关于上海城市未来发展的思辩，本文主要内容关键词为：上海论文,未来发展论文,思辩论文,城市论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
提要
本文以上海的城市规划与实施为例，探讨了城市发展研究中对城市发展动力及其基本要素和作用进行考察的方向与内容，研究了城市规划与城市政策之间的相互关系，提出了城市规划如何把握城市现实状况与未来发展可能性之间关系的方法，以及实现此种良好关系的途径。
进入90年代以来，我国许多城市的社会经济得到了迅猛发展。在这兴旺与繁荣的背景之下，出现了两种截然不同的社会情绪：世纪末情绪和新世纪情绪。这两种情绪在城市建设与发展上的最突出表现，前者为眼前利益，强调消费，减少投资，在现有的基础上惨谈经营，如城市交通，供电系统；后者为建设大工程，竭尽全力大搞开发，如开发区，别墅区。从城市规划的角度讲，其底蕴在理想主义，因此，容易先验地接受新世纪情绪，但又不可避免地感染上前一种情绪，在一些城市新一轮的总体规划中就体现了这两种情绪的结合：城市地区（建成区）得到了极大地扩张，而城市内的要素却依旧原样，不思改进，如交通、居住，乃至在整体结构和形态上也是现状城市的放大。这是很遗憾的。遗憾并不来自于这种结合，而在于它们之间关系的严重错位。正是在这种遗憾下，笔者以为有必要理清城市规划中的一些最基本的思考。
上海在改革开放的浪潮之中，已经后来居上，展示了其不可低估的潜力。对于一个生活于其间的城市规划研究者，不可避免地要以之作为自己规划研究的素材，作为思考的起点，成为思辩的延伸。这里仅就上海城市未来发展提出一些想法。
一
在中国城市建设史上，城市的建设和发展几乎都是跳跃式的，而非逐渐演变的，这是山特定的社会经济结构和制度文化所培育和决定的。因此，往往是经过若干年（几十年或几百年），来一个翻天覆地的变化，这种变化直接而且整体地反映了一定时期城市的社会经济状况，一旦这种建设形成了一定的规模，其内部所发展的变化又是很微弱的。上海建成以来的发展历程也证明了这一点。随着改革开放和市场经济体制的建立，上海又出现了一个新的建设热潮，它呼唤着城市建设的“大举措”、“大手笔”（上海市1992年6月城市规划工作会议语）。人们寄希望于在下世纪初形成一个全新的上海，这是无可非议的，也是历史的必然。但是在这之后呢？上海是否就又进入到一个相对缓慢甚或相对停滞的发展阶段呢？这是人们在研讨上海城市未来发展时遇到的首要问题，也是一个具有结构性或战略性的大问题。
在上世纪末本世纪初，美国曾形成了“城市美化运动”，其代表人物D.Burnham曾提出要做宏大规划（big plan）而不要搞小的规划（little plan），这种思想所反映的也是一种新世纪情绪，充满着想象和激情。但城市发展终究是一个连续的过程，中国城市发展之所以成为跳跃式的，就是山于忽视了这一过程，使在旧结构及其环境中滋生的各种矛盾和困境不断累积，终于达致爆发的程度，以致不得不将这种结构及其环境完全推翻，建立起一个全新的城市，从另一方面讲，也就是在城市结构与建设行为之间始终没有建立起一个协同的关系。人们承认城市发展的连续性，旨在认识城市建设的渐进和演进过程，城市应当在不断调整、改造的基础上随时缓解所出现的矛盾和问题，使城市始终处于一个不断改进和完善的过程和状态之中，这样的城市才有可能称得上是良好的发展。因此，笔者认为，上海在21世纪应当进入一个有序的、渐进的发展轨道，而不应再是跳跃式的、集中性的建设。
