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[摘要]本文运用马克思主义民族理论，探讨中国共产党民族区域自治政策的形成。文章认为，我党的民族区域自治政策经历了对联邦制的设想、联邦制与民族区域自治制的双重思考、民族区域自治这三个阶段。民族区域自治是中国处理民族问题的正确选择。
[关键词]民族区域自治 基本政策 形成 思考
民族区域自治是指在国家的统一领导下，各少数民族聚居的地方实行区域自治，设立自治机关，行使自治权。几十年来，民族区域自治作为我党解决民族问题的基本政策和我国重要的政治制度对我们处理各民族关系，加强各民族团结都产生了重大作用。在新的历史时期，探讨我党民族区域自治政策的形成发展，对巩固和发展我国的基本政治制度，促进国家的长治久安，加速民族地区的现代化建设都具有重大的现实意义。
第一阶段：对联邦制的设想，即从党的成立至1930年，党试图以联邦制的形式解决我国的民族问题
中国自古以来就是一个统一的多民族的国家。然而历代封建统治阶级都采用大民族主义的民族压迫政策来处理民族问题，直到近代，这种指导思想才有所改变。孙中山在从事资产阶级民主革命初期提出了革命的首要任务就是“驱除鞑虏，恢复中华”，推翻满族贵族为首的清王朝。在辛亥革命时期，孙中山处理国内民族问题的思想有了很大的转变，指出“族无分汉满蒙回藏，皆得享共和之权利，并当尽共和之义务”。〔1〕十月革命和五四运动后， 孙中山把旧三民主义革命发展为新三民主义革命。在对待国内民族问题上，他提出了“中国境内各民族一律平等”，“于反对帝国主义及军阀之革命获得胜利之后，当组织自由统一的（各民族自由联合的）中华民国”；〔2〕并提出了“民族自决”的主张，扬弃了过去“五族共和”之说。这说明孙中山在晚年逐渐克服以汉族为中心而忽视其他少数民族的片面性。
然而，要真正解决中国的民族问题，实现民族平等、团结，只有中国共产党才能办得到。而中国共产党的民族政策也是在经过长期的革命斗争中摸索而形成的。
1921年，中国共产党成立时，面临着错综复杂的国际国内环境，提出了处理我国民族问题通过联邦制来解决。在国际上，一方面俄国在列宁的领导下， 取得了十月革命的胜利， 建立了无产阶级政权，并于1922年12月建立苏维埃社会主义共和国联盟，确立了以联邦制的方式来处理苏联国内的民族问题。另一方面，帝国主义加紧对亚洲的侵略，特别是对中国的操纵。在国内，中国处于军阀割据的四分五裂状态，而在这些军阀背后，又有帝国主义列强操纵着。基于这种情况，中国共产党主张首先推翻军阀统治，统一中国东部，建立真正民主的共和国，然后再与中国境内一些较大的少数民族所成立的自治国家联合成为联邦共和国。中共二大宣言指出：我们要在本部建立一个真正民主的共和国，“同时依经济不同的原则，一方面免除军阀势力的膨胀，一方面又尊重边疆人民的自主，促成蒙古、西藏、回疆三省治邦，再联合成为中华联邦共和国，才是真正民主主义的统一”。〔3〕第一次明确提出了以联邦制形式实现民族自治，解决国内民族问题的主张。
在国民革命和土地革命初期，中国共产党还坚持这一主张。1923年7月，在中共三大提出的《中国共产党党纲草案》上， 再次强调了这一思想：“西藏、蒙古、新疆、青海和中国东部发生关系由各该地民族自决。”〔4〕在土地革命战争时期， 中国共产党仍然提出以联邦政府来解决民族自治问题。在中共六大《政治决议案》所提出的革命口号中，有一条就是“统一中国，承认民族自决权”。〔5〕1930年8月14日，《中国共产党对目前时局的宣言》中，把十大纲领具体化，在中国革命的总要求中，强调“承认国内各民族之完全自决权”〔6〕，同时， 帮助他们发展经济和文化。
必须指出的是，这一时期，在处理国内民族问题上，为什么中国共产党只提实行联邦制呢？这除了前面分析的当时国际国内条件以外，其重要的原因是同党的成熟程度有密切关系。由于当时党处在幼年时期，对国内民族问题了解得不深，对苏联经验神圣化，导致照搬照抄苏联处理民族间的经验，而脱离中国的实际。
