教育立法评估的域外经验及启示
史大晓
(复旦大学 法学院，上海 200438)
摘 要： 在我国立法评估的大潮中，教育立法评估也日渐得到人们的重视。目前，我国对教育立法评估的研究大多停留在理论研究的层面上。因此，从实践上考察域外教育立法评估方面的经验教训，对于进一步推进我国的教育立法评估工作不无裨益。域外教育立法评估比较关注包括学生在内的利害关系方这一因素。我国教育立法评估也需要关注相关的利害关系方，同时也需要注意区分立法评估和绩效评估，还需要关注教育国际化因素的影响。
关键词： 立法评估；教育立法评估；监管影响评估；成本收益；博洛尼亚进程
过去二十年，立法评估在我国学界和实务界都引起了不大不小的风潮，介绍立法评估的理论文献陆续出版和发表。在这方面，1999年，黄钰做了较早的探索[1]，随后俞荣根等人在2005年又做了进一步探索[2]，后来汪全胜、刘作翔和袁曙宏等人也陆续发表了立法评估研究方面的重要著作。随着理论文献陆续发表，立法评估实践也从无到有，并日渐增多。2000年，安徽省人民政府法制办公室组织力量对政府规章实施效果进行了评估。2005年8月8日，上海市人民代表大会召开了“立法后评估”动员会[3]。2006年，国务院法制办公室开始针对行政法规的立法后评估。自此以后，立法评估全面铺开，评估对象也从最早的行政规章逐步扩展到除了宪法以外的所有法律渊源[4]。目前看来，针对不同法律渊源所做的立法评估研究还是比较多的，比如针对行政规章的立法评估，针对地方性法规的立法评估等都是常见的。但随着学界对立法评估研究的日益深化，研究领域也由原来的主要针对不同法律渊源进行的立法评估研究扩散到针对某一行业(比如环境、教育)所做的立法评估研究。然而，一个略显尴尬的现实是，在教育立法评估这一细分领域，我国无论在理论上还是在经验上都缺乏相应的积累。笔者在中国知网上以“教育立法评估”为关键词进行检索，一篇相关文献也未能得到。因此，本文希望借鉴教育立法评估的域外经验,以期他山之石可以攻玉，从而进一步推动我国教育立法评估的研究和实践。
一、域外教育立法评估的概念
1. 立法评估与教育立法评估
鉴于教育立法评估在国内外都尚未成为一个有着非常清晰的内涵和外延的概念，也未成为一个具有特殊性的专业概念，本文仅以通行的对教育立法评估的理解作为行文基础。所谓教育立法评估，是指针对涉及教育事业的规范性法律文件所做的评估。因此，要想了解教育立法评估，首先需要了解一般意义上的立法评估。
例1(第7题) 为“赏中华诗词，寻文化基因，品生活之美”，中央电视台举办了诗词知识比赛．每场比赛的第一轮为个人追逐赛，有4名选手参加．在第一轮中，每名选手在答题前随机不放回地抽取第1，2，3，4组题目中的一组题目．已知第一个出场选手在第一轮中擅长第1组和第3组题目，那么他在第一轮能抽到自己擅长题目的概率为
事实上，到目前为止，尽管学界围绕立法评估已经产生了诸多研究成果，但人们在关键词语的使用上似乎并不一致。“立法评估”“立法前评估”“立法后评估”“绩效评估”“实施情况评估”“(监管)影响评估”等是出现频率比较高的词汇，其含义也不尽相同。在此，我们有必要对相关语词做一番梳理，以求正本清源，更好地领会相关评估工作的实质。
“立法评估”，顾名思义就是对有关部门制定的规范性法律文件的实施效果进行分析评价。“立法前评估”就是在法律制定之前对将要制定的规范性法律文件的潜在效果进行分析评价。“立法后评估”则是在法律制定之后对实施效果进行分析评价。从字面上理解，似乎可以合理地把“立法评估”分成“立法前评估”和“立法后评估”两大类，这三个词的逻辑关系看起来似乎非常清楚。例如，有论者提到在立法前的影响评估时就直接用立法评估来指称。“欧盟立法评估工作始于2005年，根据欧盟委员会、欧盟理事会和欧洲议会共同制定的‘影响评估指南’(Impact Assessment Guidelines)，共同体认为‘影响评估’是形成委员会法案的关键步骤之一，其作用在于辅助决策过程而非取代之。影响评估包括了为待解决的问题及目标定性、形成待选择的解决方案、分析解决方案带来的影响、比较各个方案、概括决策的监督和评估手段等内容。”①但从实质层面上看，有论者认为立法评估就是指“立法后评估”。“立法后评估在我国一些地方开展的实践活动中有不同的称呼，有的叫‘立法评估’‘立法评价’，有的称之为‘法律跟踪问效评估’‘立法跟踪评估’‘立法回头看’。”[5]这就涉及如何理解“立法后评估”这个词的意义问题：“立法后”还是“后评估”[4]？这种将立法评估等同于立法后评估的做法在我国立法评估实践中较为常见。
