关系管理：公务员管理的基本内容，本文主要内容关键词为：关系论文,内容论文,公务员管理论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D630 文献标识码：A 文章编号：1006-0138(2008)04-0055-04
表面上看，公务员管理是在管人与事。但从管理的本质出发审视公务员管理，可以发现真正的公务员管理并不是管理具体的人与事，而是从行政发展与公务员个人发展的需要出发，通过特定人事与人际关系的构建与维系为行政实践的开展提供相应的人力资源保障，同时，为个人发展提供实践机会与人际保障。因此，从行政发展所面临的内外环境以及公务员的发展诉求出发，通过相应管理制度与行政文化的实施，来营造有利于行政发展和公务员个人发展的人事关系与人际关系，便成为公务员管理所要解决的首要与基本问题。
一、公务员关系管理的界定
这里讲的关系，指的是行政组织中人与事之间(以下简称人事)及共事的人与人之间(以下简称人际)的关系。其中，人事关系指的是人与职位结合的条件以及人与职位结合的稳定状态。到底选择何种人事关系，取决于建立在不同人事关系基础上的人事结合所带来的实践结果对组织实践的性质、组织规模及组织发展目标的适应程度；人际关系，指的是建立在组织内部人事关系基础上的员工关系。建立在韦伯官僚体制基础上的现代组织，其内部的人际关系表现为两个方面：一方面表现为不同层级员工之间的层级节制或领导与被领导关系，另一方面表现为同级员工或不相隶属员工间的竞争与合作(简称竞合)关系。
对组织人事管理而言，上述两种关系中，人事关系是首要关系，人际关系依托于人事关系，并维系着人事关系，人事关系的特性决定了人际关系的性质及应然走向。作为公务员管理的基本内容，公务员管理通过对两种关系的构建、维系与调整，即关系管理来发挥自身的影响，实现自身的职能。
所谓公务员关系管理(以下简称“关系管理”)，指的是根据行政组织性质、行政实践开展对人事关系和人际关系的需要或要求，选择相应的管理理念、制度、程序及方法来构建、维系特定的人事与人际关系，使组织人事与人际关系始终处于动态协调状态的一种人事管理活动。关系管理不是一种单独或独立的管理活动，而是指导和规范公务员管理实践的一种前提性、基础性活动。具体说来，关系管理是从现实行政管理的特性出发，基于行政实践对从业者素质及其之间工作关系状态提出的要求，通过选择并发挥相应管理理念、原则、程序及方法的作用来实现行政组织的人事与人际结合，并推动人事与人际关系有序运动的一种活动。
从本质上讲，关系管理是一种价值管理或功能管理，即通过特定人事关系与人际关系的营造与维系来构建一个特定的关系状态，并借助于这种关系状态来集聚、整合并有效发挥人力资源作用，为行政实践的开展提供有效的人力资源保障。同时，也通过这种关系的营造与维系来为公务员个人发展提供组织保障。因此，关系管理必须从组织自身特征以及组织发展所处的具体环境出发，在兼顾组织与个人发展对关系诉求的基础上，选择相应的管理理念、原则等管理要素来构建与维系组织的人事与人际关系。
关系管理建立在理性化管理基础之上。理性化管理旨在在管理过程与管理结果之间建立起内在有机联系。理性化管理确信，科学、有效的过程管理是取得预期管理目标的基础，欲有效达成管理目标，必须首先解决管理过程的合理性与有效性问题。关系管理凭借自身所选择的机制与制度奠定了行政组织人事与人际关系的基本样态，进而通过对特定样态的规范与保障为行政工作开展提供人力资源保障，为公务员个人发展提供实践机会与人际互动保障。
管理的平台性及其对理念、制度等的依赖性决定了关系管理的核心在于解决影响组织关系形成与维系的组织体制与具体工作制度问题。不同社会发展阶段，组织环境与组织目标差异决定了影响组织发展的因素不同。与之相适应，需要确立和维系的组织关系在性质、方式上存在明显差异。因此，组织关系管理所要解决的问题不同，实现关系管理所应选择的理念、制度等管理要素自然不同。
