政府间转移支付制度：基础、约束与框架，本文主要内容关键词为：框架论文,转移支付论文,制度论文,基础论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1994年分税财政体制全面铺开。但是，由于外在因素的制约，此次分税制改革采用了较为温和的渐进方式，在取得诸多突破的同时，还留下了一些未决的课题，其中，最核心的问题是建立规范的政府间转移支付制度。
一、建立政府间转移支付制度的政策与现实基础
（一）从横向均衡看建立转移支付制度的必要
从财源分布的角度看，一地的经济发展水平固然与当地政府的行政质量有关。但是，自然的、政策的、历史的因素所起的作用往往显得更为重要。从贡献评定即行政质量的衡量角度来看，一些地区的政府也许经济上的成绩明显一点，而另外地区政府可能社会成果突出一些，各地区地方政府行政内容及重点都不是整齐划一的。上述两点表明，把一地的行政能力简单地与其经济发展水平挂钩是缺乏说服力并且有欠公允的。
一地政府的行政能力需要是受多种因素制约的，诸如自然条件（气候、地域面积）、社会因素（民族构成）、人口分布（过密或过疏）、经济状况（物价及费用开支水平）等，即存在公共开支的成本差异。从政府施政的角度看，大体一致的政府基本行政能力，是确保国家机器在每一地区得以正常运转、政府政策得以及时完整贯彻、执行的必要条件。这就构成中央政府对地方政府行政能力实施必要调节的主、客观基础。
从国际经验来看，各地居民享受到公共服务均质化、平均化是各国政府施政的基本目标。客观存在的财源分布不均衡和政策追求的公共水平服务水平均等，就要求由中央政府来适当调节各地政府行政能力的差异。在劳动力及资本等要素流动不充分、市场空间不完整的中国现阶段乃至今后相当长一段时期内，中央政府的这种调节显得尤为重要。我国社会经济运行中的教训为我们的这一论点提供了反证。由于一些地方政府行政能力不足，使得那些不利于社会经济健康、稳定发展的因素不能及时、有效地加以遏制，从而导致事态失控。最后仍得由中央政府承担收拾残局的主要负担。
（二）从纵向均衡看建立转移支付制度的必要
1.地方财政的财力缺口。由于国家管理的需要，无论是单一制国家还是联邦制国家，客观上需要维护中央政府的相对权威，避免地方政府势力过度分散与扩张以及社会行政的低效率。因此，在经济上主要通过中央财政控制相对集中的财力，原则上使地方政府在财力上都不同程度地依赖中央政府；从宏观调控的角度看，为保证财政收入的稳定性，维护税收的统一性和公平性，发挥税收对国民经济的调节作用，一些重要的主体税种往往由中央政府来控制较为合适。另一方面，根据财政活动有效性的原则，较多的政府事务交由地方政府承担更为合理。按照财权与事权对应、对称的原则，较多的支出负担与较少的财力来源，使得中央政府为地方提供行使其职能所必需的资金保证就成为必然。
2.行政管辖区之间的利益溢出。由于社会经济活动的广泛性和不可分割性，一些地方政府活动的正负效应在某种程序上会涉及到其他地方政府，即所谓的外部性或外部经济（不经济）。而利益外溢的不可计量性使得地方政府之间进行必要补偿较为困难。因此，面对利益外溢，一些只考虑自身利益的地方政府可能不提供充足的公共服务。政府间转移支付可以有效地改正由于行政管辖区之间受益或费用溢出的无效率。
3.保持最低服务水平。要素流动和税收竞争限制了地方政府分配职能的有效性，使得地方政府不仅不愿提供十分充足的公共服务，而且限制那些最需要服务的穷人和老人的进入。抵消这种不正当刺激的办法就是实行无条件补偿拨款，以保证特定服务水平和数量标准的一致性；另外，建立社会基础服务和基础设施的共同最低标准，可以鼓励劳动力和资本、商品的流动，培育共同市场。
4.中央政府实施特殊政策或举办大型工程等，需要中央政府出资。
二、建立转移支付制度的基本约束
建立政府间转移支付制度，必须立足中国国情。否则，无论制度设计多么完善，在实施过程中必然走样、变形。目前，我国建立转移支付制度至少存在如下约束：
（一）财经实力制约着转移支付可动员的社会资源总量