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此外，还有一个常用词是“立法绩效评估”。该词往往把立法评估和绩效评估联系起来，认为“立法评估应当是对立法活动成果的评估，属于绩效评估的一种”[6]。而绩效评估往往是运用一定的数据和标准对特定项目在一定期间内的效益和业绩做出客观、公正和准确的综合性评判。
QIN Sheng, XU Kai-hang, ZHANG Hao, JI Fang, TANG Hao
由此可见，尽管上述字眼都是围绕着立法评估工作展开的，但人们如果不假思索地混同使用的话，有些时候可能无法很好地认清立法评估的本质，从而无法实现原本想通过立法评估所要达到的目的。这就需要拨开字面的迷雾，根据上述字眼背后所涵盖的语意范围，进行细致探究。事实上，归纳起来，上述字眼大约涵盖了三种意义空间，每一种意义空间就对应着一种评估类型。
第一，凸显“绩效”的评估。这一意义空间的关键词是关键绩效指标(Key Performance Indicators，简称 KPI)。关键绩效指标又被称为重要绩效指标、绩效评核指标等，是衡量管理工作成效的最重要的指标，是一项数据化管理的工具。这个名词往往用于衡量财政、一般行政事务。究其本质，因为这两类事项具有非常强硬的约束，并且往往具有非常清晰明确的目标。财政事务受制于预算问题：预算是有限的且事前给定的。行政事务受制于行政部门的法律地位：规制行政部门的法律或者说行政部门的执法依据是明确的且是事前制定的。这两个领域都有强烈的追求效率的倾向，因此比较适于根据既定目标对特定部门的表现情况进行考核。
但若说到立法绩效，则需特别留意。绩效指标通常以机构为适用对象，具体到立法绩效指标就是以立法机构，通常是议会为适用对象，而非以某一部法律为适用对象。现实中常见的将立法绩效指标和立法评估混为一谈的主要原因是对绩效一词的翻译有不同的认识。所谓绩效，在英文里就是表现情况的意思。在中文世界里，绩效在相当程度上是与结果联系在一起的。因此，人们才会直接将立法绩效联系到立法的终极结果，即相关法律法规的效果。事实上，这一点是需要修正的。人们要正确地认识到：一是立法绩效指标是用来衡量立法机关表现的；二是绩效指标本来是用在具有硬性约束的行政机构上的，因此适用到立法机关身上要小心。毕竟立法机关的运作逻辑与行政机关不同，立法机关没有行政机关那么追求效率，因此用传统的绩效指标体系考核评价立法机关需要谨慎。
立法绩效评估比较典型的一个例子是世界银行所做的“有效的议会”评估项目。该项目为了评估议会工作而提出一套绩效指标体系。其主要内容：一是背景介绍(典型问题如“在解决国家最重要的事项上，预算在多大程度上是一种有效的工具？”)；二是议会文化(典型问题如“议员在预算过程中有发挥重要作用的传统吗？”)；三是议会组织和职能(典型问题如“议会在多大程度上为议员提供充实知识和提高能力的机会？”)；四是议会绩效(典型问题如“议会预算过程在多大程度上有助于政府实现民主、廉洁有效、法治和冲突解决等目标？”)[7]。由此，可以看出，立法绩效评估往往不是针对特定的某一部法律进行的评价，而是对议会这类立法机关的整体表现进行的系统性评价。
第二，凸显“监管影响”的评估。在这一意义空间里，关键词是监管影响评估(Regulatory Impact Assessment，又译成法规或政策影响评估)。从时间的维度出发，这类评估可以归入人们常说的立法前评估。监管影响评估的旨趣与关键绩效指标有一定差异。监管影响评估主要是对法规或者政策的社会、经济和政治等方面的影响进行系统评估[8]，比如成本和收益的分析等。它比较关注政府以外的利害关系方的利益，适用的对象一般是法规或者其他政策工具，其主要目的是为了在法规通过之前进行决策时考虑得更周全一些，或者对既有的法规和政策进行评估以备修改时需要。
