湖南省审计厅“四分离”审计业务管理模式研究，本文主要内容关键词为：湖南省论文,四分论文,管理模式论文,业务论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
审计管理一般是指审计主体为提高审计工作的效率与质量，保证审计目标的实现，运用现代管理科学理论与方法，对审计业务及其审计关系所进行的计划、组织、指挥、协调、控制等一系列活动的总称。
我国国家审计管理一直沿用以业务性质（内容）或行业属性，分部门、设处（科、股）室来组织审计工作，尚未形成一个系统、科学的管理体系。国家审计管理是一个复杂、动态的庞大管理系统，它不仅涉及审计组织与计划管理、审计业务管理、审计质量控制等内容，还涉及审计管理理念、审计管理体制、审计管理方法等理论的创新。本文以分工协作理论、分权制衡理论、业务流程再造管理理论为理论基础，总结了湖南省审计内部管理体制重大创新的成果，有针对性地提出了“四分离”审计业务管理模式，并对“四分离”审计业务管理模式有效运行的实施保障进行了探讨。
一、“四分离”审计业务管理模式的理论基础
分工协作理论、分权制衡理论和业务流程重组管理理念为“四分离”审计业务管理模式的实践探索提供了有力的理论支持。
（一）分工协作理论
个体先天禀赋的差异与生命的有限性使个体具有不同的技术和能力，所以有些人能比别人更好地完成某些任务。群体中任务具有多样性，为利用个体不同的技术和能力更好地完成任务，劳动出现了分工。而在安排和协调不同工作任务时，为实现群体目标必须达成某种协议并进行合作，这就是协作。近代古典经济学的创始人亚当·斯密认为“劳动生产力上最大的增进，以及运用劳动时所表现的更大的熟练、技巧和判断力，似乎都是分工的结果”，分工协作提高了劳动效率。20世纪早期管理思想家亨利·法约尔认为劳动分工是为了以同样的劳动得到更多的成果，它适用于所有涉及要求几种类型能力的工作。
当前我国国家审计管理，从审计计划的制定，审计证据的收集，审计工作底稿的编制、复核，到审计意见的发出以及审计结论的执行等不同审计业务均由一个审计业务部门完成，甚至基层一些审计机关整个审计业务由一人“包办”。实际上，不同的审计业务对审计人员的素质、技能等要求不同，实行审计分工协作，有利于提高审计工作质量和效率，缓解政府审计人员编制不足的矛盾。
（二）分权制衡理论
分权制衡是国家权力各部分间相互监督、彼此牵制，以保障国家权力行使恰当，建立健全权力制约机制是建设民主制国家的基本环节。近代资产阶级思想家、政治家洛克、孟德斯鸠等提出了分权学说，认为“一切有权力的人都容易滥用权力”，“要防止滥用权力，就必须以权力制约权力”。
国家审计监督机关具有审计计划权、调查取证权、审计处罚权以及审计执行权；如果“四权”合一，这与“分权制衡”原则相悖，不仅不利于提高审计结果的公正性，而且容易滋生腐败、权力寻租，进而影响国家审计机关审计监督的权威性。鉴于此，我们推行政府审计机关内部“四分离”的组织机构改革，实质上就是实行政府审计机关内部“分权制衡”。
（三）业务流程重组的管理理念
业务流程重组是基于信息技术，为更好地满足顾客需要服务的、系统化的、企业组织的、工作流程的改进哲学及相关活动。它突破了传统劳动分工理论的思想体系，强调以“流程导向”替代原有的“职能导向”的企业组织形式，提出了全新的管理思路：①业务流程重组打破企业树形或金字塔式结构的“科层制”，强调管理要面向业务流程，以产出或服务和顾客为管理中心，将决策点定位于业务流程执行之处，在业务流程中建立控制程序，以消除部门间的摩擦，降低管理费用和管理成本；②注重整体流程最优的系统思想，企业业务流程重组是系统思想在业务流程重组中的具体实施；③业务流程重组以适应“顾客、竞争和变化”为原则设计企业业务处理流程，根据业务流程管理与协调的要求设立部门，通过流程中建立的控制程序尽量压缩管理层次，提高管理效率；④通过业务流程重组确定每个流程应采集的信息，并应用信息系统实现信息的共享使用，避免重复劳动。