改革开放以来，我国社会经济发展较快，尤其是国民经济有了长足的发展，经济实力与综合国力明显增强，基本上解决了12亿多人口的温饱问题。但是，由于人口基数较大，自然资源相对稀缺，农村城市化、工业化程度低，城乡差别大等原因，无论是从价值量的角度，还是从国际比较中常用的实物量指标来考察、衡量，我国仍处于低收入国家行列，属于发展中国家，经济实力不仅与西方发达国家有很大差距，而且，与中等收入国家也有一定的距离。
由于总体经济实力的制约，我国财政收入的规模也必然是有限的；由于放权让利（改革之初是有意识的政策调整，之后则成为机制性流失），使得财政收入占GNP或GDP的比重不断下降，并下降到与政府担负的职责不相称的地步。从国际比较中我们不难看出，我国财政规模偏小。我国财政收入（国内部分）占国民生产总值的比重由1980年的24.3%降到1992年的16.6%。 如果按国际口径扣除债务收入， 国内财政收入占GNP的比重则比从1980年的23.3%下降到1991年的15.9%、1992年的14.7%。这一比重仅仅相当于世界平均水平的1/3， 也较发展中国家的平均水平低。
在财政收入规模较小的情况下，中央财政收入占全部财政收入的比重较低。1990年为48.5%，1991年为45%，1992年为45.6%。如果扣除债务收入，中央财政收入的份额则从1981年的57.6%降到1990年的45.1%、1991年的40.3%和1992年的38.6%，与世界大多数国家中央财政收入占国家财政收入60%的水平相去甚远。
中央政府财政收入水平低下，导致中央财政连年入不敷出；财政总体规模较小的约束，使得各级地方政府财政运营捉襟见肘、大面积赤字。如果财政状况较好，财力较为宽裕，那么，建立转移支付制度的难度将大大降低。而在各级各地政府的财政支出需求都存在一定财力缺口，甚至欠帐较多的背景下，可动员的财政资源就成为首先应予考虑的问题。可利用的财力的多寡，决定了通过转移支付实施均衡的强度。
（二）悬殊的地区差异决定了通过转移支付实现地区均衡的进度
地区间经济发展不平衡几乎是世界各国经济成长过程中所共有的现象。我国社会经济发展不平衡由来已久。这种空间格局是自然条件、地理环境、经济发展政策等诸多因素综合作用的结果，同时与旧中国遗留下来的生产力布局极不合理有密切联系。使生产力地区布局保持适当均衡度，早已成为我国政府的重要经济政策目标。但是，如同地区间发展不平衡的形成一样，改变它也需要一个过程。经过40多年的经济建设，各地经济都获得了长足发展，但地区经济格局并未发生根本性变化。这种不平衡状态既反映在地区间的经济总量上，也反映在其经济结构和经济效益方面。
据1992年数据，我国省际综合实力比较的分组情况是：
第一组：综合实力较强的地区。包括辽宁、广东、上海、江苏、天津、浙江、山东、北京。其“经济发展水平指数”值都在2.10以上，人均财政收入都高于300元。
第二组：综合实力一般的地区。包括四川、湖北、黑龙江、河北、河南、湖南、福建、吉林。该组的“经济发展水平指数”值均落在1.0～1.9区间内，“经济效益指数”指标值总体上也较第一组低， “人均财政收入”极少超出200元。
第三组：综合实力较弱的地区。它们是陕西、安徽、山西、云南、内蒙古、新疆、广西、江西、甘肃、贵州、青海、宁夏。其各项经济指标值都偏低，在“经济发展水平指数”、“经济效益指数”及“人均财政收入”等项指标上，与前两组相比，呈现较明显的递减趋势。
通过对各地区的综合实力比较、分析，可以看到，如果按各地区综合实力的强弱和其所处的地理位置，全国区域综合实力大体呈现东强西弱的梯度分布。处于高梯度区的综合实力强的几个省区基本上覆盖了我国东部沿海；而处于最低梯度区的综合实力较弱的省区大体覆盖我国边远内陆地带。几个梯度之间变化比较缓慢，在综合实力强、弱区域之间，存在几个中间梯度，形成较长的缓坡带，而且，各梯度还有某种交错分布。
