论我国财产申报制度的完善，本文主要内容关键词为：财产论文,制度论文,论我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
财产申报制度是世界各国公认的重要反腐败的“阳光立法”，早在1776年瑞典就开放了政府记录，公民不仅有权查询政府的公务执行情况，同时还可以查阅官员甚至首相的财产与纳税情况，（注：新华网http://news.xinhuanet.com/world/2004-03/10/content 1356736.htm.） 这类似于现代财产申报等财务公开制度。随后各国纷纷制定出类似的规定，到现在，许多国家已经形成了完善的有关财产申报的法律体系。我国在1995年5月25日，由中共中央办公厅、国务院办公厅联合发布了《关于党政机关县处级以上领导干部收入申报的规定》(文章以下简称《规定》)，在我国初步确立了国家工作人员的财产申报制度，对于这一制度的从无到有，无疑是一个巨大的进步，但同时由于我国的财产申报制度存在的巨大缺陷，使得这项制度远远没有发挥它在打击腐败分子的应有的功能，从某种意义上我们可以讲我国的财产申报制度流于形式。（注：之所以说我国的财产申报制度流于形式，是因为我国的收入申报制度实施9年来，无一贪官是由于财产申报不实而受追究。） 有鉴于此，笔者就我国这一制度的完善提出一些看法。
一、完善我国财产申报法的设想
(一)我国财产申报制度的主体
1.我国须财产申报的主体应扩大到科级正职(包括科级)以上的国家工作人员以及所有国有企业的负责人。
我国现行的财产申报的主体是《规定》第2条所规定的各级党的机关、人大机关、行政机关、政府机关、审判机关、检察机关的县(处)级以上(含县、处级)领导干部以及国有大中型企业的负责人。显然《规定》所要求进行财产申报的主体过窄，不能适应贪污贿赂犯罪出现的新情况。笔者认为，我国建立财产申报制度的初衷是打击腐败分子，在确定财产申报的主体时应考虑以下因素：(1)确定财产申报的主体必须能有效的打击腐败犯罪分子；(2)我国的财产申报法必须与我国的其它法律法规相协调，特别是与刑法相协调；(3)考虑我国的实际情况，做到灵活性与原则性的统一；(4)借鉴外国有关经验。综合以上因素，笔者认为财产申报的主要主体应是国家工作人员，即我国刑法第93条规定的：(1)国家机关中从事公务的人；(2)国有公司、企业、事业单位、人民团体中从事公务的人员和国家机关、国有企业、事业单位派到非国有公司企业、事业单位、社会团体从事公务的人员；(3)其他依照法律从事公务的人员。其中第(3)项根据第九届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议《关于中华人民共和国刑法》第93条第2款的解释，把国家工作人员的主体扩充到村民委员会等基层组织协助人民政府从事行政管理工作人员。但是如果财产申报的人员和国家工作人员完全重合，财产申报的人员牵涉面太广，反而不利于国家有关机关集中力量抓好廉政建设。实际上，能够运用权力“中饱私囊”的只是那些握有一定权力的人。但如果按现行《规定》确定的申报主体，显然又不利于发现和惩罚腐败分子，现实生活中存在大量的“位不高权也重”的官员，把这些人员管好对于反腐败斗争特别重要。这些人员包括3类：(1)县级以下人民政府的各乡(镇)党委书记、各乡(镇)长；(2)是县级人民政府的下属机构——如工商、税务、物价、金融、公安、铁路、民航、交通、农业、经贸管理、外汇管理、城建、土地管理、房产管理、技术监督、医疗卫生、烟草专管、劳动安全、商标、专利、人事、教育、文化新闻、广电、统计等等；(3)小型国有企业的负责人。有些企业不大，但其资产尤其是固定资产却不少，有必要把这些人纳入到财产申报的人员范围中去。综合来看，把我国财产申报的主体扩大到科级正职以上(包括科级)比较合理。这一方面避免了财产申报人员过多，保证了效率，另一方面又可以有效的对各级官员进行监管，兼顾了公平，可以说是公平与效率的统一。