在阶级社会，尤其是前资本主义社会，阶级统治的本质决定了关系管理要营造与维系有利于维护统治阶级利益的人事与人际关系。与之相适应，在人事关系营造问题上首先考虑的不是一般意义上的效率问题，而是阶级统治的稳定性问题。为此，在人员选择标准问题上，首先注重的是人的阶级身份或政治立场与统治阶级政治与社会诉求的一致性。正因如此，才出现了西方社会行政组织人事管理的“关系本位”与“政党分赃制”和中国封建社会的“关系本位”或曰“出身本位”，即主要根据人的家族或家庭背景及其影响力来决定人的选用。进入现代市场经济社会，效率与正义的实现程度对行政合法性的决定性意义驱使资本主义社会改革文官制度，注重从知识与能力的角度出发选择文官，并根据知识与能力的特性在人员选择实践中贯彻竞争原则。19世纪英国所确立的现代文官制度和美国文官制度改革法正是在这种背景下出现，并体现上述精神的。但在文官选择上依旧保留了政治因素的意义，即在政务类公务员的选择上，政党或政治色彩取代知识与能力因素成为影响选择的第一要素；在人际关系方面，在前资本主义社会，行政组织内部人际间存在明显的依附关系，在上级面前，下级缺乏独立的人格与尊严。进入现代资本主义社会，平等理念融入文官制度，上下级之间只有官僚制体制下的层级节制关系，下级取得了独立的人格与尊严，下级可以与上级进行平等的业务交流，组织人力资源的作用得以充分发挥作用。
二、影响关系管理的主要因素与完善关系管理的对策思考
公务员管理是在行政组织内外环境共同作用下展开的。组织内外环境的特定性以及公务员管理所肩负的职责决定了公务员关系管理对策的选择。综而观之，影响公务员关系管理对策选择的因素包括：
(一)体制因素
体制以其刚性规定了社会实践主体的自主活动范围及其活动方式，进而影响对组织行为主体实践对策的选择。就公务员管理而言，影响公务员关系管理的体制因素包括：
第一，社会体制。社会经济体制与政治体制在决定社会组织运行空间与运行方式的同时，对组织内部人事关系与人际管理状态提出了特定要求，据此选择公务员关系管理对策以指导和规范公务员管理实践是实现公务员管理有效性的内在要求。
现代社会，普遍选择市场经济和民主政治作为基本的经济体制和政治体制。建立在这种社会体制基础上的现代社会对行政管理提出了有史以来最高的效率与效能要求。满足社会对行政效率与效能的要求，客观上要求公务员关系管理必须从有利于满足和提升行政效率与效能的角度出发选择构建和维系人事关系与人际关系的理念、原则、程序与方法。
正因如此，现代公务员关系管理普遍选择知识与能力本位作为基本的管理本位，强调从知识与能力的匹配性出发确定和维系组织的人事关系。在此基础上，贯彻适才适所与公平、竞争、择优原则，以此来保障组织人力资本的优化与人际关系的和谐。在管理程序上，通过设定一整套理性化的公务员管理程序与方法，规范公务员管理实践，来保障上述管理本位与管理原则得以有效实施。
第二，组织体制。组织体制确定了组织权力的运行框架，进而决定了组织内部不同职位以及从事职位工作的员工之间的关系状态。现代社会组织普遍选择马克斯·韦伯所创立的官僚制作为组织体制。官僚制所确立的特定的组织原则决定了现代公务员关系管理的基本原则，进而决定了行政组织中人事关系与人际关系的走向。
建立在科学管理思想基础上的韦伯官僚制，强调权力与规范性制度对实现组织效率的保障作用。为此，韦伯官僚制以制度形式确立了层级节制的组织体制，以此来明确组织内部上下级之间领导与服从的人际关系，即“职务等级的和审级的原则，也就是说，有一个机构的上下级安排固定有序的体系，上级监督下级，——一种同时给被统治者提供明确规定的由一个下级机关向它的上级机关呼吁的可能性。这种类型充分发展时，这种职务等级是按照集权体制安排的”，换言之，组织中“存在着固定的、通过规则即法律或行政规则普遍安排有序的、机关的权限的原则。”[1]
在官僚制下，组织人事关系表现为人对组织的服从，即公务员成为抽象的“组织人”，成为执行组织制度的“工具”。对此，韦伯指出：“凡是彻底实行行政管理的官僚体制化的地方，那里就建立一种统治关系的实际上牢不可破的形式。官员个人不能摆脱它所属的机构。职业官员连同他的整个物质的和精神的生活都与他的工作紧紧地联系在一起。”“职业官员——按其绝大多数——只不过是在一台机器上赋予专门化任务的一个环节，机器仅仅从最高峰处，但是(一般)，不是从旁给予推动，或者使之停止运转，机器无间歇地运转着，它为他规定一个基本上要受约束的行进路线。通过这一切，他首先被牢牢地锻造在所有被纳入这台机器的干部们的利益共同体上，使它继续运作，并使按社会化方式实施的统治继续存在下去。”[2]
