家负有为农民提供社会保障的义务。如果说公民的财富可有多有少、公民的致富也可在前在后的话，那么公民权利的享受却不能多享受一点或少享受一点，也不能在前享受或在后享受。虽然我国农村居民社会保障的水平不能与城市居民社会保障水平“比翼齐飞”，但我国农村居民作为共和国的纳税人，其社会保障法律制度的建立不是理论讨论的问题，而是付诸实践的问题。
从法律的角度，尊重和保障参合农民的基本权利（生命健康权）是新型农村合作医疗制度的出发点和落脚点。虽然我省新型农村合作医疗取得了很大的成绩，但由于还在试点阶段，还有很大一部分布朗族人还在这个制度之外。
四、五保供养制度的保障
1994年国务院颁布《农村五保护供养条例》，规定对农村中的“三无”（无法定抚养义务人或法定抚养人无抚养能力、无劳动能力、无生活来源）老人和孤儿，国家给予吃、穿、住、医、葬方面的（孤儿还给予教）保障，同时还规定了资金的来源“从村提留或者乡统筹中列支。”从而建立起我国农村五保户最低生活保障制度。1995年，云南省五保供养65721户共73581人。
1998年，国务院进行机构改革，将农村社会养老保险工作交由新成立的劳动与社会保障部负责。然而，好景不长，2000年，国务院发布《关于农村税费工作试点的通知》，将农村五保户供养资金列入农业税附加。而在这之前，五保资金却来源于“三提五统”缺多少，统多少，都能兑现。有限的农业税附加收入担负着村干部的工资、村办公经费和五保供养资金的任务，往往收不抵支，五保变成了“无保”。因为农民只有纳税的义务，而无供养五保的责任。由于资金来源的不确定，农村五保供养多少有点形同虚设。
2006年1月11日国务院公布了《农村五保供养工作条例》（2006年3月1日起施行，以下简称《条例》）。《条例》将农村五保供养对象确定为：（1）老年、残疾或者未满16周岁的村民；（2）无劳动能力、无生活来源又无法定赡养、抚养、扶养义务人，或者其法定赡养、抚养、扶养义务人无赡养、抚养、扶养能力的人。《条例》将五保供养内容确定为：（1）供给粮油、副食品和生活用燃料；（2）供给服装、被褥等生活用品和零用钱；（3）提供符合基本居住条件的住房；（4）提供疾病治疗，对生活不能自理的给予照料；（5）办理丧葬事宜。《条例》还同时规定，农村五保供养对象未满16周岁或者已满16周岁仍在接受义务教育的，应当保障他们依法接受义务教育所需费用；农村五保供养对象的疾病治疗，应当与当地农村合作医疗和农村医疗救助制度相衔接；农村五保供养标准不得低于当地村民的平均生活水平，并根据当地村民平均生活水平的提高适时调整。
在五保供养资金来源方面，《条例》突破了1994年的《条例》的“个人缴费为主、集体补助为辅、政府给予政策扶持”的原则，并规定：“农村五保供养资金，在地方人民政府财政预算中安排。有农村集体经营等收入的地方，可以从农村集体经营等收入中安排资金，用于补助和改善农村五保供养对象的生活”。“中央财政对财政困难地区的农村五保供养，在资金上给予适当补助。”从而从资金方面保障了农村五保供养制度的建立和发展。我们希望老年、残疾或者未满16周岁的布朗族，以及无劳动能力、无生活来源又无法定赡养、抚养、扶养义务人，或者其法定赡养、抚养、扶养义务人无赡养、抚养、扶养能力的布朗族在不远的将来都能享受到供养的权利。
结束语
有学者认为，随着时代的发展，人权的内容从传统的基本人权（自由权和财产权）发展为经济上的分享权。时代已经由个人照顾自己的“自力负责”，转变为由社会力量来解决问题的“团体负责”，近而发展为由国家政治力量提供个人生存保障的“政治负责”。人们的生存已经强烈地依赖于政府的生存照顾，个人已经无法自行解决全部生活所需之事物。因而，行政权利必须介入私人生活，政府负有广泛地向民众提供生活照顾的义务。那种认为政府干预愈少愈好的时代已经一去不复返，个人生存已经和国家行政密切相关，人们依赖国家生存照顾不仅不应该有羞耻感，反而应该成为其政治自觉。[6]
健全的社会保障制度是布朗族和谐发展的基础，然而，布朗族人民的发展仅靠自身的力量则无法发展或发展缓慢。例如，2004年底，全国农村全面小康实现程度已经达到21.6％，上海农村全面小康实现程度为87.8％，北京市为81.7％，云南省仅为3.5％，[7] 而布朗族全面实现小康程度则低于3.5％。因此，解决布朗族的发展问题是时代赋予政府的神圣使命，光荣而艰巨，任重而道远。政府应该全面落实科学发展观，坚持以布朗族人民为本和为布朗族人民执政的思想，在推进社会主义新农村建设的过程中，建立有中国特色的农村社会保障制度，让布朗族人民贫有所助，老有所养、病有所医、同享社会政治、经济和文化发展的成果并与经济社会同步发展。
注释：
①例如，1951年政务院颁布的《劳动保险》是新中国社会保障制度建立的象征，但却无农民方面的规定，这以后国务院所颁布的有关社会保险和最低生活保障方面的条例，都只适用于城市居民。
②严格讲，中国农民目前的享受水平还不具有“社会”的性质，也不能称之为“保险”，此种提法是为了和整体的称谓相一致。
③由中共中央参与国务院的政策的制定是我国的一种政策文化和传统，同时也是政策含金量和份量的一种表现。其体现出不仅仅是政府在关心着农村的合作医疗，党中央也在关心着农民的卫生与健康。
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