图1 审计业务机构设置整合
现行审计业务处理采用审计单一模式和审计组“一竿子插到底”（注：即审计项目从制定计划、开展审前调查、制定审计方案、现场审计、编写审计报告、进行审计定性与处理处罚直到审计决定执行均由同一业务部门完成。）的方式暴露出许多弊端，如部门之间职能交叉而缺乏协调，导致业务部门管辖范围重叠，出现被审计单位同时被多个审计组审计的情况。而以“审计过程导向”替代现行的“职能导向”的审计机关组织形式，按照审计工作的四个重要环节重组审计业务管理流程，将有利于同级部门间的控制与协调，消除部门之间的摩擦，实现整体业务绩效的最优，提高审计业务管理的效率。
二、湖南省“四分离”审计业务管理模式的运作实践及启示
（一）“四分离”审计业务管理模式的总体部署
早在上世纪90年代初，湖南省审计厅参照我国监察等部门的做法，提出国家审计项目审理制度，即实行审计实施与审理相分离的“两分离”改革方案。2003年，在总结各地改革经验与对我国各行政执法部门和司法部门的内部管理模式与内部监督制约机制研究的基础上，提出“四分离”的审计业务管理模式，为我国国家审计管理模式提供了新思路。2004年下半年，湖南省审计厅围绕审计业务管理体制研究，先后在4个基层审计机关率先以“分工协作”、“分权制衡”、“业务流程重组”为理论支持的“两分离”、“四分离”的审计业务管理模式进行了探索和试点。在总结基层审计机关等试点单位经验的基础上，于2007年初在湖南省审计厅推行审计计划、实施、处理、执行“四权分离”审计业务管理新模式，对审计业务机构设置进行了优化、整合，如图1所示。
我国审计机关现行的以审计内容设置部门、按部门安排业务的机构运行模式，被整合为按照审计职责划分的、相对独立的综合计划类、审计类、审理类和执行类的审计内部管理体制，即“四分离”审计业务管理模式。具体而言，“四分离”审计业务管理模式是将审计机关内部与审计业务密切相关的职责和权力划分成四个部分，即审计计划权、调查取证权、案件审理（即处理处罚）权以及审计执行权，并将内部机构设置对应划分为四类，形成四部门各司其职、相互监督制约、密切配合协作的运作机制和管理模式。
（二）“四分离”审计业务管理模式的具体运作分析：以湘潭市审计局为例
湖南省湘潭市审计局审计业务管理“四分离”改革归纳为“以内为主，改革机构；以内助外，改善环境”，具体运作原理如图2。其要点如下：
图2 湘潭市审计局审计（业务）管理：“四分离”的具体运作原理
1.宣传审计管理创新理念，科学设计实施方案。统一全员思想、提高认识，科学设计实施方案是审计创新管理的前提。为此，湘潭市审计局在统一局领导一班人思想认识的基础上，并通过座谈会、全局职工大会等形式宣讲、布局“四分离”的改革理念。在湖南省审计厅的指导下，该局成立了“四分离”课题组，专门研究“四分离”审计业务管理的理论支持与实施方案，为“四分离”审计业务管理改革的规范运作与有效实施提供了保障。
2.整合、优化内部审计资源与组织结构，划分各自职责，明确运作流程。为配合“四分离”审计业务管理模式的实施，该局重新调整了组织机构，按新审计业务管理模式的运作流程和各自的相应职责，改设为综合计划科、审计实施科、法制审理科和审计执行科等审计部门。重组后的审计业务管理模式运作流程及各自的相应职责如下：
①综合计划科根据审计署项目计划管理的有关规定，结合实际情况，重新安排了综合计划科的工作，工作流程如图3所示。
图3 综合计划科工作流程图
表1概括了审计项目分类管理的类别、内容和审计频率科学等关系。在制定审计计划时，对被审计单位采用 ABC管理法，按被审对象的重要程度分类管理，以确保所辖审计对象五年轮审一遍。若当年度审计计划需要调整时，审计实施部门应向综合计划管理部门提出申请，经综合计划管理部门审核后报由局长办公会议批准。
表1 审计项目的分类