在人际关系层面，官僚制下组织内部上下级之间不仅在工作上形成领导与服从关系，在人际关系上也形成一定程度的依赖关系。当然，这种依赖不是人身上的依赖而是心理上的依赖，即下级公务员出于自身在组织中生存与发展的考量，常常以上级的意见，包括潜在意见为自己的意见，工作中的主动性与创造性受到明显的抑制。长此以往，下级公务员的主体人格变得模糊起来。对此，沃伦·本尼斯指出的，官僚制“扭曲个性结构，使职工变成阴郁、灰暗、屈从于规章制度的所谓‘组织人’。”[3]
因此，运用新公共管理与新公共服务理念来完善官僚体制，进而通过完善官僚体制下的首长负责制来激活官僚体制下组织人事关系与人际关系的生机与活力便成为现代组织关系管理所面临的重要任务。
(二)人事管理功能定位
如何界定人事管理的功能，直接影响到人事管理理念的选择，进而影响到人事管理原则的选择，并最终影响到组织关系管理的走向。当今社会，实现组织与员工的共同发展是组织管理肩负的基本职责。具体说来，追求工作与生活的平衡，在实现组织发展的同时实现自身的快乐发展是员工对组织的基本诉求。换言之，追求快乐工作，即在工作过程中获得成就感、成长感、归属感已成为越来越多的员工，尤其是知识型员工的重要追求，[4]这一点得到了现实认证。据万宝盛华2006年在中国进行的人力资源调查显示，中国员工对企业认同最小的四个方面是：公司对员工学习和发展进行投资；员工获得的职业发展机会；与其他公司相似职位的薪酬福利水平，以及员工获得的升职空间。受访者被问及他们所期待的未来工作时，希望获得更好的职业发展机会的占64％，想要得到更多升职机会的占40％，期待高质量领导的占37％，希望有一份个人价值观和企业价值观、个人技能和工作方式非常匹配的职业的占27％。[5]
人事管理作为组织管理的核心职能，在实现上述管理职能方面发挥着首要与关键作用。为此，要求人事管理从组织管理所肩负的基本职责出发进行自身的功能定位，具体说来，当下的人事管理必须把自身的功能定位于为组织发展提供人力资源保障的同时，为员工发展提供应有的组织保障。如此定位人事管理的功能，既是时代发展对组织人事管理提出的具体要求，同时也是有效发挥人事管理的组织功能的内在要求。因为在人力资源成为第一资源的今天，只有有效满足员工个人生存与发展要求的人事管理，才能充分激发员工的工作动力，进而将自身的智慧与能力贡献于组织实践，推动组织在竞争的社会中实现更大发展。现实中，越来越多的组织，包括政府组织不断提升人事管理的人性化水平，其核心即在于不断提升人事管理对员工需要的满足程度。
近年来，部分经济发达地区出现的劳动力短缺现象，其根本原因不在于社会劳动力供给出现短缺问题，而在于这些地区的用工单位给外来务工者，尤其是农民工提供的工作条件、薪酬待遇等明显偏低，至于为外来农民工提供发展条件保障的更是凤毛麟角。如此对待外来农民工，自然无法对农民工产生吸引力，相反，出于维护自身利益的考虑，外来务工者会不断寻求新的可以实现自身利益的新的工作地区或场所。一旦时机成熟，他们便会逃离现有工作地区或场所，由此而来的劳动力短缺问题便无法避免。因此，解决外来务工者短缺问题的根本在于切实提高外来务工者的工作条件与待遇问题，逐步实现外来务工者的国民待遇问题，使外来务工者逐渐形成归属感，以此来实现外来务工者的稳定问题。
(三)理念因素
管理理念是组织人事管理的思想基础。在理性化管理之下，管理理念的选择决定着管理制度、程序与方法的选择。管理理念不同，组织人事管理的制度、程序与方法选择也不同。因此，选择与社会发展相适应的人事管理理念直接影响到组织人事关系管理的有效性。当下市场经济社会的发展客观上要求组织人事管理，尤其是政府组织、事业单位和高技术、高资本含量的企业的人事管理必须确立人本理念与效益理念。这里讲的人本，既包括传统意义上的以人力资源为本，在今天具体表现为以人的知识与能力为本，同时也包括以员工的生存与发展为本，即组织人事管理必须为员工的生存与发展提供应有的组织保障，实现二者的有机统一才真正体现出人事管理的以人为本；这里讲的效益理念，是组织发展意义上的效益和员工个人发展意义上的效益的有机统一。这种效益理念基础上的组织关系管理，既要为实现组织的高效发展提供人力资源保障，同时，又必须为员工个人的价值实现与全面发展提供有效的职位保障和人际关系保障。
