构建规范机制 提高腐败成本，本文主要内容关键词为：腐败论文,机制论文,成本论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中共十六届三中全会强调，要切实加强和改进党风廉政建设，坚持立党为公、执政为民，建立健全与社会主义市场经济体制相适应的教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败的体系，这是在全面建设小康社会的事业中，一项有根本意义的战略部署。本文引入腐败成本与腐败利润这两个分析性工具综合运用政治学、经济学原理来研究和考察腐败问题。
一、腐败与腐败成本
腐败一词，原义指食物腐败而变质，引伸于社会政治领域，专指官场政治行为和行政行为的腐败现象。国际货币基金组织(IMF)对腐败的定义为：腐败是政府官员为了谋求个人私利而滥用公共权力。
德国著名的历史学家弗里德里希说过：“腐败是附着在权力上的咒语，哪里有权力，哪里就有腐败存在。”“权力的咒语”表明，腐败行为的滋生和蔓延至少依赖三个主要条件：一是腐败的机会。公共权力容易产生腐败是因为公共权力对人们普遍需要和关系人们切身利益的社会资源进行配置，而且具有强迫人们服从的强制性。具有腐败的机会是腐败的前提，在社会制度中存在较大的漏洞且腐败主体占据一定的社会职位以及拥有相关的职权、信息和资源等，就能使权力成为产生个人私利的要素。二是腐败的动机。掌握公共权力的人比别人有更多的机会获得这些有价值的资源，他们在提供公共产品和公共服务方面处在别人有求于己的有利地位，而他们和其他人一样有着自利的动机，当主观上滋生以权谋私的欲望，而这种动机又没有受到有效的约束，就会在某些社会因素下得到激发。三是腐败不受限制。当公共权力完全不受监督和约束，权力人在从事以权谋私时可以畅通无阻，在行动得手后不用担心受到制裁时，就意味着腐败行为者存在逃避惩处或减免惩处的机会，而有了这样的机会，英国学者阿克顿的著名论断：“权力易于腐败，绝对的权力绝对腐败”就必然应验。
由此可见，腐败的本质是公共权力的非公共运行，有权力的地方就有腐败的可能。但腐败的可能性并不会自动转化为现实性，腐败现象作为一种权力人利用公共职位谋取私利的活动，自然有其自身利益的考虑。只有当权力主体有腐败的意图，并且认为腐败收益会大于腐败成本时，这种可能才会转为现实。因此，人类求利的动机是导致腐败行为发生的根源性动力，而腐败收益大于腐败成本是导致腐败行为发生的直接驱动力。
腐败收益与腐败利润密切相联。利润与收益、成本之间最基本的关系是：利润 = 收益 - 成本。腐败利润是指由于权力的滥用而为权力人带来的大于腐败成本的各种非法收 益。腐败收益具体包含：经济收益；政治收益；道德收益以及法律收益。
腐败成本是指不正当的权力运用使权力人付出的代价。腐败者一般包含显性投入和隐性投入。显性投入是指腐败的直接投入，隐性投入是腐败成本的关键，包括法律惩处、经济惩处、政治惩处、道德惩处和定罪概率等几个方面。研究腐败成本，应运用经济成 本、政治成本、道德成本、法律成本、风险成本等几个概念。腐败的经济成本是指当腐 败行为被发现后，权力人应该为此付出的货币代价。腐败的政治成本是指一旦腐败行为 被发现，其行为人所受到的党纪、行政处罚及处分。腐败的道德成本是指腐败者在受到 国家政治和经济制裁的同时，还必须接受道德法庭的审判，必须承受来自社会舆论的否 定性评价和谴责。道德成本有其自身的特点：一是道德成本的大小取决于一个社会总体 道德水平的高低。二是对不同的人，即使是同一种情况，道德成本的差异也会很大。对 尚有一些良知的犯罪者而言，道德谴责的影响远要比那些道德败坏者大得多。