2.财产申报的主体还包括上述人员的配偶和子女。
这样可以预防有些腐败分子转移财产，还能够最大限度的反映官员的廉政程度。在外国，把有关人员的家属作为财产申报的主体已有立法先例。如巴基斯坦和美国都有此相关法律规定。
(二)财产申报的范围
我国《规定》确定的财产申报范围只包括收入，范围较窄。财产申报的一个重要作用就是动态全面地反映申报人的财产变化，即财产数额增加和减少的情况。所以，在我国出台新的财产申报法的时候应考虑把财产申报的范围作适当扩大，至少应包含以下方面：(1)收入。具体包括《规定》中所列的各项收入以外，还应包括受馈赠、继承、和其他的收入。(2)动产。包括银行存款、积蓄价值在1000元以上的生活用品、电器设备、股票、证券。(3)不动产。包括房屋及其他的固定设施。(4)债务。包括5000元以上的私人债务和银行债务。把债务列入申报范围，一方面是因为在有些地方的官员拖欠银行或其他债权人的债务不还；另一方面债务的变动可以直接反映申报人的财产变动的情况。(5)5000元以上的支出。包括旅行或其他消费。
从外国有关财产申报范围来看，其宽窄程度各不相同。如以廉洁著称的新加坡，在法律中规定财产申报的范围包括：(1)本人拥有的上市公司的股票、土地、房屋以及其他财产。(2)配偶或其他家庭成员在私人公司的投资收益，尤其是投资可能与公务员职务冲突或者影响其职务的执行时，更需申报。韩国则要求对现金、存款、股票、国债、公债、公司债券等有价证券、债权、债务和无形财产进行申报。美国《政府道德法》对官员财产申报的财产范围作了详细的规定，包括(1)财产收入；(2)买卖交易；(3)馈赠、补偿、旅行；(4)债务；(5)任职安排；(6)政府工作以外的兼职收入；(7)5000美元以上补偿来源。（注：梁国庆.国际反贪污贿赂理论与司法实践[M].北京：北京人民法院出版社，2000，P41.）
(三)财产申报的时限和申报的种类
财产申报的时限，笔者认为，应将任职期间内作为基本期间。另外随着腐败案件出现的新情况、新特点，有些官员进行腐败活动，不是在职而是在他离职后再获得好处，所以，有必要对有关离职人员在其离职后的财产状况进行监督，这样可以有效地打击腐败分子。其实，中纪委早在新世纪之初，就出台过有关规定，“县(处)级以上领导干部离职和退(离)休后三年内，不准接受原任职务管辖地区和业务范围内私营企业、外商投资企业和中介机构的聘任，不准个人从事或代理私营企业、外商投资企业与原任职务管辖业务相关的经商办企业活动”。根据这个规定，要求离职后的有关人员进行财产申报的期间应确定为其离职后3年内。因此，我国财产申报的种类应包括4种，具体为：初任申报、在职申报、离职申报、和离职后申报。
1.初任申报：科级以上国家工作人员以及相对应的企业、事业单位人员及其配偶和子女必须在其任职后60天内按规定进行财产申报。
2.在职申报：又称日常申报。财产申报人员必须在规定的日期内每年向有关机关进行财产申报；具体日期可在每年的7月1日至20日申报本年度上半年的财产，次年1月1日至20日申报前一年度下半年的收入。实际上每个申报人员每年必须申报两次。
3.离职申报：财产申报主体在离职前30天内必须向有关机关进行财产申报。
4.离职后申报：申报主体必须在离职后3年内向有关机关进行财产申报；这主要是为了防止事后受贿，以有效地打击腐败分子。