践行上述理念，客观上要求组织在进行人事关系管理时做到：一方面从组织发展对人力资源的要求出发选择适合组织实践需要的人力资源，即在人事关系处理上首先贯彻因事择人原则，另一方面要从员工的个性特征与员工全面发展对职位的要求出发为员工提供合适的工作岗位，即在人事关系处理上贯彻为人择事原则。实现二者的有机统一，构成了人事关系处理的适才适所原则。建立在适才适所原则上的人事关系管理，不仅有效地平衡了组织发展与员工发展的关系，更重要的是从根本上解决了组织发展的本质问题，即组织发展的本质在于实现人的发展，而实现人的发展首先在于实现组织员工的发展；在处理人际关系时，要充分发挥团队建设对营造健康的组织人际关系的积极作用。团队建设对于解决由社会分工引发的合作心理与行为的缺失或弱化起到了积极作用。
建立在团队理念基础上的团队建设，强调的是组织工作的整体性与员工间的相互依赖性。团队建设对积极组织人际关系建设的意义在于：团队建设通过改变相应人事管理制度，如工作评价制度由个体本位评价为主转向群体本位评价为主，激励制度由个体激励为主转向群体激励为主等来强化员工合作心理与行为，以此来促进和谐组织人际关系的营造。
(四)人事制度
人事制度是构建和维系组织人事关系与人际关系的基本手段。刚性的人事制度为组织关系的确立提供了框架保障。人事管理理性化的内在逻辑决定了构建有效的组织关系，人事制度必须充分体现人事管理理念、贯彻与人事管理理念相适应的人事管理原则。为此，在进行人事制度构建时，一方面要从人事管理理念的内在要求出发，选择有助于充分践行理念的制度要素来构建具体人事制度，以实现人事管理理念的制度化和人事制度的理念化；另一方面必须解决人事制度体系自身的系统性问题，确保人事管理理念在人事制度中得到充分、全面体现。
制度的刚性与规范性决定了有效的人事制度必须做到具体、明确。为此，在进行制度要素选择时，必须理性地选择有助于最充分体现制度理念要求的制度要素，赋予制度要素以明确的内涵，同时要特别保障制度要素在管理实践中具有可操作性，即可以根据制度要求的规定对制度对象所涉及的问题进行直接、有效的处理，以此来防止歧义或不应有的选择性现象的发生。
就现实公共人事制度而言，公务员考录制度的具体性、明确性体现得相对充分些，而公务员考核制度、激励制度则显得不足。考录制度的成功之处在于对初级公务员招考的具体程序、条件及方法等规定的比较明确、具体。如此，不仅最大限度地保障了考录工作的客观、公正与公平性，更重要的是通过具体条件的界定，确保了所录取的公务员素质与职位要求的适应性，从而较好地解决了行政组织的人事关系问题。不仅如此，由于考录过程充分体现了公平竞争思想，且竞争的对象是人的综合素质，体现了对事不对人思想，从而为公务员良好人际关系的形成奠定了重要的心理基础。相比之下，公务员考核制度由于对考核要素细致化处理不到位，导致考核指标体系过于抽象、笼统，考核范围过于狭隘，缺乏必要的延展性，结果不仅导致公务员考核无法完成规定的任务，更重要的是失去了对公务员管理理念应有的张扬，这一点在德的考核中体现得十分明显。
三、构建与维系组织关系原则的选择
现代组织管理的理性化决定了有效的人事与人际关系不是自发形成的，而是在组织管理的积极影响下形成的，换言之，组织关系是管理实践的结果。管理原则对管理实践的基础作用、管理原则对管理理念的落实作用以及管理原则对管理制度的规范作用决定了组织管理选择何种原则来构建和维系组织关系决定了组织关系构建的有效性。从构建有效的人事与人际关系的角度出发，选择构建与维系人事与人际关系的原则应做到：
(一)从组织所处的内外环境出发选择构建与维系组织关系的原则是构建有效组织关系的基础
管理是环境的产物。社会发展在对行政管理提出具体要求的同时，也为行政管理工作的开展提供相应的条件。公务员管理作为行政管理的重要组成部分，只有从现实出发构建相应的组织关系，才能实现自身的有效性。因此，从政府所处的社会环境出发选择构建与维系组织关系的原则便成为有效的公务员管理应有的首要行为选择。