腐败的法 律成本是指腐败行为被司法机关发现后依法应受的处罚。腐败的风险成本是指腐败行为 被发现的可能性和被惩罚的严厉性。腐败的风险成本实际是一种机会成本。由于并非任 一腐败行为都能被发现并公正地制裁，腐败行为的产生同定罪可能性、判定有罪后的惩 罚、从事合法与其他非法活动可得到的收入等其他变量之间存在着某种关联。因此，只 有判定有罪，腐败才会受到惩罚，否则毫发无伤。可见，腐败行为风险成本的伸缩性是决定腐败成本高低的关键因素，风险成本要变为现实的腐败成本，其关键在于腐败查处概率的高低。
腐败收益与腐败成本的比较与腐败直接相关，因为腐败现象的产生与人的求利动机有关。由于“人是一个自利的、理性的、追求效用最大化的人”，[1]而“一个理性的人必然受到对其活动有影响的刺激机制的支配。无论他自己的个人欲望是什么，如果某种活动将带来惩罚，他必然会取消这种活动；如果能带来较大利益，将会吸引他趋向于这种活动。胡萝卜和棍棒对科学家和政治家的支配作用与对于驴子的支配作用是一样的。”[2](P13)因此，人首先是有理性的，人的理性意味着人的行为趋向具有选择性。根据成本收益选择定律，当成本大于收益时，人们会取消某种行为，而当收益大于成本时，人们会趋向于某种行为。同时，人的理性是有限的，由于信息的不完全或不畅通，人们不可能精确地计算出成本与收益，这就意味着人有机会主义倾向，即冒风险和逃脱规则惩罚的倾向。显然，人们的行为目标都是在即定的条件下追求利益的最大化。只要腐败收益大于腐败成本，腐败现象就是不可避免的。可见，腐败动机的产生取决于腐败收益与腐败成本的对比关系。通过提高腐败成本，可以预防和遏制腐败行为。
二、反腐败制度中的机制性缺陷
腐败成本是存在于政治活动领域的一种特殊的追偿性成本，即腐败成本的计算必须以高出腐败收益为原则，否则就难以制止腐败行为的蔓延。如果一个拥有公共权力的人可以通过腐败行为得到比从事遵纪守法还要多的纯收益，那么就意味着社会为腐败现象的滋生提供了适宜的制度基础。我国目前高收益低风险的腐败成本提示我们在机制性缺陷上寻找腐败成本规范缺失的原因。
1.缺乏苛条密制的反腐败规范。苛条密制是制度反腐的关键。由于没有有效的临界状 态制约机制约束腐败成本的高收益低风险，这就使得有权有势的职位有太多的腐败机会 。因而，如果现存的权力和利益分配方式不改变，从体制和机制上不能增加腐败的成本 ，减少腐败的机会，那么以权谋私就还将是一些干部的行为模式。诚然，在现代政治生 活中，我国也制定了反腐的法律法规，成立了反腐机构，但制度的缺位和组织体系权力 的缺失依然是反腐败面临的严峻问题。
一方面，由于面临大量新情况新问题，新的理论课题需要研究，制度缺位和制度虚设 等制度盲区、制度功能没有真正体现出来的问题亟待解决。例如，在由计划经济向市场 经济转轨的渐进过程，政府对经济领域制定的过度干预制度导致的广泛寻租活动是腐败 高利润低成本的经济根源。从而使权力决策基础由谋求社会公共利益改变为追求自身最 大经济利益，导致滋生权力自身腐败并使社会腐败丛生。同时，一些应急建立的反腐规 章、守则虽然解决了一些表现突出的问题，但由于关键制度尚未建立，重点也不突出， 已出台的这些制度比较零星分散，降低了这些决定、规章的有效性和连续性。此外，这 些制度也缺乏组织体系的保障，又存在不少体制、机制上的困难，很不系统，操作起来 难度很大。
