建立水资源可持续利用的水价机制，本文主要内容关键词为：水资源论文,水价论文,机制论文,可持续利用论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我国是水资源短缺的国家，人均占有水资源量为2100立方米，仅为世界平均水平的1/4。同时，水资源分布不均衡，北方地区人口及耕地分别占全国的46％和65％左右，水资源量却只占全国的19.5％。而水资源利用效率不高和水污染严重，进一步加剧了水资源紧缺的矛盾。随着经济发展和工业化、城镇化进程的加快，供水形势将更为严峻，水资源短缺已成为我国经济和社会可持续发展的重大战略问题。
一、近年来水价改革取得了一定成效
（一）水利工程水价逐年提高，供水单位成本费用得到一定的补偿
目前，我国国有水利工程管理单位有9000多个，供给全国灌区的绝大部分用水和约54％的城市用水。据统计，全国水利工程水价由1991年的每立方米1分提高到现行的3.3分，提高了2.3倍。分类别看，各类水价中一般工业用水最高，生活用水次之，农业用水和水力发电用水最低。分地区看，地区间水利工程供水价格差异较大，北方的水价普遍高于南方。但由于历史和经济发展水平的原因，我国水利工程水价总体上普遍偏低，现行水价低于供水成本。
（二）城市供水价格基本完成由福利型向商品型的转变，节水型的水价形成机制正在逐步形成
一是城市供水价格有了较大幅度的提高。截止到2003年末，35个大中城市居民生活用水价格（不合污水处理费）为每吨1.34元，年均涨幅为16.4％，大部分城市供水价格已基本达到保本水平。城市供水价格的提高，促进了城市供水设施建设和供水事业的发展。二是逐步推行居民生活用水阶梯式水价和非居民用水超计划、超定额加价制度。深圳、厦门、银川、沈阳、大连、南宁等城市已实行居民阶梯式水价，非居民用水超计划、超定额加价制度在全国范围内已经得到普遍施行。三是根据不同行业用水特点实行区别计价，特种用水价格调整幅度明显高于其他用水调整幅度，拉开了用水差价，促进了节水措施的实施和节水技术的运用。此外，各地水价改革规划和改革目标的制定，增强了水价调整的透明度和供水企业加强管理、节约成本的内在动力，提高了全社会的节水意识。
（三）污水处理收费制度普遍施行，收费额稳步增长
一是污水处理费征收标准大幅度提高。截止到2003年末，35个大中城市污水处理费标准，居民生活用水平均为0.40元/吨，其他用水平均为0.56元/吨，分别比2002年提高了21.2％和21.7％。部分城市污水处理实现了良性运行。二是实行污水处理收费制度的城市数量增加。目前，除西藏自治区外，全国30个省（区、市）全部实行了污水处理收费制度。全国共有约325个城市开征了污水处理费，占设区城市的49.2％。三是收缴率稳步增长，收费额逐年增加。1999年至2002年污水处理费收费额分别为17.7亿元、29.5亿元、35.1亿元和42.5亿元，年均增长率为33.9％。污水处理费的开征和调整，提高了污水集中处理率，吸引了社会资金的投入，促进了污水处理的产业化进程。
（四）水资源费征收标准大幅提高，征收力度逐年加大
水资源费一般分为地表水水资源费和地下水水资源费。据统计，地表水水资源费简单平均约为0.06—0.09元，其中，北京、济南较高，约为0.6元/立方米，海口、南昌地下水水资源费较低，约为0.01元/立方米；地下水水资源费平均约为0.30—0.35元。其中，济南、北京、天津较高，济南为1.8元/立方米；天津市公共管网覆盖范围内为1.9元/立方米，覆盖范围外为1.3元/立方米；北京为1.5元/立方米。总体上看，南方丰水地区水资源费标准较低，北方缺水地区水资源费标准较高。一些缺水地区根据当地实际，较大幅度地提高了水资源费征收标准，特别是大幅度提高了取用地下水水资源费的征收标准，对于保护地下水资源、筹集节水和引水工程建设资金起到了积极作用。
二、当前水价总体偏低，不利于水资源的可持续利用
（一）水资源严重短缺，地下水严重超采