第三，凸显“事后”的评估。这一意义空间的关键词是“立法后评估”，是最容易理解的。规范性法律文件制定之后看看效果如何是再正常不过的需求，因此，“实施情况评估”就归入这一意义空间。目前我国的立法评估基本上都是这一类别。
针对这一规模庞大且牵涉甚广的教育立法尝试，已经涌现出了一些评估性文献。比较有代表性的是《欧洲高等教育区博洛尼亚进程实施报告》。事实上，自2003年以来，一直有一个工作团队负责总结博洛尼亚进程总体实施情况，并形成了《博洛尼亚进程盘点报告》(2005年、2007年和2009年三份报告的名称)和《欧洲高等教育区博洛尼亚进程实施报告》(2012年、2015年和2018年三份报告的名称)。透过这些评估报告，我们可以看到欧洲高等教育区在这一领域进行立法评估的思路和指标。
从上述围绕立法评估所展开的意义探索中可以发现，教育立法评估的概念只可能涉及后两类评估，即凸显“监管影响”的教育立法评估(立法前评估)和凸显“事后”的教育立法评估(立法后评估)，它不可能涉及对规范性文件制定机关的绩效进行评估。本文便是在这种意义上使用教育立法评估的，即将凸显“监管影响”的教育立法评估和凸显“事后”的教育立法评估都归在教育立法评估这一概念之下。毕竟在相当程度上，立法前评估是理想的立法后评估，立法后评估是现实的立法前评估。换言之，无论是法律制定之前的教育立法评估还是法律制定之后的教育立法评估，总体上主要都是关心立法目标的实现情况以及相关影响。
2. 教育立法评估与教育评估立法
此外，在理解教育立法评估时，还需要注意它与教育评估立法的区别。教育评估(Educational Assessment)在国内外都已经是一个比较通行的专业概念。它通常是指各级教育行政部门或者经过教育行政部门认可的社会组织，对学校及其他教育机构的办学水平、办学质量、办学条件等方面进行综合的或者单项的考核和评定的制度[9]。教育评估立法则是针对教育评估相关事项所进行的立法活动，这种活动的结果产生了规范教育评估活动的法律、法规、规章等规范性法律文件。比如，1990年10月31日，国家教育委员会颁布的《普通高等学校教育评估暂行规定》。教育立法评估是针对拟制定或者已制定的与教育事业相关的法律、法规、规章等规范性文件的制定与实施情况进行评估。两个概念几乎不存在重叠之处。
二、域外教育立法评估的经验
鉴于国外教育立法评估已经取得了一定的成绩，本文拟介绍两个具有代表性的事例来展示国外教育立法评估的经验。第一个例子涉及一国之内的行政部门对拟制定的规章所做的立法前评估(监管影响评估)。如前所述，在国外的立法评估中，相当一部分就是关于规章的监管影响评估，新西兰的事例代表了这一大类。第二个例子涉及跨境的立法后评估。跨境教育立法的情形并不多，但博洛尼亚进程的出现使得人们不得不重视这种情形。博洛尼亚进程对欧洲乃至世界教育界的影响日渐凸显，它代表着全球化背景下的教育立法的一种新趋势，因此，观察一下博洛尼亚进程的实施情况评估能为我国的教育立法评估研究带来前瞻性的视角。
1. 新西兰的教育监管影响评估
新西兰教育部门在监管影响评估方面做过诸多有益的尝试②。2018年9月13日，新西兰连续发布了四项监管影响评估。一项涉及对教育委员会决策过程中的公共利益保护，一项涉及“队列入学”(cohort entry)政策，一项涉及在线学习立法方面，还有一项涉及私立学校注册的新标准。笔者对最后一项监管影响评估稍作介绍。新西兰教育部希望政府能通过一部关于私立学校注册新标准的法案，因此在提出法案的同时对拟制定的法案做了监管影响评估。以下指标便是相关监管影响评估指标，从中可以看出，新西兰教育部在进行教育立法评估时所考量的种种因素[10]。
1.0 基本信息
今年“龙抬头”，中华龙舟大赛来到海南万宁，在和乐镇港北港拉开全年比赛的大幕。万宁与龙舟的相遇并非偶然，万宁地处大海之南，自古以来，这里便延续了与中原大陆一脉相承的龙文化，除了每年的赛龙舟外，这里普遍会把食品名称加上“龙”字，比如水饺称作“龙耳”，烙饼称作“龙鳞”，米饭称作“龙子”以求吉祥福瑞，万家平安。
之后不久，鉴于1989年教育法颁布以来，以家庭为基础的幼儿早教行业发展迅速，20世纪90年代的相关监管制度需要更新，新西兰教育部于2019年2月27日发布了一份监管影响评估，呼吁做出改变。在这份监管影响评估报告中，其评估指标跟上述指标几乎一模一样[11]。