相对于城市建设的大手笔和大举措，上海的城市规划却始终处在谨慎的渐进状况中。这可以从上海1946～1949年的“上海都市计划”、1984年的“上海城市总体规划”和前不久展示的新一轮总体规划中进行比较，可以发现，无论在思想上、内容上还是在形式上，后者仍然是前两者的继续和深入，并没有根本性的变革。而更为严重的是新规划没有一个统率起各项内容的总体的指导纲领，使得该项规划在总体纲要上无法超越以前的规划，因此，也就只能就事论事地处理城市中的各项要素。这就在城市规划与城市建设之间造成了新的不匹配的状态，使得城市规划在还没有进入正式运作时就已经有可能不适应城市建设的需要。在这里，仍有必要提出D.Burnham的“要做宏大规划”的口号。如果城市规划不能超前引导城市建设，那么城市规划就有失去其存在必要性的可能。上海在不久前完成了“迈向21世纪的上海”的科研课题，提出了社会经济发展的宏观目标，如何将这一科研成果直接转化为城市规划的具体内容则是上海城市规划突破事务性操作的羁绊，直面城市快速发展进程的关键。笔者以为，规划就是要做大手笔，大举措，在适当的程度上需要有一点“乌托邦”（空想主义）的精神；而城市建设则需要循序渐进，要在相当一段时期内逐步实现规划的目标，而不宜追求大变样的表面效果。
上海要建立起这样一种渐进的机制，就有许多问题需要解决。就目前而言，首先就是要改变现时“地毯式重建”的建设方式。因为这种重建一旦实现，势必形成同一时期、同一背景下的同类建筑，若干年后所面临的也就是再一次的“地毯式重建”。但是，由于历史原因已经积累下来的许多矛盾又迫使非采用这种方式不可。这里就有一个权衡与决策的问题。城市规划和城市建设有必要抓住现存问题中的主要矛盾，由纲及目地入手，避免片面的群体改观效果，尤其需要注意建设行为与城市规划目标达成的吻合。延安东路、浙江路一带所实施的重建是与既有的规划意图相违背的。就上海的现实来看，首要的问题是住宅和基础设施的严重不足，而在这些方面也正是建设的社会力度尚嫌不足的方面。就上海所具有的能力来看，上海在相当长时间内承受不了或不应当承受“地毯式重建”的冲击，我国的改革一直有一项目标，就是给老百姓更多的实惠，但在市中心区的重建中，恰恰给老百姓的实惠是最少的，有的甚至已经损害到社会公众的利益。南市区就里弄住宅（尤其是老式里弄）所进行的改造，说明仍有可能通过其它途径来缓解现时的矛盾，而市政府就外滩各栋建筑使用所建立的“置换”机制，理应也是能够得到更大范围的推广。
二
上海21世纪发展的动力和背景就是产业结构的调整和升级换代。上海现在作为我国最重要的经济中心的基础是全国最大的工业基地，而这已经成为上海城市进一步发展的主要障碍。这一点现在已成为一种共识，但在此共识的基础上如何实现战略上的调整，却又遇到许多现实的困难，甚至危机，由此而产生不小的分歧。
产业结构的调整是一项艰巨的工作，是需化费10年、几10年的时间坚持不懈的努力的。上海针对现时的状况，提出大力发展第三产业，相对降低第二产业在国民经济中的地位，这是上海发展的必然步骤。但是，借鉴国外世界性大城市的经验，上海所面临的更为紧迫、更为重要的工作是疏解第二产业。上海曾在80年代中期提出过调整产业结构的战略构想，并经国务院批准实施，但时至今日，这方面的工作并不是很成功。上海要成为中国以及太平洋西岸最重要的经济中心、贸易中心和金融中心，就必须全面疏解第二产业，而疏解的去向并非是郊区，而是外省市、内地城市和乡村。关键的问题并不是外省市接不接收这些疏解，而是上海愿不愿意疏解。上海现时在市域范围内进行所谓的“梯度转移”其实质仍是这样一种不愿意，这是与我国市场机制的不完善、地方保护主义的盛行，以及政府考绩指标还限于计划经济下的那种产品指标有着强烈的相关性。因此，上海工业疏解的关键还在于全国大市场的建立。上海在全国经济中的中心的地位并不能维系在工业产值上，而且，上海的中心地位需维系在全国经济发展的基础上，也就是以全国作为腹地，否则还谈什么世界级的经济中心、贸易中心和金融中心等等。