分类 内容审计频率
法律、法规规定每年必审的事项，如财
政预算执行情况；关系到社会公众利益
每年审计或
A类审计对象的审计事项，如社会保障资金；市委、市审计调查一
人大、市政府交办的属于年度必须完成
次
的事项
市直行政机关的财政收支、财务收支事
项；重要的市直事业单位的财务收支事
B类审计对象项；在本地区有重要影响的国有企业 每2-3年
（或国有控股企业）、市属金融机构的资
审计一次
产、负债、损益情况；专项资金和专项基
金的管理、使用及财务收支事项
一般的市直事业单位的财务收支事项；
一般市属国有企业（或国有控股企业）每5年至少
C类审计对象的资产、负债、损益情况；市级社团组织 审计一次
的财务收支事项；其他审计对象的财务
收支事项
②审计实施科是审计项目计划的执行单位，需要按照审计计划进行查证并形成初步审计报告，在内部业务管理上则涉及到审计人力资源合理地利用与安排。其具体工作流程如图4。
③法制审理科专门负责审理审计事项的复核与审计报告，图5归纳了其运作流程。凡纳入计划审计项目的审计报告都必须经过审理委员会审理。而审理委员会由审计机关主要负责人、总审计师、审计项目分管负责人、审计项目实施部门负责人、审计执行部门负责人、法制审理部门负责人、审计组组长组成，必要时邀请具有高级审计师资格的审计人员参加。不需由审理委员会审理的审计报告则由法制审理科提出审理意见，报审计机关审计项目分管负责人直接审定。
在复核审计项目时，法制部门应归集所发现的问题及时与审计组组长（主审）交换意见。而在对复核发现问题的处理上，如与审计组组长（主审）的意见一致可直接修改审计报告；而与其意见不一致时，法制审理部门则应将意见在《审计事项三级复核表》中予以反映。
④审计执行科负责审计执行和审计项目结案工作，其工作流程如图6所示。
图6 审计执行科工作流程图
实施“四分离”改革后，湘潭市审计局内部各业务部门的整体工作运行机理，如图7。
图7 “四分离”内部工作运行机理
3.完善管理制度。湘潭市审计局从制度的制定与完善人手配合“四分离”改革，从审计计划管理、项目质量、工作绩效、人力资源管理以及审计成本控制等方面构建审计科学化管理体系，如审计进度情况通报制度、廉政建设制度和审计项目结案制度、目标责任制考核办法、审计组长（主审）资格认证制度、审计公文处理制度等。
4.外部协调为内部改革营造良好的环境。经费由上级部门统一拨付，政府部门间监督与服务的关系出现改观，不再互揭不足而主要着重纠错并提出建议，促进相互学习。
课题组认为“四分离”审计业务管理模式是对审计业务管理流程的创新性再造，是分工协作与分权制衡理论在审计业务管理方式中的充分体现，它不仅整合了审计已有的资源，防范了审计风险，保证了审计效率与质量，增强了审计结果的权威性，更是审计内部管理体制的重大改革。
三、“四分离”审计业务管理模式有效运行的保障措施
近年来，国家审计机关不断采取措施，加强“人、法、技”建设，即把加强审计队伍建设、实现审计工作手段和技术方法、完善审计法制建设、现代化作为推动审计事业发展的根本任务，取得明显的成效。而在对“四分离”审计业务管理模式的实施保障措施的探讨中，课题组认为仍然需要围绕着“人、技、法”三个方面展开，即文化保障、技术保障与制度保障。
（一）文化保障
1.打破传统思维定式，统一思想，提高认识。“四分离”审计业务管理模式没有先例可以借鉴，风险较大，且改革中涉及到许多部门和人的利益，可能会遇到一定的阻力。要使新的审计管理模式取得预期成效，就需要对审计人员进行教育、培训，让审计人员充分认识管理新模式的重要意义，打破传统思维定式，统一思想，顾全大局。
2.加强学习和培训，提升审计人员的素质。新模式下按照审计职责划分的四个业务部门，需要从事各类型的审计业务，制定多样的审计计划，收集各种审计证据等，这对审计人员特别是部门负责人员综合素质提出了较高的要求。因此，要加大对审计人员的业务、法律知识、计算机知识及其他相关知识的培训，进而提高业务素质，增强法律意识和质量意识，提高其综合文化素质，满足“四分离”审计业务管理模式有效运行的需要。