(四)财产申报受理的登记机构
各国受理财产申报的机构并不相同：新加坡是内阁廉政署；泰国是反贪委员会；墨西哥为联邦监察总署；美国根据《政府道德法》的规定，接受财产申报的机构为政府道德署。在我国，根据现行《规定》的规定，受理财产申报的机构为各人事机关。笔者认为，财产申报的本质是通过使财产透明化来有效的预防和打击腐败犯罪，而这已经超出了人事部门的职能。因此，接受财产申报的机关应该具有以下特点：1.能有效地打击腐败分子；2.具有法律监督的法定权力；3.能有效避免内部监督的弊端。根据这一设想，笔者认为，在全国人民代表大会及地方各级人民代表大会设立一个廉政机构来接受有关人员的财产申报是比较合理的，这样一方面可以使人大能更好的行使法律监督权，另一方面可以把干部的任免、处分与财产申报结合起来，可以更好地达到财产申报的目的。
(五)财产申报的原则
我国现行《规定》未规定财产申报的原则。在国外，有些国家通过立法的形式来体现申报原则。如美国在新通过的《政府改革法》、《廉政法》、《信息披露法》等立法体现了“强制申报原则”、“如实申报原则”、“公开原则”。还有些国家如新加坡的有关法律规定，在一般情况下，对申报者的财产不公开，任何人非经受理申报机关首长的许可，不能获得申报人的财产资料，承办人应当严格保密。在我国理论界，有同志提出了财产申报四原则，即“自觉原则”、“强制原则”、“实事求是原则”、“保密原则”。（注：宋文斌，欧阳惠方.国家公职人员财产申报制度初探[J].刑事法杂志，1995，(4)，P27.） 笔者认为，确定财产申报原则应当符合以下特征：
1.财产申报行为具有强制性。财产申报法要求有关申报人员进行申报的规定都是义务性规则(或称命令性规则)，它要求所有的符合申报条件的人员必须作出一定的行为——进行财产申报，这是一种法律性的义务，它只能是强制性的。
2.财产申报应该是公开的。财产申报法具有阳光法之称，它赋予的是全国人民的最大的知情权和政府有关官员的最少的隐私权。财产申报后如果不公开、不接受人民的监督，就失去了它存在的价值。所以，财产申报的结果应该以一定的措施加以公开。
笔者认为，财产申报原则至少应该包括以下三原则：
1.强制申报原则。符合条件的有关人员必须在指定的时期内作好财产申报。对于无正当理由逾期不申报和拒绝申报的要追究法律责任。
2.如实申报原则。有关申报人员必须实事求是的申报个人财产，不隐瞒、不谎报、不假报。
3.公开原则。受理申报的机关必须及时地把申报者的财产数额以一定形式公开，接受人民的监督。
(六)不申报或不如实申报的法律责任
《规定》对于不申报的法律责任有责令申报、改正，并视情节轻重批评、教育和给予党纪政纪处分的条款。因此，不进行申报的法律责任只限于纪律处分，过于宽松。笔者认为，要求不申报或不如实申报的有关人员负行政责任是完全必要的，但只有行政责任却是远远不够的。过于“宽松”的责任很容易使申报人员存在侥幸心理，不利于打击腐败分子。在美国，对不进行财产申报和不如实进行申报的人员处罚非常严厉。轻的可判1万美元的罚款，重的最高可判处25万美元以下的罚款或5年以下的监禁。笔者认为对不申报或不如实申报的人员可设定以下的法律责任：
1.行政责任。对于没有正当理由不按时申报的，应当责令其申报，如能如实申报的，给予党纪政纪处分。
2.刑事责任。对于拒不进行财产申报的人员，以及申报不实且财产差额在1万元以上的，应当追究刑事责任。
二、关于设立财产申报制度的几点思考
(一)财产申报制度与刑法的协调