第二阶段：对联邦制和民族区域制的双重思考， 即从1931年至1938年，党提出用联邦制和民族区域制的形式来处理国内民族问题
随着中国革命形势的发展，以及对国内民族问题的摸索，中国共产党人提出用联邦制和民族区域制来处理我国的民族问题。这个主张的提出，最根本的是党对中国国情的了解深入，并逐渐把马克思主义与中国的具体实践相结合，来分析、解决我国的民族问题。1931年，中华苏维埃第一次全国代表大会通过的《中华苏维埃共和国宪法大纲》作出了新的规定：“中国苏维埃政权承认中国境内少数民族的自决权，……蒙、回、藏、黎、高丽人等，凡是居住中国地域的，他们有完全的自决权；加入或脱离中国苏维埃联邦，或建立自己的自治区域。”首次明确提出，国内的民族问题可以采用联邦制和区域自治两种形式并存的方法来解决。认为建立自治区域是实行民族自决权的一种形式，从而提出了民族区域自治的早期主张。
1935年10月，中国工农红军经过二万五千里长征胜利到达陕北。陕北紧邻我国两个重要的少数民族地区，即蒙古族和回族地区。中国共产党认为，以陕北为革命根据地领导和团结全国各族人民共同抗日必须做好蒙回民族的工作，以防止日本帝国主义为扩大对中国的侵略，利用“泛回教运动”、“大蒙古主义”，挑拨民族关系，达到其“分而治之”的目的。为此中国共产党以中华苏维埃人民共和国中央政府主席的名义，发布了对蒙古族、回族的两个宣言。1935年12月20日中华苏维埃中央政府发表的《对内蒙古人民宣言》中指出：“我们认为内蒙古人民自己才有权力解决自己内部的一切问题，谁也没有权力用暴力去干涉内蒙古民族的生活习惯、宗教道德以及其他的一切权利。同时，内蒙古人民可以从心所欲地组织起来，它有权按照自主的原则，组织自己的生活，建立自己的政府，有权与其他民族结成联邦的关系，也有权分立起来。”同样，1936年5月25日， 中华苏维埃人民共和国中央政府主席毛泽东发布了《中华苏维埃中央政府对回族人民的宣言》中也指出：“坚持民族自决原则，回民的事情由回民自己解决。属回族的区域，由回民建立独立自主的政权；回民占少数的区域，以区、乡、村为单位，建立回民自治政府。”从以上两个宣言中可以看出，这时中国共产党在处理国内民族问题上，采用联邦制和民族区域制的两种方法，这比过去仅提联邦制前进了一大步，对中国的国情有了深一步的了解。
抗日战争爆发以后，中华民族与帝国主义之间的矛盾上升为全民族的主要矛盾，中国共产党号召全国各族人民团结起来，结成广泛的抗日民族统一战线，共同把日本帝国主义驱逐出中国。1938年11月在中共六届六中全会上，毛泽东进一步提出了在统一的多民族国家内实行民族区域自治，来保障少数民族管理本民族事务的权利。他在报告中指出：“允许蒙、回、藏、苗、瑶、彝、畲各民族与汉族有平等权利，在共同抗日原则之下，有自己管理自己事务之权，与汉族联合建立统一的国家。”在报告的三、四条中，毛泽东还指出，为保障民族杂居区少数民族的平等权利，在各级政府中成立有少数民族参加的民族事务委员会，以管理他们的有关事务和调节民族关系，尊重各少数民族的文化、宗教、风俗习惯，帮助他们发展各民族自己语言文字的文化教育，坚持民族平等，提倡汉人用民族平等的态度和各民族接触，禁止任何对他们带侮辱性与轻视性的言词与行动。毛泽东的这个报告，对我们党以后制定民族区域自治政策起到十分重要的作用。1939年12月，毛泽东在《中国革命和中国共产党》一书中，通过深入研究我国历史和历史上的民族关系，以及各民族的现状，论证了“中国是一个由多数民族结合而成的拥有广大人口的国家”，用“中华民族”概括了我国各民族，指出中华民族就是以“刻苦耐劳著称于世，同时又是酷爱自由，富于革命传统的民族”。“中华民族的各族人民都反对外来民族的压迫，都要用反抗的手段解决这种压迫。他们赞成平等的联合，而不赞成互相压迫”。〔7〕这些论述为中国共产党制定民族区域自治政策奠定了理论基础。
第三阶段：民族区域自治政策的形成，即从抗日战争胜利到新中国成立，党确立以民族区域自治作为处理我国民族问题的基本政策