经济发展有一个环境效应问题，这个环境就是整体的生产关系或经济制度。我国经济体制改革的目标就是要建立起理顺全国经济制度的市场经济体制，全国就是一个大市场，奠基于市场专业分工，各城市和地区处于一种协同的关系上。现在各城市、各地方乃至各单位的大而全，小而全所导致的重复建设和经济效率低下，既是地方主义的反应，更是对市场经济规律的破坏。这种破坏已经出现危及整个国家经济发展的势头，就建设方面讲，全国遍地开花的开发区，同种类、同类型的开发建设项目在相邻城市的建设。再比如大城市周围的小城市，都要建设国际机场、万吨级码头等，而它们之间的距离仅几10km，这种现象在珠江三角洲、长江三角洲都已出现。同样的情况也出现在经济中心、贸易中心和金融中心的建设中。如果没有合理的市场分工，就形不成有效的、强有力的中心，而要改变这种经济环境状况，就远不是上海这样一个城市所能担当的。因此，上海的地位的确立有赖于国家的经济政策和宏观调控以及全国大市场的建立。
第二产业疏解后，上海必然要建立以第三产业为主体的产业结构，这一产业结构的核心则在于信息中心的确立。现代通讯技术的发展对活动地点的制约更加松动，但也应看到在相当长一段时间内，大规模、远距离通讯的基础设施仍然是极为昂贵的，而对于信息可获性的分布也是不均匀的，在这样的基础上，许多机构仍然有不断集中的可能性。即使在西方发达国家，工商业的高层职能仍存在着集中的趋势。全国性的、跨国性的大型公司的总部存在着集中过程，维系此过程的就是信息中心的作用，其中也有可能存在一种信息处理的规模经济。对于城市规划和建设而言信息中心的建立有赖于信息技术的发展及其基础设施的完善，关键则在于网络化服务水平的提高。
市场经济体制建立的就是物尽其用的优势交换，而各个城市的优势既有历史积淀的作用，又需要有市场运行的培育，对于每一个城市而言都需把握其机会。因此，上海的产业结构必须顺应市场的发展，逐步调整，这本身并不是一个短时期内的主观愿望的实现，而又需要有超前的意识来把握可能出现的机会，同时要创造机会敢于领“风骚”。比如，信息中心对于整个社会而言，并不仅仅在于信息技术及其设施，而更在于信息的获得，也就是通过怎样的手段来引导信息的流向，这是城市社会经济发展应当首先考虑的。
三
在上海城市发展的过程中，始终存在着集中与分散两股力量的作用，这种作用是研究城市空间形态发展的重要依据。可以说，任何城市形态都是集中与分散相互对抗而形成的暂时平衡状态。这里先讨论分散的力量，下节再讨论集中的力量，但正如它们的作用是同一个过程，因此在论述中不可能有如此严格的划分，只是所取的角度不同而已。
上海城市的疏解是上海城市规划中的重要内容。1946年开始的“上海都市计划”就已经确立了上海城市有机疏散的基本原则；1984年的“上海市总体规划”也将此列为主要内容，并以此为依据建构了市域范围的城镇体系和中心城多心开敞布局的形态结构。象上海这样高度密集的大城市走向疏解是其发展的必然趋势。
城市发展的动力来自于城市社会经济结构的变化和人们期望或愿望的不断提高，因此，城市疏解就必须去发掘其中的原因，从而把握疏解什么，如何疏解以及疏解得怎么样等若干问题。城市经济结构的改变，改变了人们从事不同职业的愿望及其活动的区位分布，也会带动人们对居住地点选择的变化；在城市疏解的初期，“人口追随就业”，由于一些就业岗位的外迁，居住地就会随之而外迁；等到城市疏解到一定程度，就业岗位就会反过来追随人口的分布，这样既会使城市得到进一步的疏解，同时又使这种疏解得到稳定，这一点在西方国家城市发展中已极为明显。由于经济结构的改变，社会结构也会随之而发生变化，制造业人口的大量减少，第三产业人口的上升，改变了人们对居住地的认识。对居住环境的认识和要求的提高，会减少现在中心城疏解的困难。而经济因素加入到住房选择过程，当人们开始自主权衡居住面积、居住环境、地价和与市中心距离关系的时候，中心城疏解才真正得到了其动力。