另一方面，组织体系上反腐机构缺乏制度的支持，缺乏监督权力的权力，监督机制乏力失效。其一，监督机构缺乏独立性。各级监督机关是作为所在单位党委的一个执行部门存在，同级党委从人事、编制到经费实施全面领导，能否独立办案，往往要视所属单位主要领导态度而定。并且，这种体制造成了同体监督问题，监督者与被监督者处于同 一个利益体，从而使监督部门与所在单位之间常常具有利益一致性。由于参与了本应由 自己去监督的行为，就使得监督机关无法进行监督，监督主体出现缺位。其二，监督机 构本身缺乏监督。现行监督机制中，对监督机构本身缺乏有效的监督办法，导致一些素 质不高的执法人员借监督之权谋取私利，贪赃枉法。同时，监督的权力失重。我国宪法 规定人民具有广泛的监督权，但由于缺少具体可供执行的监督程序，使人民的监督权无 法实施。实体的正义需要程序的正义作为保证，监督的程序缺少，使人们往往以沉默来 对待自己的监督权。何况，监督的基础是对于权力行使应有的知情权，目前存在的政务 不公开，暗箱操作所导致的监督基础缺乏，使群众根本无监督权可言。此外，在组织机 制上存在保护腐败的明显缺陷。在查处腐败过程中，在惩处腐败上，行政权力干扰性过 大，导致由于腐败行为得不到及时有效的查处，使更多的人效法腐败从事腐败活动。
2.缺乏高薪清誉以抑制腐败动机的规范。高薪清誉是增加腐败成本的前提。我国腐败成本低的一个重要因素是公职人员的个人法定收入偏低，使之缺乏不愿腐败的内在动机。在社会主义初级阶段，经济基础薄弱对治腐机制的构建乃至成熟将产生直接而现实的困扰。一方面，国家拿不出钱成倍地提高公务员薪金；另一方面，大幅度提高国家公务员薪金，将会扩大公务员阶层与其他阶层的差距，影响社会稳定。而在分配调节机制不健全的情况下，出现了社会分配不公的现象，一些公务员对收入低和不同部门国家工作人员之间收入差距较大的现象产生心理失衡，特别是掌握一定权力的公职人员，还处在收入相对较低的阶层，这成为腐败的一个诱因。只要有较小的非法收入，就可以构成巨大的诱惑。
同时，道德约束乏力是现阶段腐败问题滋生的一个重要原因。由于腐败行为既是个体道德堕落的结果，又是社会道德水平低劣的产物，而社会道德水平的提升是需要时间和历史的沉积。随着改革开放，尤其是进入WTO，中国正处于一个关键的社会转型期。秩序的缺乏，观念的冲击，使得道德面临着前所未有的危机，不少人在变革中丧失了自己，置名誉、声望于不顾，步入了腐败的泥潭中而不能自拔。
3.缺乏严刑峻法以严惩腐败。严刑峻法是防腐战略中的保障。腐败行为的危险性决定着腐败主体的腐败动机强烈程度和行为取向。腐败成本是衡量惩治腐败力度的重要尺度，腐败风险成本低是腐败蔓延的重要原因之一。
一方面，腐败查处概率低。国际上采用“腐败黑数”来衡量从事或涉及腐败公务员中没有受到查处的比例。侥幸心理是绝大部分腐败分子的共同心理特征，因此，每桩腐败的定罪可能性、受惩罚性的任何增加都会减少腐败行为的预期效用，因而减少其违法数量。虽然只有腐败者的风险态度能够直接决定“违法合算”与否，但理性的公共政策可以通过定罪概率和对判定有罪的每桩腐败行为的惩罚的取值间接地为“违法不合算”提供保证，使腐败对社会的损失减至最小。显然，查处概率与腐败成本成正比，腐败黑数与腐败成本成反比例关系。据保守统计，中国的“腐败黑数”至少为80%，公务员腐败被发现的概率大约在10%—20%之间。相比之下，香港腐败案件的判罪率是78.4%，存在 着明显的差距。[3]被查处概率的大小是腐败成本高低的一个关键的变量，增加腐败成 本的关键是提高查处概率。目前查处概率只有20%，不仅不会使腐败者心悸，还会增加 腐败者的侥幸心理。