抗日战争胜利后，由于中国共产党在第一、二次国内革命战争时期和抗日战争时期所提出的建立联邦制的先决条件已不复存在，这时不再提出联邦制，而是主张实行民族区域自治。
1946年《陕甘宁边区宪法原则》规定：“边区各少数民族应实行民族区域自治。”“在居住集中地区得划民族区”，“组织民族自治政权”。为此，陕甘宁边区先后成立了两个回族自治乡和一个蒙古自治区，少数民族散居和杂居地区，大都成立了民族委员会，以保证少数民族的平等自由权利。1946年在重庆召开的政治协商会议上，中国共产党代表团提出了《和平建国纲领》（草案），又强调了“在少数民族区域，应承认各民族的平等和自治权”。1947年由中国人民解放军发布的《中国人民解放军宣言》中写道：“承认中国境内各少数民族有平等自治的权利。”随着人民解放战争的胜利发展，中国共产党领导的民族区域自治运动也得到空前的发展。1947年5月1日，内蒙古自治区宣告成立。这是我国按照民族区域自治原则创建起来的第一个规模较大的民族区域自治政府。内蒙古自治区的建立，为建国后推广民族区域自治制度提供了宝贵的经验。
民族区域自治作为我国的一项重要政治制度，是在新中国成立前夕才开始的。1949年9月， 中国人民政治协商会议第一届全体会议通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》，第一次以国家根本大法形式作出了关于民族区域自治制度的规定。《共同纲领》从原则上规定：“各少数民族聚居的地区，应实行民族的区域自治，按照民族聚居的人口多少和民族大小，分别建立各种民族自治机关。”以此为开端，民族区域自治便成为新中国的一项基本国策。
关于中国共产党民族区域自治政策形成的几点思考
首先，中国共产党民族区域自治政策的形成，说明中国共产党人不仅坚持了马克思主义，而且发展了马克思主义。
马克思列宁主义在论述国家结构和国家建设时一贯认为，在条件相同的情况下，大国比小国有更多的优越性，建立民主集中制的单一制国家比建立比较松散的联邦制国家更优越得多。1891年恩格斯在《爱尔福特纲领草案批判》中，在讲到应当用什么形式组成德国时说：“在我看来，无产阶级只能采取单一而不可分的共和国形式。”列宁指出：“在其他条件相同的情况下，觉悟的无产阶级总是坚持建立更大的国家，它总是反对中世纪的部落制度，总是欢迎各个大地域在经济上尽可能达到紧密的团结。”〔8〕他还说：“我们……是民主集中制的拥护者， 大国比小国更能顺利地解决发展经济的任务，解决无产阶级同资产阶级斗争的任务。”〔9〕斯大林也曾指出：“我们完全不反对把各民族联合为一个国家整体。我们决不主张把大国分裂成小国，因为不言而喻，把小国联合为大国是促进社会主义实现的条件之一。”〔10〕马列主义经典论述，为无产阶级建立社会主义民主集中制的国家奠定了理论基础。中国共产党是以马列主义为指导而建立的无产阶级政党，在进行无产阶级革命的过程中，不仅坚持了马克思主义的普遍原理，而且运用马克思列宁主义的普遍原理与中国革命的实践相结合；在处理民族问题时，按照马克思主义关于建立民主集中制单一制的大国的原理，又尊重自古以来就是统一的多民族国家这一历史和现实状况，把两者有机地结合起来，形成了民族区域自治这一具有中国特色的处理民族问题的基本政策。
民族区域自治是民族国家解决民族问题的一项普遍原则。马克思主义从原则上提出了这一命题，中国共产党人创造性地把它同中国实际有机结合起来，具有鲜明的中国特色，是中国共产党人的创造。因为我国的民族区域自治是中华人民共和国之内，在国家统一领导下，遵循宪法总道路，以少数民族聚居区为基础建立自治地方，设立自治机关，行使自治权，实现少数民族人民当家作主。这种民族区域自治，是民族自治与地方自治相结合，是政治因素与经济因素相结合，具体从民族区域自治形式上，民族区域类型多样性，民族区域自治的区域划分上表现出来，以及从我国民族区域自治的实质、特点等方面，都充分地说明带有中国特色，是对马克思主义的发展。
其次，中国共产党民族区域自治政策的形成，说明中国共产党对中国国情的认识是由浅入深，处理民族问题的政策也是一步一步达到成熟的。