从经济实力的比较中，我们还可以发现，综合实力强的广东等地区，在经济实力各项指标中大都处于前几位，指标的迭合程度甚高。而综合实力较弱的宁夏等地区，在经济实力的各项指标中大多处于榜尾。这一点表明，高梯度区与低梯度区的经济实力差距不仅仅反映在单项指标上，而是整体经济实力。经济决定财政。经济发展不平衡反映到财政上来就是财政收入能力的差异。由于各地的经济结构、产业高级度、经济效益、人口构成（人口城市化水平、人口文化结构等）及社会政策等因素不尽一致，因此，一地的经济发展水平排序与财政能力排序及差异程度未必完全吻合，但是，我们不难发现，两者是大体对应的。
在政府功能与市场功能作用范围及中央政府与地方政府事权界定不明晰的情况下，衡量地方政府行政能力、勾划地区间政府行政能力差异，难度较大，目前也没有一套较为成熟的评价办法和科学的指标评价体系。由于财政支出综合地反映了政府活动的规模、范围，体现了政府的社会经济政策取向，因此，用财政支出水平来标识地方政府的行政能力，可以得出一个粗线条的概念。
从省际的公共开支水平比较来看，上海等沿海发达地区、安徽等中部欠发达地区的财政支出及主要公共开支水平，基本上与其财政经济水平对称，即，财政支出与财政经济实力存在某种正相关关系。以新疆为代表的民族地区，由于接受了中央政府的各项财政资助，公共开支水平位次与经济发展水平恰成逆向对应关系。无论是财政总支出人均值，还是公共开支人均数，“一般地区”与“实力较弱地区”中的非民族地区大多低于全国平均值。较为突出的是安徽、河南、湖南、四川等。虽然，我们难以给出较为准确的、量化的地区间公共开支标准差异（因为标准支出或理论支出一时不能得出），但是，从横向比较中可以得出这样一个结论，即地区间财政支出总体水平及公共开支水平相差悬殊。如果考虑公共开支负担企业化的因素，那么，这一结论将会进一步得到加强。
定性的分析表明，地方政府之间存在的以财政支出表现的行政能力、尤其是公共服务能力的较明显差异，与客观存在的财政收入潜力及“多收可以多支”的包干政策有着必然的联系。
经济实力的差异难以在短期内消除；在此前提下，实现公共服务水平的均衡也将有一个过程。那种期望所有差别在一朝一夕就填平补齐的想法是不现实的。
（三）二元社会经济结构影响着转移支付均衡对象的范围
1.典型的二元社会经济结构。二元经济结构几乎是所有发展中国家经济发展过程中所普遍存在的现象，即在国民经济中，现代部门与传统部门并存。表现在产业结构的发展中，就是农业发展还处在较落后的情况下，超前进行工业化，优先建立了现代工业部门。在工业结构内部，也同样是现代化的新兴产业与传统型产业并存。
从我国的情况来看，虽然工业结构高度已经达到本世纪70年代西方发达国家的水平，但三次产业之间的劳动力结构高度，只相当于西方发达国家19世纪70年代水平，三次产业的产值结构大体与西方发达国家本世纪20年代的水平相近，工业化、城市化程度较低。而且，与发达国家经济成长与社会发展相异的是，中国二元社会经济结构中的“二元”的社会特征更为明显。由于农民与城市居民的收入方面呈现较明显的异质性，从而形成两个不同质的利益群体。
中国的二元社会经济结构能否在近期消除？从下面的一组数据中，我们便难以得出乐观的结论：目前，在农村的4.4亿劳动力中，有1.3亿剩余，预计到本世纪末，农村剩余劳动力将超2亿人。
2.二元社会经济结构与转移支付制度。刘易斯在阐述二元经济条件下，现代部门对传统部门扩张并使传统部门从中获益的途径时认为，现代部门提供物质设施并与传统部门分享，从而实现扩张效应。现代部门为其自身建立的基础设施（铁路、公路、码头、医院、供水系统、电力系统等），被传统部门以边际成本甚至更少的代价使用。现代部门由自己的税收资助教育、保健等事业。传统部门通常（尽管不是必然的）从这些服务中得到的超过其所付出的。对发达部门征税，而对不发达部门予以补贴，是政府保证发展利益得以渗透的最强有力的途径之一。
而我国的实践显然有悖于上述一般性结论。我国是一个低收入国家，但公共消费的比重却比较高，远远超出中等发达国家的水平。我国的公共消费除了国防具有平均化意义外，其他公共消费尤其是福利性的项目表现出很强的排农性。户籍制度保证了城市型公共消费在整个社会生产力水平较低的情况下，让一部分人得以超前享受。