另一方面，腐败惩治力度轻。我国目前腐败成本低廉，表现在经济上，不仅经济罚款数量很小，而且对赃款的收缴往往以“挥霍掉，无法追回”为由不了了之。政治上，目前存在的问题是查处概率低，而且很多时候查而不罚，存在着处罚偏轻的趋势。法律上，其一，目前我国对腐败案件的量刑规定有太大的活动空间，司法机关有太大的自由裁量权，容易因为受到各种因素的干扰而被滥用。其二，现实生活中的法律惩处仍处于从属和次要地位。对腐败惩处弹性过大，各种处罚规则不严密，以纪代法现象较为严重，使腐败者在组织控制的荫庇下逃脱法律的制裁。其三，我国现行的反腐败体制是一种以数额的多少来划分的体制。而国际做法是从性质上划分，凡是贪污受贿行为，即使贪污受贿一分钱，也一律构成刑事犯罪。例如香港，哪怕案值只有1元钱，只要是贪污受贿也一样查。其四，法律本身存在的立法滞后、应急性强的缺陷给腐败留下了较大的空间，加之执法人员的素质、物质基础和技术基础的不足，导致了法律的软弱，甚至是司法腐败。由于治腐惩贪方面失之于宽、失之于软的偏差，导致腐败成本过低，对腐败分子“手下留情”所造成的最直接后果就是“前腐后继”。
总而言之，由于缺乏健全的监督制约制度以及严格的职权行使程序，不能通过减少腐败的机会使权力人无法实施腐败；缺乏完善的刑事的、民事的、行政的惩罚制度，不能使权力人慑服于罚则的威力不敢实施腐败；缺乏从物质到精神的一系列制度的创设，不能使权力人即使想实施腐败行为，也会因心存优厚待遇丧失之虞而放弃贪污。因此，必须建立起一种合理的利益机制使腐败成为一种高风险、高成本、无利润的行为，以有效遏制腐败。
三、构建提高腐败成本的规范机制
全面建设小康社会，建成完善的社会主义市场经济体制，做到“五个坚持”，在反腐败问题上，就要建立健全与社会主义市场经济体制相适应的教育、制度、监督并重的惩 治和预防腐败的体系。在这里，制度是核心。制度规范缺失或无效，则教育缺乏根据和 内容，监督缺乏强有力的支撑。本文试图从提高腐败成本以预防腐败的角度，探讨反腐 败的制度规范。
1.提高腐败的经济成本。首先，深化体制改革，完善改革措施。特定形式的腐败往往会随着某一领域体制改革的启动而发生发展，并随着该领域体制改革的深化和新体制的日益完善逐渐消退。在经济结构转型、经济增长迅速的变革阶段，往往是腐败现象的高发期。美国学者亨廷顿认为：“腐化程度与社会和经济迅速现代化有关。”[4](P54)因此，应建立和完善社会主义市场经济体制，减少政府对经济的过度干预，使经济租金降低到最小限度，堵塞增加腐败利润的机会。其次，提高公务员薪金福利，使其不必冒险参与腐败活动。“高薪养廉”的经济含文在于提高腐败机会成本以防止腐败。与其让官员们通过不法途径获得钱财，不如提高公务员的即期收入水平，完善住房补贴和养老金保险制度，大幅度增加廉洁的收益，使之不敢冒险失去这份无后顾之忧的职业，通过“高薪”成本的付出，得到“廉洁”的收益。再次，学习国际社会反腐败制度，建立党政领导人家庭收支检查制度、礼品限制制度和财产申报实名制度，使公职人员的收入透明化，便于监察部门的审理和人民群众的监督。最后，加大经济退赔和经济处罚的力度来提高腐败的经济成本。让腐败分子经济上不仅不能占任何便宜，相反还要承受较大的经济损失，不仅要搞得其身败名裂，还要搞得他倾家荡产。
2.提高腐败的政治成本。一是健全权力制约机制。腐败的实质是权力滥用，腐败问题是政治体制缺陷导致行为失范的现象，遏制腐败必须推进政治体制改革，实现制衡权力、规范权力、监督权力。孟德斯鸠指出：“从事物的性质来说，要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。”“有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”[5]因此，只有健全权力制约机制，对腐败成本实行全方位监控，才能规范腐败成本高风险低收益。