中国共产党成立初期，由于对俄国的经验如何与中国国内实际相结合缺乏比较深刻的认识，从而认为在强大的国内外反动势力压迫下，处理民族问题要采取民族自决。然而用联邦制形式来解决国家形式问题，随着中国革命形势的发展，经过二、三十年代艰苦卓绝的奋斗，特别是日本帝国主义的入侵，中国共产党越来越认识到，用分散的办法，各民族孤军奋斗是不能取得胜利的，而必须靠各民族紧密团结，共同反对国内外强大的敌人，才能赢得民族的解放和国家的独立。因此，提出了用民族区域自治的政策来处理民族问题，并把它作为一项政治制度。
再如，中国共产党关于建立民族自治地方这个问题上，对“自治区”这一概念就有一个完善的过程。在民主革命时期，中国共产党把民族自治地方统称为自治区，并把民族自治区的概念在1949年的《中国人民政治协商会议共同纲领》中提出并予肯定。在1952年8月9日颁布实施的《中华人民共和国民族区域自治实施纲要》中对其内容又作了进一步的补充。但在后来，党在民族工作的实践中发现，民族自治区这个概念具有一般和特殊两重含义。把民族自治区的行政地位区分为五个级别，每一级别都叫自治区，有省级自治区，有县级自治区，还有乡级自治区，这在实际运用中显得较为混乱，很难区分。况且当时有许多相当于（县辖）区或乡的民族自治区，事实上不可能完全行使宪法中规定的各种自治权，因而不需要建立自治机关；同时，当时建立的这些自治区的人口、面积也相当悬殊，其中人口有多达31000余人，少的只有900余人，面积最大的达40000平方公里，最小的仅有几平方公里。 随着对这一问题的逐步认识，为了适应民族区域自治发展的需要，进一步完善和健全民族区域自治制度，1954年宪法便将共同纲领和民族区域自治实施纲要中关于民族自治区的名称改为民族自治地方，将原来民族自治区的五级行政体制改为民族自治地方的三级行政体制，即自治区、自治州和自治县（旗）三级体制。将原来相当于区或相当于乡的民族自治区，根据情况改建、扩建或合并为自治县，或改为民族乡。从而较好地处理了这个问题。
再次，中国共产党民族区域自治政策的形成，反映了中国革命和建设的实际，是我国处理民族问题的正确选择。
从民族问题角度来说，可以把我国国情概括为如下几方面：①我国自古以来就是一个统一的多民族国家，长期历史发展造就各民族维护祖国统一的共同心理，为我国实行民族区域自治奠定了思想基础；②在我国革命发展道路上，全国各族人民团结一致，共同推翻了三座大山，形成了中国共产党的领导核心，为实行民族区域自治奠定了坚实的政治基础；③我国民族组成、民族分布的情况，为实行民族区域自治提供了条件；④国际斗争形势，为实行民族区域自治提供了客观需要。这一切都说明党选择民族区域自治是合乎国情、顺乎民意的正确选择。
实行民族区域自治，保证了祖国的统一和民族的团结，有利于粉碎国内外反动势力的分裂和颠覆阴谋，巩固国防，保障社会主义现代化建设事业的顺利进行。同时，实行民族区域自治，有利于保障各少数民族的平等权利和当家作主、管理本民族内部事务的权利，调动各族人民参加社会主义现代化建设事业的积极性。不仅如此，实行民族区域自治，还有利于促进各少数民族的社会改革及经济、文化等事业的发展。新中国成立后，党和国家根据少数民族地区结构的不同特点，以不同方式和步骤进行了社会改造。由于党和国家的正确领导及汉族人民群众的大力支援，各少数民族地区先后完成了民主改革和社会主义改造，从原来的社会发展阶段跨入社会主义社会，使少数民族地区的政治、经济、文化得到了迅速发展。
本文于1995年5月13日收到。
注释：
〔1〕《国父全集》一册第265页。
〔2〕《孙中山选集》（下卷）第526页。
〔3〕《中共党史学习文献简编》（新民主主义时期）第32页。
〔4〕、〔5〕中国共产党第二至六次全国代表大会文件汇编》第56页。
〔6〕《中共中央文件选集》（1930年）第219页。
〔7〕《毛泽东选集》第616—617页。
〔8〕《列宁全集》20卷第29页。
〔9〕《列宁全集》20卷第217页。
〔10〕《斯大林全集》第3卷第196页。