由此，我们在建立转移支付制度时，不能不考虑均等化的项目范围和对象范围如何确定等问题，是以城乡民众公共服务水平的大体均等为目标，还是以城市居民与农村居民分别实现某种标准的均等化为着眼点？如果我们谋求的是城市居民公共消费水平的一致（姑且不论这一政策取向是否合理），那么，是否需要设立不同规模城市的均等化层次？
（四）社会主义市场经济体制尚未定型加大了建立转移支付制度的难度
1.地方既得利益调整的渐进性。在中国现阶段，地方政府担负着地方社会的管理、兴办地方社会事业、保障地方的社会福利和社会经济发展等项职能，同时，还兼有辖区内相当庞大的国有资产所有者的职能。肩负这样的双重职能，往往使地方政府成为该行政辖区的共同利益主体，而深厚的国情因素，则更强化了地方政府维护这种利益的内在要求。
对于地方政府这一社会经济行为主体客观存在的发展经济的内在要求或积极性，遏制它是不现实的，也是不明智的。因此，在建立转移支付制度时，必须正视地方政府发展经济的积极性对经济发展的正面影响，不能简单否认地方政府的既得利益。如果忽视哪怕未能足够重视地方政府这种利益要求，那么我们没有理由相信转移支付制度不会走样、扭曲、转移支付的政策目标不会落空。地方政府作为一个整体，它的利益刚性使得中央政府在力图实施纵向均衡时，难有广阔的回旋空间；作为个体概念出现时，地方政府间财政利益的横向均衡——无论是通过中央政府还是地方政府间自发进行——都是较为困难的。
但是，我们并不认为转移支付制度由于地方政府的现实的利益刚性而无所作为。我们只是强调，规范的转移支付制度的建立的渐进性。
2.政府间事权划分不清晰，使得转移支付制度设计依据不可靠。政府职能直接决定着财政职能。财权与事权相应、相称是建立转移支付制度的逻辑起点。就狭义地理解，政府间事权关系并不属于转移支付制度的范畴。但是，事权的范围、规模与财政支出的范围和规模密不可分，如果我们没有一个明确的政府间事权划分，那么，就难以得到地方政府“标准支出需求”的概念。因此，广义地理解，转移支付制度是财权划分与事权划分相结合的有机体，事权划分及随后的标准支出需求的确定，是实施均衡拨款的参照。我国财政体制不断反复、频繁更迭中暴露出的种种弊端也从另一个侧面充分印证了这一点。由于事权划分不清，导致中央政府与地方政府在一些事务上互相推诿，财权分割一直沿着“集权——分权——再集权——又分权……”这样一个轨迹变更。
在中央政府与地方政府划分事权之前，又需要界定作为一个整体概念的政府事权范围问题。
由于法制建设任重道远，中央政府在处理与地方政府的财政分配关系中，还不能说杜绝了人为因素的影响，因而，难免出现随意性和非规范性。
3.机构改革成效不明显与财政负担状况的改善。经济发展水平不高及由此决定的财政能力脆弱，从收入方面制约着转移支付的规模及强度。而减轻财政负担的艰巨性、财政支出的刚性则从支出方面影响着转移支付的进度。如果我们能够将一些应由企业完成的事务从政府预算中剔除，如果能够有效裁减超出行使政府职能需要的财政供养人员，那么，转移支付制度运作的空间将较为广阔。但是，短期内，我们不能期望在这方面能够有明显的成效。这一点无疑成为转移支付制度设计的一大制约因素。此外，统计数据的不完整，也加大了转移支付制度设计的难度。
三、转移支付制度的质的规定
（一）转移支付制度总体目标
转移支付制度所追求的目标，是实现地方政府公共服务能力或水平的均衡。经济发展不平衡的调节不是转移支付的主要任务，确切地，地区经济发展的不平衡的调节属于财政政策的范畴。我们在指导思想上必须明确的是，转移支付制度并不是包罗万象，并不是万能的。另外，从转移支付的“均衡度”来看，它所要达到的只是各地政府基本行政能力（公共服务能力）的“大体”而非“绝对”的一致。从政策目标取向的角度考虑，绝对的公共服务能力，一方面不利于地方政府节减财政开支，强化地方政府对中央政府财力的过度依赖；另一方面，无助于调动地方政府提供良好的社会经济发展环境，维持经济良性成长。从实际操作的可行性角度分析，无论是转移支付制度设计方法的选择，还是转移支付制度设计所需测算资料的质与量，并不可能达到保证地方政府公共服务能力需求的整齐划一。从市场经济国家转移支付运作的实践来看，尽管日本、澳大利亚等国的财政均衡制度相当发达、完善，但是，它们并没有实现各地方政府公共服务水平的绝对等同，而且，也没有把“公共服务水平的绝对同质同水准”作为目标。从我国目前的国情条件来看，如果将“绝对的公共服务水平”作为转移支付制度的目标，必将引起社会经济运行的巨大震荡，不仅不能实现目标值，而且产生的效果可能与转移支付制度设计的初衷背道而驰。