而要实现这种疏解，其关键在于交通通讯事业的发展。美国城市疏解（郊迁化）的主要推动力来自于私人小汽车的普及和州际高速公路网的完善。而在上海，疏解的基本条件来自于大容量快速公共交通系统。上海现在不能疏解或者说人们不接受大规模疏解的关键原因在于交通不便。上海小汽车的普及程度在下一个世纪中也难以达到较高水平，同时当今发达国家小汽车交通所带来弊病的经验，也应引以为鉴，因此加速发展大容量快速公共交通是现时就应采取的城市发展政策，是当务之举。城市政府现在将主要精力集中在拓路和辟路上，不能说是一个上策，它不能有效地解决现时的交通问题，也没有为未来发展准备充分的条件，因此也缺少战略意义。
城市疏解出去就会形成一些新的集聚点，这些集聚点与城市中心区形成一种新的关系。上海作为一个特大城市，在中心区周围可以形成一系列大、中、小城市规模的集聚点。这些集聚点依附于现有的城镇和居民点而得到发展，它们与中心城区构成一种网络关系，形成多层次的群体组合城市。当然，这些集聚点并非是散漫地遍布于整个市域，上海城区的发展必须摆脱圈层式外延开发的束缚，而应建立起一定的发展轴，这些发展轴就是大容量快速公共交通线路，而上述集聚点就是大容量快速公共交通线路上的主要站点或交汇点。根据上海城市用地的可能性，居住建筑应以集合型住宅（即公寓）为主，而不是别墅式小住宅。现在由于认识上的某种偏差，有些别墅区建造在地铁线的周围，这无论对于地铁线路运行的经济性，还是对于别墅区本身的环境质量都是不利的。别墅作为一种辅助性的居住建筑，应当依附于高速公路的建设。
随着通讯技术的不断进步和广泛普及，城市的分散发展会进一步加剧。高科技的技术手段已经破除了许多活动的区位限制，使许多行业摆脱了地理位置的制约，这就为城市活动的分散提供了条件。同时，由于对新的集聚点的建设，有可能使在这里居住的人获得原本在大城市中心才能获得的设施，如医疗、高层次的娱乐、良好的教育机构等，使市中心“推”的作用和新集居点“拉”的作用得到统一，从而在两方面稳固了城市分散发展的趋势。
上海城市的进一步发展必须依赖于其疏解过程，或者说，上海城市空间结构的整体转型就是城市疏解所引发的。而要达到疏解的目的，就需要城市规划的引导。城市规划不仅是描绘某种状态下的宏伟蓝图，同时要保证发展战略的实现。这就有必要建立发展管理（groth manageme-nt）的机制，将规划设想与实际建设活动，通过适宜的手段予以统一起来。而且这又需要有大量政策的配套，如在上海的市域范围内，不应再有城市与乡村的界限，也不应再划分城市和农村户口，使城市的疏解与乡村、乡镇的发展结构在一起，纳入统一的规划过程，接受全面的规划引导。上海市就是一个大城市，是一个集团城市。
四
从以上的讨论，可以看到上海的分散发展是一种必然，那么原有概念上的城市是否还存在？还有没有再集聚的可能？或者更彻底地说，上海是否会出现西方发达国家现已出现的那种由于过度分散而引致的内城衰败？这就需要进一步分析上海城市发展中的集中趋势。
引起集中发展趋势的因素是多方面的。经济上的效率追求和社会生产制度是近代城市化的源点，这些因素在新的技术条件下已经出现瓦解。对于像上海这样的经济、贸易、金融中心而言，一些大公司的总部、银行和金融机构、国际性贸易机构等以及为这些机构配套服务机构如律师事务所、会计事务所等仍存在着强烈的集中倾向，这也可以在美国城市普遍性郊区化的过程中看到，这些机构将支持着城市中心的运行，形成一个或几个集中的商务区，成为城市中心区重要的活动内容。上海中心城作用的发挥也必然将依赖于这些机构的运作。