1.2 约束条件
1.3 负责人
2.0 问题的界定和目标
北卡罗来纳州立大学基因工程和社会学教授珍妮弗·库兹玛（Jennifer Kuzma）评价道：“为了向消费者证明基因编辑食品是安全的，我们很有必要开展这类评估。尤其值得关注的是，一种被称为基因编辑脱靶的事故或基因编辑后造成植物DNA意外的改变。”
2.1 有什么问题？或者有什么机遇？
2.2 谁将受到影响？通过何种途径，以何种方式受到影响？
总的来看，赵毅衡所提出的底本1和底本2可以视为“底本”的两个关键性环节，这两个环节缺一不可，且同时发生作用。底本中的第一个环节是叙述内容(材料)的选择，第二个环节则是叙述形式(再现方式)的选择，两个环节选择的结果共同促成了“文本化”，即形成了显性的“述本”。这一过程就如同美术中的调色，底本如同“原色”，“述本”是经由不同原色混合之后最终所显示的颜色。
2.3 存在何种约束决策的具体情形？
3.0 方案选择
3.1 曾经考虑过哪几种方案？
3.2 立法最终选择了何种方案？
扬之水，白石凿凿。 素衣朱襮，从子于沃。 既见君子，云何不乐。 (扬，现今洪洞县。 襮，刺绣的衣领。 诸侯才能服朱红色刺绣的衣服。 沃，曲沃。)
正是基于这一深刻的历史转型和发展，党的十九大报告指出，中国特色社会主义进入了新时代。新时代是中华民族迎来了从站起来、富起来到强起来的伟大飞跃，奋力实现民族复兴的伟大时代；新时代是科学社会主义进一步焕发活力，中国道路、中国实践进一步成功的时代；新时代是中国为人类社会做出更大贡献，奉献“中国智慧”和“中国方案”的时代。在新时代，我国社会的主要矛盾已经转化成为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾。由于历史遗留问题的影响以及市场经济条件下城乡经济社会发展失衡的加剧。毫无疑问，相对于城市，中国的农业农村发展不平衡与不充分，成为了当前全面建成小康社会、实现社会主义现代化的一块短板。
4.1 成本收益分析
创造性人格特质如广泛的兴趣、自信、勇敢、乐观、坚韧、独立自主等均需在儿童早期就开始培养，家庭、学校、社会是非常重要的外部环境因素。其它的人格特质如容忍模糊、直觉、审美敏感、高度的自我、热爱和倾注等更多地需要在个体成长的过程中不断地培养和塑造。然而，所有的人格特质都离不开实践的载体。马克思说，实践作为改变世界的唯一方式，是理想人格形成的基础[6]。实践使创造性人格形成、丰满和日臻完善，实践是人格培养的最佳舞台，离开社会实践的理想人格是无从塑造的[7]。个体只有不断勇于实践，参与到广泛的社会生活实践中去，才能使创造性人格不断地形成、稳固和发展。
5.0 利害关系方的看法
5.1 利害关系方对问题和解决方案有何看法？
6.0 实施与运行
6.1 新方案如何得到切实有效的事实？
7.0 监测、评估和检查
灰分含量在1.12～1.45g/100g之间，平均含量为1.25g/100g，后腿肉含量1.28g/100g、臀腿肉含量1.25g/100g、前腿肉含量1.23g/100g、背肌肉含量1.20g/100g、颈肩肉含量1.19g/100g。
7.1 如何监测新方案的影响？
线性编辑是一种常用的技术，出现时间较早，线性编辑技术主要融合了编录机、编放机、编控台等编辑设备，其难点在于技术人员要熟练掌握各种设备的操作方式，对设备性能进行充分把握，才能保证各个设备的协调统一。线性编辑技术通过对计算机技术的利用能够将视频画面和音频进行分离，然后可以添加各种特效、字幕等，实现对电视节目的包装，提升节目效果。
7.2 应当于何时以及如何检查新方案的实施效果？
1.1 评估目的
4.2 这种方案还将带来何种影响？
从这些评估指标可以看出，除了成本收益分析这一最常见于各种评估的考量因素外，还提到了“利害关系方”这个概念。它没有像很多评估指标那样比较强调公众参与这一因素，而是密切关注“谁将受到影响？通过何种途径，以何种方式受到影响？”的问题，并将“利害关系方对问题和解决方案的看法”纳入到考虑中来。
2. 欧洲博洛尼亚进程的实施情况评估