（二）转移支付制度设计的原则
1.客观性。具体体现在：（1）在转移支付制度设计时， 保证所需数据的可靠性。转移支付制度设计——无论是收入能力评估，还是支出需求评估都是需要对大量相关社会经济指标进行分析、处理，这些相关数据来源是否客观，决定了转移支付制度的质量或公正性。（2）在转移支付制度运作过程中，对转移支付制度进行经常性检验和调整，及时修正与宏观经济政策和社会政策目标相左的部分。
2.渐进性。由于建立转移支付制度的外部环境不完善，转移支付制度所需数据取得的有限性，因此，转移支付制度难以一蹴而就。
3.公开性。转移支付制度应尽可能公式化、规范化，尽力排除人为因素的影响，并取得有关利益主体的认可，经得起推敲和实践的检验。因此，保持一定的透明度既是转移支付制度设计的追求目标，又是保证转移支付正常运营的必要保障。
4.兼顾效率与公平。效率与公平是宏观经济决策所不可回避的问题。中央政府通过转移支付制度，适当调节各地方政府行政能力差异，确保各地居民享受大体一致的公共服务，实现公平的目标；同时，保持各地居民得到的公共服务均质化、平准化，有利于克服地方政府因自身利益局限而对社会资源优化配置的阻碍，从而有利于统一市场的形成，促进经济的最优成长，达到效率的目标。因此，转移支付制度本身的内在特性，为实现“兼顾公平与效率”提供了可能，但是，转移支付制度不可能自动达成“公平与效率兼顾”。转移支付制度设计如果脱离社会经济的约束条件，片面追求“公平”或单纯考虑“效率”，不仅偏离转移支付目标，而且有损于社会经济健康、稳定运行。
四、转移支付制度的基本构架与近期选择
（一）一般性均衡拨款
1.初始阶段：以现行体制为基础，进行有限的因素调整。在稳定、改革与发展三者之间，稳定是基础，是条件。对于财政体制改革来说，由于财政形势并不宽松，进行利益调整只能以较为温和的方式进行，否则，财政体制改革的方案就难以推行，即使勉强出台，也将会引起较大的社会震荡与经济波动，反过来不利于财政体制的总体推进，滞延甚至葬送分税制及规范转移支付，从而使我国的政府间财政分配关系改革的方向迷失。近期内较为现实、稳妥的选择是立足既有的分税财政体制基础讨论转移支付制度的建立问题。可操作性较强的是进行有限的因素调整。这种办法具有以下优点：（1）方法简明，易于理解；（2）方案设计已经有了一定的基础；（3）不触动既得利益， 从而引起的社会经济波动不大；（4）不改动刚建立起来的体制框架， 不会产生负面的社会影响；（5）与一些地区的期望值吻合，便于推开。具体思路是：
——因素调整的资金来源。在适当时候，将中央上划的增值税75%部分的增量（扣除应返还地方的30%部分）一定比例，作为因素调整的资金来源。具体比例主要根据中央财政状况确定。
——调整因素的选择。现行分税财政体制在调动地方政府发展经济的积极性方面已有所考虑，而且财政面临的较为紧迫的是要解决某些地方政府基本行为能力不足的问题。基于这样的判断，我们认为调整因素的选择应侧重在其他社会经济问题方面，如民族成分因素、农业地区因素、自然及地理条件因素、贫困面及贫困程度因素、基础教育状况等。由于可用以进行因素调整的财力有限，因此，因素选择不宜过多，以便集中财力解决一些长期以来一直困扰着地方财政运营的问题。
——因素调整补助额的确定。尽管因素调整方法较为直观、简便，但是，宜尽可能切合实际。为此，在完成了因素调整资金规模的确定、调整因素的选择两种工作之后，对各因素的分配份额作出安排；选取各项因素分配的量化参照指标，各地区按照本地该项指标在全国的份额确定应补助数。