城市的分散发展，必然要增加上下班通勤和社会出行距离，由此而增加能源、时间、金钱和精力的消耗，再加上各类活动均有一定的规模经济效应，这就会使人们有意识地选择某种集中发展的态势。因此，上海城市的整体结构将出现：在更大范围内相对集中的轴向发展。就建成区而言，这个范围可达1000～1500平方千米左右，并在其外围还将形成一定范围的郊区（主要是居住用地，并非行政区划概念）。就总体而言，上海市是一个高度城市化的地区，是一个统一的城市地区，近几年遍及整个市域范围的房地产开发已经证实了这一点并导致了这样的结果。城市的分散发展在一定程度上还会促进城市局部地区的集中，形成城市的多中心网络。这些集中源自于就业岗位、居住地的相对集中和交通的便捷程度。城市的中心区仍然是城市的最重要表征。
伴随着高技术而来的高情感的要求，也就是人与人之间面对面交往的需要，以及对城市中心的依附性和感情仍会使相当部分的人居住、生活在城市中心地区。在我国城市的土地使用中，有着与国外尤其是美国城市截然不同的历史模式，美国城市尤其是大城市的中心地区很少有高质量的居住区，城市中心区及其周围主要是贫民区，而在我国的城市中，越是有身份的人越是居住在中心区，这是一种文化的差异，由此而形成的社会心理因素的作用，仍将使许多人有居住在市中心区的意向。再从城市疏解过程看，国外城市的郊迁是依社会地位由高到低的逐渐扩散过程，而在上海出现的是由市政动迁引发的向外围迁移的过程。上海现在较少出现明显的阶层定居模式，但应注意的是，随着社会地位的上升而有可能实现向城市中心区的回搬，这就会形成社会不公和城市疏解的困难，以及对外围居住区配套完善的忽视。在城市中心保持一定比例的居住生活用地，有利于市中心区商业设施的发展，再加上这里的交通通达程度最高，会刺激一些城市活动的集中，使该地区富有城市生活的特色，使城市充满活力。
城市疏解也并不是全面地向外密实地拓展，而是要形成一些生长点而沿一定的轴向发展，形成疏密相间的空间形态，而这些生长点的功能就由城市副中心来担当。日本东京的建设提供了一个先例，但其副中心是在市中心功能疏解和地区中心重塑过程中建立的。而上海则应当由副中心建设来推动疏解过程，由集中开发来引发和促进疏解。比如由徐家汇地区引发向闵行方向的疏解，由真如地区引发向嘉定方向的疏解，由五角场地区引发向吴淞地区的发展等。在此过程中还有一个功能重组问题。这些地区现在都是以居住区的思路在建设，那么它对市中心不具有充分吸引力，对外围不具有推动力，其节点和生长点的作用是无法发挥的。因此，就有必要从战略角度重塑这些地区。同时，大容量快速公共交通线也应以此为节点而重组整个城市的交通网络。
现在各个区都在建设自己的中心，但又往往立于一已的利益而忽略了城市整体发展战略，如南外滩、北外滩，既分散了外滩的中心作用，又形不成推动或带动的作用，而普陀区中山北路内贸中心的建设，沿着中山路绵延不断形不成集聚的力量；市区周围的郊区又将目光集中在城郊结合部，加速了城市密实的外延拓展。城市政府与城市规划应当充分调动这种建设的热情和积极性，运用其能力和实力在城市发展战略实现过程中发挥作用。而在此状态之下，人们再一次发现既有的城市规划已经远远落后于实际建设的需要，人们无法揭示发展的方向和开发的去向，而只能听凭于地方官员和开发投资者的指点江山了。
五
城市规划是城市政府公共政策的一部分，同时又是城市政策中有关城市建设和发展方向的基础。城市规划一经城市立法机构的批准就具有规定城市政策方向和城市政府行为的作用。在这样的意义上，城市规划既有政策导引的功用，又是执行宏观政策的工具。城市规划的实际操作部门应当这样来理解城市规划，才有可能确切地界定城市规划的内容和作用，并以此来实现城市发展的基本方略。