1.对按财产申报制度进行申报，经审查其财产或支出符合刑法第395条之规定的，完全可按刑法第395条处理。但395条的法定刑过低，且定罪的数额较高。根据最高人民检察院1997年12月31日公布的《关于直接受理侦察案件中若干数额标准的规定(试行)》规定：“巨额财产来源不明，数额在10万元以上的，应当予以立案。”可见，该罪追究刑事责任的数额标准是10万元；而刑法395条为该罪设置的法定刑却只有5年以下有期徒刑或拘役。追究刑事责任的“高数额”和较轻的惩罚在一定程度上会影响打击犯罪分子的功能。因此，有必要修改刑法第395条，使罪刑相适应，适当提高该条刑律的法定刑和降低追究刑事责任的数额标准。
2.设立财产申报不实罪的设想。财产申报制度是一项重要的反腐败的措施，对违反财产申报有关规定的，不但可以追究行政责任而且有必要追究刑事责任，设立该罪的具体理由如下：
(1)设立财产申报不实罪可以和其他的贪污贿赂罪相互协调、相互补充，形成一个严密而合理的刑罚体系，有效地打击腐败分子。财产申报不实罪和其他的贪污贿赂罪的侧重点不同，对如实申报财产，符合巨额财产来源不明罪的，按该罪的有关规定定罪处罚；对于申报不实的，包括过多申报自己的财产(申报人实际拥有的财产比申报的财产少)和过少申报(申报人实际拥有的财产比申报的财产多)，差额在1万元以上的，以及拒不进行财产申报的，我们可以设立财产申报不实罪来追究申报人的刑事责任。其法定刑的设置可与贪污罪相当。追究不如实申报自己财产的有关人员的刑事责任，在美国、新加坡已有立法先例。对此，我们可以进行参考。
(2)通过设立财产申报不实罪，可以发挥刑罚的威慑功能，使财产申报制度落到实处。需要履行财产申报的人往往是具有正常理智的人，在大多数情况下，他们都是了解法律的规定，对自己行为的法律后果有所预见。因为他们虽然没有亲身感受到刑罚的惩罚，但刑法通过“规定该行为是应受刑罚惩罚的行为，并具体列出各种犯罪应受的惩罚，无异于给社会提供了一份犯罪的清单与犯罪代价表。”（注：邱兴隆，许章润.刑罚学[M].北京：中国政法大学出版社，1999，P80.） 从而对他们的心理产生强制作用，使他们对不进行财产申报的后果“望而生畏”，使我国的财产申报制度真正起到“阳光法案”的作用。
(3)设立财产申报不实罪，可以预防和减少腐败犯罪的发生。罪和刑往往具有不解之缘。刑罚的目的之一就是预防犯罪，包括一般预防和特殊预防。我们设立财产申报不实罪，原因之一是因为它的法定刑蕴含的剥夺权益之苦可以使其存在成为腐败犯罪的阻力，能有效的遏止腐败犯罪的发生，最终达到减少腐败犯罪的目的。
(二)财产申报制度与《国家公务员暂行条例》的协调
1993年8月14日国务院第25号令颁布的《国家公务员暂行条例》都未涉及国家公务员财产申报，只是笼统地提及国家公务员在离任时必要时应接受财产审计。因此，有必要作相应的修改，增加有关财产申报的内容。具体如下：(1)在第2章“义务与权利”第6条增加一款，明文规定公务员有如实进行财产申报的义务。(2)在第7章“纪律”第31条中增加一款，规定公务员在财产申报时不得虚报财产；(3)在条例第74条中增加一款，对财产申报不实，尚未构成犯罪的，应予以辞退。
(三)财产申报制度与《党政领导干部选拔任用工作条例》的协调
2002年7月23日颁布实施的《党政领导干部选拔任用工作条例》也未涉及财产申报。笔者认为，在新的财产申报制度实施后，该条例也要作必要的修改，把财产申报与干部的提拔任用结合起来，以使法律体系相协调。有关人员财产申报的记录，应是组织人事部门任用、提拔干部的一个重要依据。对于有不良财产申报记录的，一律不能提拔；人事部门在提拔、任用干部时应当审查其财产申报记录。同时审查机关应特别做好阶段性的审查工作，严防“39岁现象”和“59岁现象”。