影响选择公务员关系构建原则的主要社会因素包括社会经济体制、政治体制，以及社会治理理念。就经济体制而言，不同经济体制下的组织实现效率与效益的途径不同。市场经济体制社会普遍以效率与效益为基本价值取向，与之相适应，对效率与效益的追求成为组织管理的基本价值取向。为此，市场经济体制社会的公务员管理必须从有利于促进行政效率提高的角度出发选择相应的原则来构建与维系组织关系。在当下人力资源是第一资源的社会，知识与能力是实现行政效率的最基本物质基础，因此，关系构建原则的选择应做到：既要保障每一个公务员具备职位所要求的知识与能力，同时实现公务员群体知识与能力的优化，又要在确保公务员个人所拥有的知识与能力在实践中得以有效发挥的前提下，为公务员个人发展提供尽可能充分的可能性保障。为此，当下公务员管理普遍奉行知识与能力本位思想，在此基础上，公务员管理普遍奉行适才适所原则与公开、平等、竞争、择优原则，以确保所招募的公务员不仅符合行政组织要求，实现组织人事关系与人际关系的优化，同时也为公务员与行政组织间关系的协调提供管理保障。
就政治体制而言，建立在民主政治基础上的现代政治体制，为广大公民参与国家与社会管理提供基本权利保障的同时，客观上要求社会管理，尤其是行政管理必须以制度的形式确保广大公民有平等的权利和充分的机会参与到国家与社会管理中来。为此，现代公务员制度自确立之日起，便废除了少数人参与国家与社会管理的特权，通过公开、平等、竞争、择优原则的确立，来保障那些具备相应素质并有志于从事公共管理的社会人士得以加入到行政组织中来。如此，不仅为构建有效的人事关系奠定了制度基础，同时，平等竞争原则的确立也为营造公务员之间和谐的人际关系提供了必要的制度基础。
政府所奉行的社会治理理念直接影响到政府管理对策的选择，其中包括公务员管理理念与管理机制、管理原则的选择。在当今服务型政府理念下，公务员关系管理既要解决公务员队伍的整体能力问题，即构建一支可以提供高效服务的公务员队伍，同时又要解决公务员的道德情操问题，使公务员普遍具备对广大人民的同情、怜爱之心。为此，在运用因事择人原则构建人事关系时，应特别强调对公务员综合素质，尤其是社会主义思想道德素质的要求，以确保所招募的公务员真正具备服务于人民的素质。与此同时，在公务员管理过程中充分贯彻对事不对人原则，为生存于官僚体制下的公务员就工作中所面临的具体问题充分、自如地表达自身意愿提供机会，以此来构建积极、富有生产力的公务员人际关系，为积极的公务员团队的打造提供机制保障。
从行政组织特征出发选择构建人事关系原则是构建有效人事关系的关键。相对于竞争性组织而言，行政组织的非竞争性与官僚体制基础所导致的超稳定性结构客观上极易导致其人事关系的僵化与生产力的缺失。因此，行政组织人事关系构建原则的选择除了要满足一般意义上的人事与人际关系构建的需要外，还应特别注意选择那些有助于提升人事与人际关系活力与生产力的原则。为此，应加大动态原则与激励原则在人事管理中的应用力度，应加大公务员考核与职务调整力度。在考核中，应提高考核的客观性与全面性，尤其要加大对公务员能力与绩效的考核，并严格依据考核结果对公务员实施相应的奖惩与职务调整。在进行职务调整时，应严格依照职位的要求来确定职务调整的方向，在职务晋升问题上应尽最大努力防止“彼得原理”现象的发生。对于不适合在政府组织中继续工作的人，应适时进行辞退，以此来解决公务员队伍的整体素质。
(二)顺应人性的积极方面来选择构建关系管理的原则是提高组织人事关系有效性的重要保障
这里讲的人性，指的是人的基本特征。人性中直接影响积极组织关系确立的因素包括人的全面发展诉求、尊重诉求、公平诉求等。为此，出于构建积极组织关系的考虑，在人事管理过程中必须贯彻平等、竞争原则。如此，既顺应人的不断进取和在竞争中求发展的心理，也为公务员全面发展的实现营造公平的组织平台，以满足人对公平的诉求。同时，还必须在人事管理中贯彻以人为本思想，从促进公务员全面发展的角度入手，有效平衡行政发展与公务员个人发展的关系，为公务员发展提供必要的资金与时间保障。
现代人本社会组织管理所肩负的对组织与员工的双向职责决定了关系管理只有同时满足组织效率与公务员个人生存与发展对组织的诉求才能实现自身的有效性。为此，关系管理无论是出发点还是管理手段的选择都必须体现出双向性。
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