政策应当是规划的延伸，是规划实施的一个组成部分。那么，政策也就应当具有规划的一切特征，同时规划又必须为政策做好前导。现在，规划与政策是相互脱节的，而在城市政策的建构与制定中存在的一个通病是：政策是弥补性的，而非前瞻性的，即当出现什么不利的情况之后，甚至在其成为一种普遍现象并形成严重后果时，才考虑使用一项政策来阻止这一不利现象，在非城市规划领域如暴利，外来民工潮等等；在城市规划领域，如土地批租，开发区等。这种事后式的政策其实就演变成一种压制，其收效是极微弱的，而很少考虑到某一项政策推行后可能会出现的状况，并运用政策的手段在不利现象出现之前即予以引导和控制。这一点在上海城市规划实施过程中就有着极为明显的例子。如，乡镇企业的选址和布局没有从一开始就纳入到城市规划管理的范围，致使在城市规划确定的各类用地中尤其是在绿地（楔形绿地）中盲目地、分散而零星地建设，而其一旦建成就很难再予以改正。再如前几年各区县的土地批租，没有建立必要的政策规范，结果把规划中第二客站的备用土地（已经保留了相当一段时间）也批租出去了，在地铁沿线及其附近建造了不少豪华别墅区，各区中心的建设与规划分区中心的建设相差甚远等等。这些现象之所以出现，与城市规划不能直接延伸城市公共政策中并付诸实施有关。因此，城市规划如不再研究如何将其转化为城市政策，就有可能丧失其在城市建设和发展过程中的实际效用。政策的前导作用应当得到强化，而城市规划既应有先见之明，同时又必须融合在政策的实际操作之中。
影响上海城市发展的最重要的制约因素是城市基础设施。由于历史的欠帐，基础设施现在基本上仍处于补缺的过程。而正由于这样一种“补缺”的概念，就使得在实际工作中采用补上所缺的量，而不是实施综合性的改造。比如市政公工设施，如供水、排水、煤气等，在原有小口径管网的基础上，再加上小管径的补缺量，结果使得在上海城市管网已经错综复杂的情况下，再增加其复杂程度，而不是以较大管径的设施全面替代既有的小管网；采用补缺的办法将供应与现时需要基本持平，而不是在现有的基础上较大量地超前预留未来所需，导致供应始终无法满足需要；并且还在人为地制造着某种缺口。在城市周围新建的一些居住区中，通常要等到居民入住两、三年之后，才能供应上煤气，小区道路建造不到两年就要开挖埋管，绿化植被再次遭受破坏（而在此时，据报载，煤气的日生产能力为700万立方米，实际日消耗量为400万立方米）。再如，道路建设也始终在建成区内不断拓展或辟建，而很少以辟筑道路来带动建设或引导城市疏解。在中心城地区的道路建设中，综合性的开发也较少，成都路有过综合改建的设想，但真正实施的却很少。新建或改建道路，总是在建筑密集区硬行穿越辟筑，导致建筑与道路关系有时不协调，如中山环路、成都路高架路。在外围居住区的建设中，则是先建居住区，然后再建一两条连接性的道路，如凉城新村、甘泉新村等。
城市基础设施的建设应当有超前的意识和充裕的观念，城市政策在这方面尤其应当要加以引导，基础设施的充裕是一个城市步入良性发展的最基本条件。同时，通过城市政策的引导，城市基础设施的建设可以对上海城市发展的最重要内容——城市疏解起到促进和推动的作用，并保证城市疏解过程的实现。如地铁的建设可以推进人口的外迁。成都路高架路过了中山北路后即开始下坡告一段落，为何不继续向北延伸至彭浦新村、泗塘新村或月浦、宝钢呢？如果这种延伸能得以实现，其对城市发展的作用将远远超过其在中心城区的作用。城市政策应当保证近期的城市建设活动能够沿着城市规划所确定的方向展开，并在此基础上，使各项建设活动仍能获得其本身所要求的各种效益。