如前所述，博洛尼亚进程在世界教育史上是一个划时代的存在。在过去二十年间，它深刻地影响了欧洲乃至世界的教育格局。博洛尼亚进程是指欧洲诸国为了确保各国高等教育标准相当而在高等教育领域创设的一个互相衔接的项目。其得名于1999年欧洲29个国家在意大利的博洛尼亚大学签订的博洛尼亚宣言。当时，这些国家希望能形成一个统一的欧洲高等教育区(European Area of Higher Education)。该宣言只是一个纲领性文件，主体部分给出了宣言的主要目标③：第一，建立容易理解以及可以比较的学位体系，这是博洛尼亚进程的核心。例如，法国为了顺应博洛尼亚进程在学位制度上做了大刀阔斧的改革，将原本花样繁多的学位制度改造成顺应《博洛尼亚宣言》的LMD学位体系(即法国版的学士—硕士—博士学位体系)。第二，建立一个以两阶段模式(本科—硕士/博士)为基础的高等教育体系。第三，建立学分体系。比如，欧洲学分系统，即全日制欧洲学生，每学年应获得60个欧洲学分，每一学分又对应25—30小时的学习。第四，促进师生和学术人员流动，克服人员流动的障碍。第五，保证欧洲高等教育的质量。第六，促进欧洲范围内的高等教育合作。随后，该体系对所有愿意参加的欧洲国家开放，并不仅限于欧盟成员国。到目前为止，已经有48个国家参与了博洛尼亚进程[12]。
就其性质而言，博洛尼亚进程所涉及的文件并非严格意义上的“硬法”，即它既不是由欧盟基础条约确立的，也不是由欧洲委员会或者欧洲理事会等欧盟立法机构确立的，但这些文件也并非不是法。有论者认为“博洛尼亚宣言宣示了一种意向，是典型的软法”[13]。因此，对博洛尼亚进程的评估也可以看成一种教育立法评估。事实上，博洛尼亚进程从一开始就不只是局限在欧盟范围内的一个项目，它是由若干欧洲国家的部长会议通过一系列法律文件确定下来的。从1999年欧洲部长会议通过的《博洛尼亚宣言》开始，几乎每两年一次的部长会议都会通过一份公告对博洛尼亚进程进行完善：2001年《布拉格公告》、2003年《柏林公告》、2005年《卑尔根公告》、2007年《伦敦公告》、2009年《新鲁汶公告》、2010年《布达佩斯-维也纳宣言》、2012年《布加勒斯特公告》、2015年《埃里温公告》、2018年《巴黎公告》④。这些公告在不同程度上推进了博洛尼亚进程的贯彻落实。
综上所述，在这三种意义空间中，第一种意义空间即绩效指标和后面两种意义空间，即立法评估(无论是“前”还是“后”，无论“后”如何解读)之间的界限是比较明显的。一方面，它们之间的确有某些共同点。其一，所针对的评估对象无论是机构、法律法规，还是政策都有既定的外部目标或者说使命，对其进行评估的时候要注意其自身的使命，并以此为基准展开评估指标设计工作。其二，都要进行成本与收益方面的考量。机构的工作表现情况需要联系其成本收益方面的具体情况予以判断，而法规或政策既要考虑制定本身的成本收益问题，还要考虑实施过程中的成本收益问题。其三，都要考虑外部性问题。任何事物都不可能是完全孤立的存在，也不可能仅仅是为了自身的存在而存在，它必定是在与其他事物的相互依存中而存在的。这就要求在评估过程中，不能只盯着机构或者法规政策的既定使命，还必须注意受其影响的相关利益主体的感受及其实际所受的影响。另一方面，这三种类型的评估之间的差异也是非常明显的。其一，焦点不一样，绩效指标体系关注的是某一个主体，或者是行政机构，或者是立法机构，抑或是企业、个人，而监管影响评估和立法后评估针对的是某一部法律、法规、规章或者政策。其二，绩效指标体系是针对特定主体全局性的工作表现展开评估的，而监管影响评估和立法后评估则是针对特定的法律、法规、规章或政策在其自身领域范围内的表现情况展开的。从这一个意义上看，绩效评估很难说是一种立法评估。
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首先，从内容安排上，无论是前三份盘点报告还是后三份实施报告，主要针对的都是宣言中所提到的六大目标。例如，2005年《博洛尼亚进程盘点报告》针对“质量保证” (Quality assurance)、“两阶段学位制度”(The two-cycle degree system)和“学位和学习期间的承认”(Recognition of degrees and periods of study)三条主线进行了评估和分析。