2.过渡阶段：改变新老体制双轨运行局面，重新进行政府间收入范围与支出权限的划分，为建立较为规范的转移支付制度体系作准备工作。作为中期目标，采取有限的“收入——支出型”均衡拨款模式较为妥当。经过一段时期的研究和模拟运算，完成基本的支出需求测算任务，同时，对地方政府的收入能力估算也取得进展，这时，可考虑将按既得利益思路、采用税收返还和有限因素调整办法的分税财政体制转向以标准支出需求和标准收入能力为基础建立转移支付制度的分税财政体制。
3.规范化阶段：在充分占有所需的政策信息与数据材料的前提下，测算出各地方政府的标准财政支出需要；同时，按照客观税基与标准税率并考虑各地方政府的征税努力程度，估算出各地方政府的标准收入。以此为基础，按地方政府的标准支出需求的适当的满足程度（如70%，满足程度主要取决中央财政可运用的财政资源）来确定均衡拨款。具体办法是：
对某地的均衡拨款＝该地方政府的标准支出需求×70%－该地方政府的标准收入×70%
如果上述计算结果为负数，表明该地方财政实力较强，不需要进行均衡拨款。
（二）专项拨款
完整的转移支付制度不单纯是均衡拨款，它还包括特殊的或专项的转移支付。对于专项转移支付，短期内很难彻底改变现行的办法，但是，可以考虑逐步改进专项拨款的拨付方法，提高专项拨款的科学性、公正性和效益性。初步考虑，可按照如下思路展开：
1.将专项拨款进行合理分类。（1）中央委托事务专项补助。 该类专项转移支付的拨款依据是，按照政府间事权划分，应由中央政府承担的事务由地方政府承办，对所发生的支出由中央按照支出需要核拨该类事务实际发生地的地方政府。（2）中央负担事务专项补助。 与第一类专项补助不同的是，该类补助是针对那些由中央政府与地方政府共同负责、共同出资的支出项目的，可以按照中央应负担的份额进行拨付。（3）鼓励性或奖励性专项补助。依据产业政策、 民族政策等社会经济政策，对于符合政策目标的地方政府行为，从财力上给予有条件的支持。（4）区域开发或特殊政策目的专项补助。（5）特别专项补助。对于一些突发事件及由于不可控制的因素引发的政府支出，由中央财政按照事权划分原则，对事件发生地区的地方政府给予有目的的补助。如自然灾害救济、战后恢复等。
2.逐步引入因素法核定部分专项拨款额。有些专项拨款的拨款额可以直接按照实际需要并考虑中央政府承受能力予以确定；但是，有一部分专项拨款，可以通过规范的程序和公式化计算方法求得对各地的补助数额。如：面对经济不发达地区的专项拨款，可综合考虑各省的贫困县个数、面积、贫困人口数及地理环境、自然资源丰度、贫困程度、所在省的经济综合发展水平等因素，确定拨款额。
（三）转移支付的机构安排
为确保转移支付制度尽可能合理化，一些国家在机构设置及职权配置方面采取了必要的制衡措施，建立一种有效的制衡机制。如澳大利亚设立了独立于财政部的联邦拨款委员会，负责设计财政均等化公式，提出各州在均等化拨款中所占的份额；在日本，每年地方交付税总额的预计、应交付税的交付额的确定及实施等都由自治大臣负责完成。拨款委员会一类机构的工作性质、程序、人员构成是：（1）工作范围及职责要明确。海外的经验是，集中于横向均衡更能充分地发挥作用。（2）工作重点应是技术性问题，如方法论及运算等。（3）被任命为委员会的成员必须有专业性、技术性背景，有知名学者，有中央利益代表，有地方利益代表。（4）进行公开听证，给公众提供报告， 提出方案供政府选择，对不同方案进行技术分析。（5）委员会意见不一时， 分歧应公开。（6）决策权在中央政府，政府并无接受方案的义务， 但要严肃对待，并在不采纳时作出合理解释。
关于拨款委员会的地位，有三种类型：独立于政府的咨询性拨款委员会，如澳大利亚；中央政府下设的由中央部委及地方代表组成的委员会；财政部内设的机构。
中国转移支付机构作何种选择？我们认为目前宜采用财政部内设机构的形式。其职责至少是：（1）组织设计转移支付制度，搜集、 处理有关政策信息和数据材料。（2）在转移支付制度推开后， 负责转移支付额的计算与年终清算等工作。（3）对转移支付制度进行必要修正或调整。（4）对转移支付支出效果进行评价。（5）在“预算法”规定的范围内对地方政府支出行为和收入努力进行必要监督。（6）其他相关事务。
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