（二）技术保障
为加强审计机关内部的协调，保障“四分离”审计业务管理模式运行需要大力推进审计信息化建设，实现审计信息网上传送和信息资源共享，实时了解并掌握各项审计业务的工作进度，实现审计资源的合理配置。
（三）制度保障
为保证“四分离”审计业务管理模式的有效运行，必须重视制度建设。其主要思路如下：
1.建立新的审计业务管理制度。该管理制度规定国家审计业务由计划、实施、报告审核处理和结论执行四大部分组成，并分别由相对独立的业务职能部门执行，据此对原有的审计机关内部机构设置按照“四分离”的管理模式进行调整。
2.审计项目计划管理办法。审计计划部门根据国家宏观调控和当地实际情况的需要，合理制定审计计划。为保证审计计划制定的科学合理性，计划部门必须建立被审计单位和审计人员的信息数据库，为确定审计重点、准确测算审计工作量、合理调配人力资源提供科学的依据。同时，建立审计计划的检查评估制度，以保证审计计划的有效执行。
3.审计查证制度。必须建立科学、合理的审计查证制度，确保审计查证工作质量。审计查证要由专门的审计实施部门根据审计计划的安排，开展审计工作，收集审计证据。同时，要求审计工作组必须进行审前调查，为编制审计项目实施方案、合理利用审计资源提供科学依据。审计查证人员在实施审计实施工作时，应编制查证工作底稿，详细记载审计查证中发现的问题。还必须建立审计工作底稿复核制度和被审计单位反馈制度。
4.审计复核与审理制度。审计复核和审计审理制度对于确保审计工作质量、促进审计机关依法行政、维护国家审计机关的权威性有着非常重要的意义。审计审理工作需要设立独立的审理机构，配备高素质的审理人员以及领导的重视和支持。在审理工作中，应当履行“质量监督、咨询服务、规范制度”三项基本职能，并且重点抓“审计工作方案、审计工作底稿、审计报告”三个环节。
5.审计项目执行与结案制度。设置专门审计结果执行部门，通过审计项目执行与结案促进被审计单位改进工作，提高公共财政资金的使用效益。对被审计单位不执行审计决定，审计执行部门可以通知财政部门停止财政经费拨付，财政部门应积极配合；对无预算拨付的单位，审计执行部门可以向人民法院提出申请，要求强制执行审计决定。
6.审计人员的管理制度。“四分离”模式下实行人员定期轮换制度。定期轮换既包括各审计实施部门之间人员的轮换，又包括计划、实施、审理、执行四种不同类型部门之间人员的轮换。这既避免了因在同一部门工作时间过长造成知识单一等问题，更有助于审计人员业务素质的全面提高。
7.审计业务会议制度。规定审计业务会议由复核审理部门召集，而所有审计项目都需经过业务会议集体审定，对重大问题的表决实行无记名投票，少数服从多数，一般性问题则实行民主集中制，先集体讨论，再由审计机关负责人决策。审计业务会议制度的建立既与审计质量体系要求相衔接，又能从根本上改变审计处理处罚由个人或某个部门说了算的局面，最大限度地避免决策失误和以审谋私。
8.审计质量考核制度。设立审计质量检查考核委员会，并分别制定审计实施、复核审理、审计执行部门的工作质量量化标准，每年严格按标准检查评分。检查考核以随机抽查审计项目档案为主，辅助其他相关内容的方式进行。
此外，还需要建立审计责任追究制度、审计档案管理制度、审计项目进度控制制度、审计人员的绩效考核和奖惩制度等，为“四分离”审计业务管理模式的顺利实施提供有利的保障。同时，“四分离”审计业务管理模式还需在实施推广中进一步完善，如复合型审计人才缺乏、业绩考评标准有待改善、审计计划与项目审计周期存在差异、人员对组织变革的抵触情绪、有关审计法律、法规的完善，都将需要一个理顺与动态适应的过程。
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