城市政策是一项非常综合，涉及面广泛的社会系统工程，这里仅以基础设施为例作了简要的论述，难以进行全面的展开。就城市规划而言，在城市规划方案的编制过程中应当提出一套保证城市规划方案实施的政策框架。现在在编制城市规划时，只提出一套方案，文本也只是方案的说明，因此，与下一阶段的对城市建设进行规划管理的需求相脱节，无法保证规划意图的实现。比如1984年上海总体规划提出了“楔形绿地”和分区间的分隔绿地，但如何来实施，通过怎样的手段来保证其实现，则未予明确，因此，对于城市建设的规划管理并不具有直接的可操作性，同时又难得到其它政策的配套。因此，笔者以为城市规划在提出一套方案的同时，应当提出一套政策建设，包括从法律上、行政上、经济上等方面的一系列手段，只有在这些政策得到落实的基础上，这一方案才有可能得到真正的实施。政策的目的是尽可能剔除那些不希望发生的结果，而引导希望的、想要的结果出现，因此，在城市规划领域内，就需要指明在达到城市规划目标和城市发展目标中各类政策从最佳到可接受的序列，为城市建设活动的决策提供依据。以绿地建设为例，就需要确定绿地的具体范围，该范围内允许的和可以允许的土地使用，对该范围内现存的其它土地使用如何处置，对该范围内的土地使用如何进行补偿，对该范围内以后建设活动的处置方式方法，对该范围内以后形成的不同土地使用如何处理等等问题，以及在今后可能状况下的变通情况及必须履行的手续过程等，都应当有明确的界定和规范。只有这样，城市规划才有可能避免“纸上画画”的局面。城市立法机构在批准规划的同时，也就意味着对这些政策建设的接受，并责成城市政府在适宜的时间和条件下，将这些政策建议逐步转化为公共政策的实际操作。
六
在现代城市的发展过程中，城市规划以其本身所内涵的思想性、技术性和独特的作用方式而发挥了重要作用，这种作用必将继续发挥下去。因此，对城市规划的研究，应当始终注重于这样两方面：一是需要围绕着城市发展的实际状况，注重城市规划与城市社会的相互匹配程度；二是需要超越于现时的局限，整体关照城市未来发展的需要和可能。而尤为重要的就是把握好这两方面的相互关系，也就是说，城市规划应当寻求城市发展的实际状况与未来可能间的良好关系。上海现在正面临着在新的社会经济体制下，在世纪转换之际进行重塑的过程，从上海城市发展和城市规划工作的实际情况出发，笔者以为，当前首先需要理清上海城市未来发展的可能前景及其要素构造、形态联络以及必要条件等的关系。不久前完成的《迈向21世纪的上海》的科研课题，就对此进行了有益的尝试，但它为当前注意力所过分牵制，而缺少对现状和发展概念的批判性研究，因此仍有开拓与创新的必要。同时，需要建立起完善的城市规划运作机制，使城市规划能够充分地贯彻于城市建设活动的决策和行动之中，成为城市发展管理中的重要工具。
在我国城市规划发展的历史上，正面临着一次全面的转型过程，这是我国城市社会经济体制改革的要求，也是城市规划自身发展的需要。在这样的过程中，人们不能自满自足于对一些所谓的新概念、新方法的学习与运用，而有必要对城市发展、城市规划的整体进行反思、评价和调整；有必要在对城市所面临的实际问题进行研究的基础上，重新认识城市规划的实际效用及其发挥作用的过程，建立起有效率的、可为城市社会所接受的城市规划新体系。我国近现代城市规划学可以说是从上海开始形成和逐步发展成熟的，因此，正进行着的上海新一轮城市总体规划工作，在对21世纪城市发展研究的基础上，理应对我国城市规划改革和规划体系重构起到积极的推动作用，这也正是笔者所寄予的厚望。
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