2018年《欧洲高等教育区博洛尼亚进程实施报告》则用了全部七章中的六章分别评估了“教与学”(Learning and Teaching)、“学位和资格” (Degrees and Qualifications)、“质量保证和承认”(Quality Assurance and Recognition)、“开放高等教育，迎接多元化学生群体”(Opening Higher Education to a Diverse Student Population)、“效果和就业情况的相关性”(Relevance of the Outcomes and Employability)、“国际化和流动性”(Internationalization and Mobility)。对照《博洛尼亚宣言》提出的六个目标，不难看出，这些评估报告是紧扣这些目标的。
除此之外，一些参加博洛尼亚进程的国家也曾就某个主题做过国内层面的评估。比如，芬兰2010年完成的《博洛尼亚进程在芬兰的实施情况评估报告》主要是针对两阶段学位制度。在这份报告中，开篇简单介绍了该次评估的来龙去脉，接着就“博洛尼亚进程和芬兰学位制度改革”(第三章)、“学位制度改革的目标和组织”(第四章)、“学位制度架构的可行性分析”(第五章)、“就业市场中学位所发挥的作用”(第六章)、“国内流动状况”(第七章)、“国际流动状况”(第八章)、“研究型大学各学科情况”(第九章)、“应用型大学各学科情况”(第十章)等进行了分析与总结⑤。
其次，在指标体系上，博洛尼亚进程的评估报告至少涉及两级指标。以2005年《博洛尼亚进程盘点报告》为例，一级指标有三：“质量保证” 、“两阶段学位制度”和“学位和学习期间的承认”。在这三种一级指标下，分别又有若干二级指标。“质量保证”下有四个二级指标：质量保证体系的发展程度；评估制度的关键要素；学生的参与程度；国际参与、合作和网络的发展程度。“两阶段学位制度”下有三个二级指标：两阶段学位制度的实施情况；学生入学情况；两阶段之间的衔接情况。“学位和学习期间的承认”下有三个二级指标：文凭补充文件情况；《欧洲地区承认高等教育学历、文凭和学位公约》(又称“里斯本公约”)的批准情况；欧洲学分的实施情况。如果说，2018年《欧洲高等教育区博洛尼亚进程实施报告》上述六个章节标题是一级指标的话，那么该报告还使用了13个二级指标：通过外部质量保障体系监测欧洲学分制度实施情况(第三章)；文凭补充文件实施情况(第三章)；国家资格制度实施情况(第三章)；外部质量保证中的学生参与程度(第四章)；外部质量保证中的国际参与程度(第四章)；外部质量保证体系的发展情况(第四章)；向在欧洲质量保证机构协会注册的机构开放跨境质量保证业务的程度(第四章)；出于学术目的自动承认他国所颁发的资质程度(第四章)；采取措施支持未被充分代表的群体进入高等教育的程度(第五章)；非正式学历的承认情况(第五章)；采取措施支持未被充分代表的群体完成学业的程度(第五章)；政府奖学金和政府补贴贷款转移到他国使用的方便程度(第七章)；支持未被充分代表的学生群体跨境流动的程度(第七章)。
最后，从技术特征上，除了赋予特定指标一些分值之外，一些报告还诉诸颜色以直观地表现评估结果。比如，2005年《博洛尼亚进程盘点报告》采用了五种颜色来代表不同的分值，此后2007年和2009年的《博洛尼亚进程盘点报告》均延续了这一做法。后来的2012年、2015年和2018年《欧洲高等教育区博洛尼亚进程实施报告》也在不同程度上沿用这类做法，并做了修正。在2005年《博洛尼亚进程盘点报告》中，颜色与赋值关系如表1所示。
表1 2005年《博洛尼亚进程盘点报告》中采用的“颜色”、“分值”与“等第”关系
在2018年报告中，依然有这五种颜色，但已经没有具体的分值，颜色代表了等第。比如，在外部质量保证中的国际参与程度上，具体等第和指标如表2所示。
4.0 具体影响分析
围绕博洛尼亚进程的评估经验揭示了：一是评估对象本身所确立的目标应当是评估过程中所要考虑的一个核心要素。从2005年到2018年的六份评估报告无不体现了这一点。二是尽管未用“利害关系方”这样的字眼，但这一系列评估报告也非常关心博洛尼亚进程所涉及的利害关系方，特别是学生。在质量保证、未被充分代表的群体、学位和学历的承认等方面都是在考虑学生。此外，还考虑到了参与质量保证的相关机构等利害关系方。三是成本收益分析并不必然出现在教育立法的评估中，因为教育是一个没法完全用金钱衡量产出的行业。