随着我国经济社会的快速发展，水资源短缺的矛盾日趋突出。目前，我国年缺水总量约为300—400亿立方米，每年农田受旱面积700—2000万公顷。全国669座城市中有400座供水不足，110座严重缺水。随着城镇化进程的加快，到2030年，全国城市用水总量预计将达到1320亿立方米，比现在增加近700亿立方米，而北方地区水资源短缺受自然条件限制，不可能有大的改观，部分地区地下水资源超采现象严重。从地下水资源分布情况看，我国地下水资源南北方分布差异较大，南方地区占全国地下水资源量的69％，北方地区约占31％。由于水资源的紧缺，加之地下水管理不到位和水资源费偏低等因素，河北省整体超采，北京、天津、沈阳、哈尔滨、济南、太原、郑州等一些大中城市都已超采或严重超采，部分地区出现地面沉降、海水入侵等问题，全国有46个城市由于地下水不合理超采而发生地面沉降，西安、大同等城市已出现地裂缝，沿海地区大连、秦皇岛、青岛等城市的地下水位下降，引起海水入侵，导致地下水水质恶化，引发了一系列环境和生态问题。
（二）水资源利用效率不高，用水浪费现象严重
目前我国万元GDP用水量为540立方米，用水量远大于其他国家（一般发达国家在50立方米以下，中等收入国家为150立方米左右），每万元工业产值用水量是发达国家的10多倍。此外，一些地区在城市供水设施建设过程中，重新建、轻改造和重地上、轻地下，城市供水管网老化失修，城市供水和使用过程中跑冒滴漏现象严重，城市供水漏损率逐年上升。1999年至2001年，全国35个大中城市公共供水管网漏损率分别为13.08％、12.94％和13.47％，三年管网漏损率上升了0.39个百分点，年漏损水量约为16亿立方米。2002年，据建设部对408个城市统计，其城市公共供水管网漏损率平均达21.5％，按此推算，全国城市供水年漏损量近100亿立方米。水资源紧缺与浪费现象并存，节约用水潜力很大。
（三）城市污水处理率不高，污水再生利用刚刚起步
近年来，随着经济和社会的发展，污染物排放量也在逐年增加。城市污水排放量从1990年的179亿立方米增加到2003年的330.4亿立方米，城市污水处理率仅为40％左右，有近60％的污水未经处理直接排入水体。据环境公报显示，全国七大水系五类和劣五类水体占30％，其中，辽河、海河水系污染严重，劣五类水体占60％以上。
污水再生利用进展缓慢。目前，除北京、天津、大连等缺水城市在国家扶持下建设了规模较小的再生水回用设施，绝大部分城市还没有开展实质性的污水再生利用工作。再生水设施建设尚未纳入城市建设规划和用水计划。城市污水处理设施建设与再生水回用设施建设缺乏统筹考虑，再生水管网建设没有随项目设施建设配套实施，大部分污水处理厂都建设在城市下游，增加了污水再生利用的难度。同时，污水再生利用缺乏经济激励，各类水价及水资源费总体偏低，而再生水运营和输送成本较高，再生水没有市场竞争力。而且，再生水设施建设刚刚起步，没有如自来水、燃气、供电等行业的原始积累过程，面临巨大的一次性建设投资。此外，社会对再生水的认识和使用也需要一个过程。
（四）水价总体偏低，科学的水价计收方式和水价结构尚未全面建立
由于历史条件、用户承受能力和经济发展水平等因素的制约，水价总体仍然偏低。一是用户终端水价依然偏低。据测算，目前我国水费支出一般占城镇居民可支配收入的比例约为1.2％，而据专家分析，水费支出一般应在居民家庭可支配收入的2％以上时，居民才能有较强的节水意识。二是污水处理费收费标准偏低。现行污水处理收费难以满足污水处理设施的正常运转。由于经费不足，部分污水处理设施建成后甚至不运行。初步测算，在不考虑管网建设和维护的情况下，仅污水处理厂运行成本就约为0.5—0.7元/吨，现行收费标准平均不足0.5元/吨，总体上不能保证污水处理设施的正常运转。三是水资源费标准和征收率偏低。全国地下水资源费平均水平约为0.3元/吨，远低于城市自来水价格。由于地下水资源与自来水比价关系不合理，加之自备水源管理混乱和实际征收率低，导致自备水源的大量存在和不合理超采，同时，供水安全也难以得到有效保证。四是水利工程供水价格偏低。水价低于供水成本，工程老化失修。目前，全国平均供水成本为每立方米6.7分，现行水价为每立方米3.3分，约占供水成本的一半左右。农业供水管理层次和环节较多，层层加价，农民水费实际负担较重。四是水价计价方式需要改进，适应不同层次的水价及计价方式尚未全面建立。城市供水方面，由于抄表到户需对楼内现有管网和计量设施进行改造，一次性改造所需资金较大。同时，节水机制也与供水企业利益不一致，供水企业积极性不高，阶梯式水价制度进展不快。农业用水方面，由于农业用水末级渠系大多是未垫砌的土渠，实际操作中多数地区按田亩收费。按实际用水量收费和超定额加价制度难以实施。