其一，建立权力分解制度，强化权力活动的动态约束机制；其二，建立岗位交 流制度；其三，建立财产申报和离任审计制度；其四，建立责任制度。即权力行使主体 对自己行使权力所带来的各种后果要承担相应的责任，包括负担腐败成本。二是强化权 力制约制度的监督机制。权力在行使的过程中需要监督，使权力不致成为绝对的权力。 因此，必须使监督行为本身具有能与被监督对象抗衡的权力。其一，监督权法制化。人 民群众的监督权除了受法的统治之外，不接受国家权力的非法干涉，从而使群众监督真 正有效。增强透明度，向人民提供真实的信息，使公职人员的腐败行为受到各方面的关 注和制约。同时，发挥新闻媒体的监督作用。舆论监督能够迅速产生社会影响力，舆论 工具是反腐败最活跃、最重要的因素，有国家的“第四种权力”之称。应使新闻舆论依 法独立发表言论，真正代表社会发言，对政府官员行为操守进行监督。其二，监督权制 度化。一方面，使政务公开制度化，通过政府行为公开与政府财务公开，避免暗箱操作 ，提高公共权力运作过程的透明度。另一方面，强化各级政府监察部门的监督检查权力 ，使监察部门独立行使权力，不受同级政府和其他机关的牵制，以完善机构监督。再一 方面，监督程序制度化，监督主体可随时参加权力行使过程，实现直接监督的权力，特 别是要建立事前监督机制，即预防犯罪机制，提高监督约束的水平。不仅如此，还要强 化社会监督，支持和保护举报人，建立举报补偿制度，从源头上治理腐败。唯此，才能 制约政府权力的运行，提高寻租的社会成本，加大政府创租的风险，使政府官员不敢冒险通过腐败谋取私利。
3.提高腐败的道德成本。文化是制度之母，文化价值观直接影响社会发展与进步。要创造反腐败良好的社会环境，必须重视道德成本。道德具有制度规范所不可替代的效果，制度能遏制人的自利理性，而道德能激发公职人员利他的理性一面，即激发其为廉洁而努力的动机。通过广泛的道德教育，形成以廉为荣、贪污为耻的道德传统和社会氛围对公务员的廉洁自律有极大的影响力。同时，加强对公务员的操守教育，从而对欲行腐败者形成处罚不可避免的心理压力，克制违法违纪的萌动，减少腐败行为的发生。此外，加大大众媒体曝光的力度。对腐败者及其家庭形成强大的社会舆论压力。让腐败者为 其腐败行为支付高昂的“精神代价”，提高腐败的道德成本。
4.提高腐败的法律成本。其一要加大腐败案件的查处力度以提高案发概率，减少逃避的概率，消除腐败分子的侥幸心理。其二要提高受惩成本即加大打击的力度，使腐败分子产生畏惧心理。通过立法规定从重处罚腐败行为，党纪、行政、刑事和经济处罚四管齐下，通过进一步规范腐败案件的量刑，提高对判定有罪的每桩腐败行为的惩罚，从而提高腐败的法律成本使其大于收益期望，坚决让腐败分子得不偿失。
5.降低反腐败成本。反腐败也是需要成本的，反腐败成本是指党和政府在预防和打击腐败行为过程中所付出的各种代价。这种代价既包括反腐倡廉在人力、物力、财力方面的投入，也包括在反腐败斗争中人才培养的各项支出。人们关于腐败收益与腐败成本的经济计算过程同样适用于反腐败成本与收益的核算。由于定罪概率一旦超过均衡的状态，制止犯罪的行为反而呈现明显的外部不经济性，从而造成社会福利的减少。因此，反腐败的成本因素在一定程度上制约着反腐败机关的反腐决心，影响着反腐败的效率。反腐败成本高，则制约着反腐败的力度；反腐败力度弱化，又提高了“腐败的黑数率”；而“腐败黑数率”提高，实际上降低了腐败成本。所以，当通过提高腐败成本，使其大于收益期望，以降低腐败行为产生的同时，必须满足一个条件，即履行惩罚措施付出的代价要小于规范为其带来的利益。只有当反腐败成本低于反腐败收益时，人们才会自觉地抵制腐败。
收稿日期：2004-06-21