表2 2018年《欧洲高等教育区博洛尼亚进程实施报告》中采用的“颜色”和“指标”的关系
三、域外经验的启示
通过对域外教育立法评估事例的观察，本文斗胆针对我国教育立法评估提出几点建议。
第一，坚持教育立法评估与绩效评估相分离的原则。即，教育立法评估可以涵盖立法前评估(监管影响评估)和立法后评估，但不应当涵盖绩效评估。因为立法评估和绩效评估的运作逻辑是不一样的。立法评估是针对某一部拟制定或者已制定的规范性法律文件的成本收益、可能的影响或者已有的实施效果进行评估分析；而绩效评估则是针对规范性文件的制定机关在特定时间范围内的整体表现情况进行评估分析。坚持教育立法评估和绩效评估相分离的原则，有助于明确评估的目的和手段。
第二，教育立法评估首先是立法评估，因此一般立法评估应该具备的指标也同样适用于教育立法评估。在这部分内容中，有三大类指标：一是涉及立法质量的。这是就立法本身而言的，比如是否遵守了法制的统一，是否在法定职权范围内，是否遵循了法定的程序，是否遵守了立法的表达规范，等等。二是涉及成本收益的。任何立法都要考虑到成本收益的问题，教育立法也不例外，即便有“百年大计，教育为本”的口号，在一定程度上也得考虑成本投入的问题。三是涉及评估内容的。一般来说，根据评估内容的差异，可以将评估分为三种类型：“结果模式、过程模式和系统模式。结果评估模式，也称总结性评估，主要评估项目是否或者在多大程度上取得了一定的结果。过程评估模式主要关注项目从设计、规划到执行的过程，主要对项目进程和规划指标的转化进行监督，对目标实现的情况进行检验，通过调控支持项目的管理。在一定情况下，结果评估和过程评估是可以互相转化的。系统评估模式关注项目实施的全要素，包括投入、结构、过程、产出和结果，有时候也要评估项目的可持续性。”⑥本文认为，在我国教育立法评估的起步阶段，做好结果评估是比较现实的选择。其一，结果评估标准设定比较容易，对照立法的初衷或者立法目的即可确定；其二，过程评估模式和系统评估模式中的某些内容与前两项内容(立法质量和成本收益)多有重合之处。因此，在此处选择结果评估模式似乎更为妥帖。
第三，教育立法评估需要考虑教育行业的特殊性。其一，在这一领域中，主要的利害关系方比较确定，概括起来有三类：一是教育行政部门。无论是对教育类的行政法规和行政规章的评估，还是对教育类的法律和地方性法规的评估，教育行政部门都是一个绕不开的利害关系方。要么是作为某种程度的立法主体参与制定法律，要么是作为执法主体参与实施法律。二是教育机构。教育机构是实施教育活动的基本场所，因而也是教育立法落地的主要场景。三是学生。可以说，教育立法的主要目的就是为了学生。上文中提及的教育立法评估的域外经验中，大量指标都指向了学生。因此在教育立法评估中，作为客观评估要素的学生所能得到的收益和作为主观评估要素的学生的看法都必须考虑在内。其二，在这一领域中，在成本收益问题上，教育立法相对其他领域而言具有软性约束的特点，即教育明显需要高额投入，但收益却因教育目标的独特性(比如，提高人的修养，塑造现代公民)而难以有可以量化的实质性收益，甚至不应该考虑金钱性收益。这就要求在教育立法领域进行成本收益分析时不能太严苛。
第四，随着全球化的深入以及教育领域国际合作与交流的进一步发展，教育立法评估可能还需要考虑国际化因素。这也是欧洲高等教育区的评估报告和芬兰的国别报告所展示出来的重要评估指标。当然，这并不是说每一次教育立法评估都要考虑国际化的问题，而是说在全球化日趋深入的今天，因为学位的承认、学生和教师的跨境交流和对外合作办学等现象已经越来越普遍，所以有关部门和机构在实施教育立法评估时很可能需要考虑国际化因素。
注 释：
① 参见：国外立法评估制度的历史和现状[EB/OL].[2019-05-20].http://sf.sz.gov.cn/ztzl/fzzfjs/zffzyj/201904/t20190422_16994960.htm. 席涛也直接将立法前评估放在立法评估这一标题之下，并不区分立法前评估和影响评估。参见：席涛.立法评估：评估什么与如何评估——金融危机后美国和欧盟立法前评估改革探讨[J].比较法研究,2012(4):73-85.