（五）供水单位与政府间职责不清，成本缺乏有效约束
目前，我国供水企业的运营是由地方各级人民政府实施，由于政企不分，其投资或资产运营等由政府决策，同时供水企业承担了部分社会责任，如市政设施公共用水等，政策性亏损和经营亏损难以界定，加上城市供水的垄断性和明显的地区性的特点，企业经营亏损，即要求政府调整价格或予以补贴，供水企业没有经营压力和市场风险，旱涝保收，因此，人员膨胀、劳动效率不高的现象较为普遍。同时，管理粗放，管网漏损逐年增加，资产折旧攀升，包费制、人情水的现象加大了供水产销差。而将非主营业务摊入主营业务成本交叉补贴，部分地区供水规模过度超前，则更加剧了供水成本的上升。
三、建立水资源可持续利用的水价机制
（一）充分认识深化水价改革的重要性和紧迫性，明确水价改革的目标和原则
缓解我国水资源紧缺的矛盾，实现水资源的合理配置，应从供给和需求两个方面着手。增加水供给方面，主要包括实施区域间调水、再生水回用、海水淡化等措施。抑制需求方面，主要包括限制高耗水行业用水、调整用水结构、促进节水等措施。而科学合理的水价机制是保证上述措施实施的关键。因此，进一步加大水价改革力度，充分发挥价格机制在水资源配置、水需求调节和水污染防治等方面的作用是十分重要和紧迫的。
水价改革的总体目标是要建立充分体现我国水资源紧缺状况，以节水和合理配置水资源、提高用水效率、促进水资源可持续利用为核心的水价机制。水价改革应遵循的原则，一是坚持调整水价与理顺水价结构相结合，建立多层次供水价格体系，充分发挥价格杠杆对用水需求的调节作用，提高用水效率；二是水价改革与供水设施建设相结合，积极培育和建立水市场，实现水资源的合理配置；三是坚持合理利用水资源与防治水污染相结合，努力实现污水再生利用，为社会经济发展提供良好的水环境；四是坚持供水单位的良性发展与节水设施建设相结合，合理补偿供水单位成本费用和投资回报，保障节水工程建设和节水技术推广必需的资金；五是坚持水价形成机制改革与供水单位经营管理体制改革相结合，强化水价对供水单位成本约束，努力发挥市场机制对水资源配置的基础性作用。
（二）合理调整供水价格，尽快理顺水价结构
1、完善水资源费征管机制。水资源费的征收是国家对水资源所有者权益的体现，也是国家实现水资源优化配置的重要手段。目前，未开征水资源费的城市要尽快开征，同时，要逐步提高水资源费征收标准，要综合考虑各地区水资源状况、产业结构调整和企业承受能力等情况，逐步使城市公共管网覆盖范围内取用地下水的自备水费用水平高于自来水价格，以限制地下水的不合理开采，促进再生水的利用。同时，要将水资源费的调整与供水价格调整结合起来，在补偿供水单位合理成本费用的同时，通过水资源费的征收来体现水的稀缺状况和国家对水资源所有者的权益，收益由政府支配；通过价格合理补偿供水单位的成本费用，收益由供水单位支配。要通过水资源费的征收和使用，为调水工程的实施以及水资源开发利用和保护提供资金保障。要尽快制定全国性的水资源费征管办法，规范水资源的征收和使用，确保水资源费全部用于规定用途。
2、逐步提高水利工程水价。要按照《水利工程供水价格管理办法》的规定，将非农业用水价格尽快调整到补偿成本、合理盈利的水平；农业用水要在大力整顿水价秩序、完善水费征收机制、坚决取消不合理的加价和收费的基础上，利用清理整顿水价腾出的空间，合理调整农业水价，逐步达到保本水平。
3、合理调整城市供水价格。城市供水价格是终端水价，要综合考虑上游水价、水资源费变动情况，以及供水企业正常运行和合理盈利、水质改善等因素，在对供水企业运营成本审核、强化供水企业成本约束的基础上，合理调整城市供水价格。要逐步建立供水企业成本参照体系，结合供水企业体制和运营机制的变化，进一步完善城市供水价格管理方式，促进城市供水事业和供水企业的良性发展。
4、优先提高污水处理费征收标准。设区城市要限期开征污水处理费。城市供水价格的调整，要优先考虑将污水处理收费标准调整到保本微利水平。暂时达不到保本微利水平的，应结合本地区污水处理设施运行成本状况，制定污水处理费最低收费标准，确保污水处理设施的正常运行。
5、合理确定再生水价格。缺水城市要创造条件积极使用再生水。同时，要加强水质督查，确保再生水使用安全。再生水由生产供应单位向用户按使用的水量计费收取。再生水价格要以补偿成本和合理收益为原则核定，同时要结合再生水水质及用途等情况，与自来水价格保持适当差价，按自来水价格的一定比例安排，积极引导工业、洗车、市政设施及城市绿化等行业使用再生水。对再生水生产用电实行优惠电价，免征增值税、水资源费和城市公用事业附加，降低再生水生产和使用成本。
（三）改革水价计价方式，强化征收管理
1、加快推进对居民生活用水实行阶梯式计量水价制度。未实施阶梯式水价的地区，要限期尽快实施。已实施的地区，要依据本地区实际情况，合理核定各级水量基数，在确保基本生活用水的同时，适当拉大各级水量间的差价，促进节约用水。实行用水包费制的地区，要尽快实现计量计价制度。
2、切实推进抄表到户工作。抄表到户是实施阶梯式水价的前提。各地要切实加强领导和协调，根据当地实际情况，制定计量系统改造计划和实施方案，供水企业因此增加的改造、运营和维护等费用，可计入供水价格，鼓励和支持供水企业实行抄表到户。
3、制定科学的各类用水定额和非居民用水计划。要严格用水定额管理，实施超计划、超定额加价收费方式，缺水城市要实行高额累进加价制度。对洗浴、洗车等高耗水的行业，要结合实际情况，适当拉大与其他行业用水的价格差。对城市绿化、市政设施等公共用水要尽快实行计量计价制度。
4、完善农业水费计收办法。要将农业供水各环节水价纳入政府价格管理范围，推行到农户的终端水价制度。切实加大农业灌溉设施尤其是末级渠系改造力度，改革农业供水管理体制，创造条件逐步实行计量收费，推行超定额用水加价和两部制水价等制度，促进节约用水，减轻农民水费负担。
5、加大污水处理费和水资源费征收力度。要提高污水处理费和水资源费的收缴率，切实加强对自备水用户污水处理收费和水资源费的征收力度。严禁用水单位在城市排水管网覆盖范围内，擅自将污水直接排入水体，规避交纳污水处理费的行为。水资源费要按照自备水用户取水设施的实际取水量计收，取水单位或个人应当在取水设施上安装符合标准的计量设施，无计量设施的，可按取水设施的最大实际取水能力计收。
（四）加强水资源综合规划，努力推进供水单位体制改革
1、切实加强水资源综合规划编制工作。要科学制定全国水资源综合规划，加强组织协调和技术指导工作。要通过水资源评价，掌握水资源现状以及未来的变化趋势；在节水、保护的前提下，研究分析水资源承载能力和水环境承载能力，确定水资源可利用上限；根据水资源可利用潜力分析和不同地区经济社会发展预测，研究水资源宏观分配指标及生活、生产、生态用水指标，制定水资源优化配置方案和水资源跨流域、跨地区配置的工程布局和方案。
2、要将城市用水发展规划和城市建设总体规划结合起来。要统筹考虑城市水资源开发、利用和保护的措施及工程布局方案，协调供水、节水与污水再生利用工程设施建设。城市建设项目的主体工程要与节水措施同时设计、同时施工，同时投入使用。缺水地区在规划建设污水处理设施时，要将污水处理再生利用作为缓解城市水资源短缺的重要措施，同步规划和建设污水再生利用设施，实现由单一的污水处理达标排放向污水综合利用转变。缺水地区要将城市水源保护、备用水源工程、城市节水及污水再生利用设施的建设，纳入近期建设规划。同时，可根据本地区水资源状况，结合城市污水处理和再生水设施的建设和运营情况，适时对部分行业制定强制使用再生水的规定，扩大再生水使用范围。缺水地区在编制和调整近期建设规划时，要严格限制高耗水型工业项目的审批和建设。
3、加快城市供水管网的更新改造步伐。对运行使用年限超过50年以及旧城区严重老化的供水管网，要在对供水管网全面普查的基础上，按规定尽快实施管网改造。缺水地区的供水管网改造应与再生水利用管网建设统筹进行。城市公用事业附加收入可优先用于管网的更新改造、抄表到户工程改造及再生水管网建设。要强化企业对管网的日常督查，提高水费收缴率，降低供水管网漏损和供水企业产销差。
4、改革供水管理体制。水利工程供水单位要按照《国务院办公厅转发国家体改办关于水利工程管理体制改革实施意见的通知》（国办发[2002]45号）的要求，建立多样化的水利工程管理模式，逐步实行社会化和市场化，通过招标等方式，委托符合条件的单位管理水利工程，尽快建立符合我国国情和市场经济要求的运行机制；城市供水和污水处理单位要按照建立现代企业制度的要求，结合国有资产管理体制和机制改革，实现政企分开，逐步引入特许经营制度，通过创新机制促使供水单位加强管理、降低成本。同时，要将水价形成机制改革与供水单位体制改革结合起来，逐步建立与市场经济发展和企业经营机制转换相适应的价格机制，发挥市场对水资源配置的基础性作用。