② 参见：Regulatory Impact Assessments[EB/OL].[2019-05-20].https://treasury.govt.nz/publications/legislation/regulatory-impact-assessments.该网站有较多教育立法评估，特别是立法前评估的内容.
③ 赵叶珠.试论博洛尼亚进程的政策目标及基本特征[J].现代大学教育,2008(5):58-62.有关这方面更多的文献亦请参见：The Bologna Declaration of 19 June 1999[EB/OL].[2019-05-20].http://www.ehea.info/media.ehea.info/file/Ministerial_conferences/02/8/1999_Bologna_Declaration_English_553028.pdf.
如何实现这一突破，实现华裔青少年族群意识的恢复、华族文化的认同、华语能力的掌握及华语水平的提高，数年来一直是老一辈华族、中国政府及华文教育者所思考的问题。中国国务院侨办“寻根之旅”活动的推出，为我们提供了一条解决这一难题的极好途径。俗语说：读万卷书，行万里路，百闻不如一见。“中国寻根之旅”就是培养文化认同最直接、最有效的途径之一。因为，开展此类活动，可以让华裔青少年身临祖籍国，通过耳闻目睹，解决祖籍认同问题，恢复华族自信心，提高民族自豪感，进而自觉地担当起华族优秀文化学习和传承的重任，做一个名副其实的华人。
④ 参见：Ministerial Declarations and Communiqués[EB/OL].[2019-05-21].http://www.ehea.info/page-ministerial-declarations-and-communiques.
⑤ 事实上，这份报告分为两大部分，这里所列的章节均为第一部分的内容。第二部分是国际视角下的芬兰学位改革评估，这部分并非主要内容。
⑥ 这是复旦大学法学院王浩博士在“教育立法绩效评估的理论基础(未刊稿) ”一文中提出来的分类。
参考文献：
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[2]俞荣根,韩德云,雷 平,张双山.评估：提高立法质量新途径[J].公民导刊,2005(10):23-25.
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[6]许安标.立法后评估初探[EB/OL].[2019-03-31].http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/rdlt/fzjs/2009-09/17/content_1519367.htm.
[7]Parliaments That Work : A Conceptual Framework for Measuring Parliamentary Performance[EB/OL].[2019-03-30].www1.worldbank.org/publicsector/bnpp/MeasuringParliamentaryPerf.doc.
[8]席 涛.立法评估:评估什么与如何评估———金融危机后美国和欧盟立法前评估改革探讨[J].比较法研究,2012(4):73-85.
[9]教育评估制度[EB/OL].[2019-03-30].https://baike.baidu.com/item.
[10]Regulatory Impact Assessment: Proposal for a New Registration Criterion for Private Schools, Requiring them to Provide a Safe Physical and Emotional Environment[EB/OL].[2019-04-01].https://treasury.govt.nz/publications/risa/regulatory-impact-assessment-proposal-new-registration-criterion-private-schools.
[11]Coversheet:Review of Home-based Early Childhood Education: Proposals for Change[EB/OL].[2019-03-30].https://treasury.govt.nz/sites/default/files/2019-02/ria-minedu-roh-feb19.pdf.
[12]博洛尼亚进程[EB/OL].[2019-03-31].https://zh.wikipedia.org.
[13]Sacha Garben. The Bologna Process: From a European Law Perspective[J].European Law Journal, 2010(2):186-210.
The Experience and Enlightenment of the Evaluation of Overseas Educational Legislation
SHI Daxiao
(Law School ,Fudan University ,Shanghai 200438,China )
Abstract : In the tide of the evaluation of legislation in China, the evaluation of educational legislation has been increasingly valued by people. However, currently it is relatively at the level of theoretical research. Therefore, it is useful to examine the experience and lessons of the overseas evaluation of educational legislation in practice to facilitate the evaluation of educational legislation in China. The overseas evaluation of educational legislation pays more attention to relevant stakeholders. China’s evaluation of educational legislation also needs to pay attention to relevant stakeholders. In addition, China’s evaluation of educational legislation also needs to distinguish between legislative evaluation and key performance, and pays attention to the impact of internationalization of education.
Key words : the evaluation of legislation; the evaluation of educational legislation; the assessment of regulatory impact; cost-benefit; Bologna Process
DOI： 10.19503/j.cnki.1671-6124.2019.04.003
收稿日期： 2019-04-27
基金项目： 上海市教育委员会2019年度“上海市教育法学人才培养计划”[2018JYFXR031]
作者简介： 史大晓，复旦大学法学院副教授，博士。
中图分类号： G40- 011.8
文献标识码： A
文章编号： 1671- 6124( 2019) 04- 0026- 07