跨世纪教育经营难点问题透视，本文主要内容关键词为：难点论文,透视论文,跨世纪论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
改革开放以来，特别是适应社会主义市场经济的建立和发展，我国的现代教育制度也在逐步地建立和完善。以求得最佳的经济和社会效益的教育价值观，实现教育的规模、结构、质量、效益有机结合、良性循环的教育运行观，合理配置教育资源、实现教育可持续发展的教育经营观，已经在相当程度上推进了教育决策的科学化和经营的规范化，并给现代教育的发展增添了新的活力，催生出更多的新的增长点。但也暴露出许多问题和难点。从目前教育经营的宏观运行情况来看，主要有以下几个难点问题亟待解决：
——教育经费短缺
教育是一种高投入的产业，需要由国家、社会、家庭投入大量的人力、物力，特别是保证足额的经费投入，才能保证教育的持续稳定发展。近二十年来，随着现代化进程的加快和人们物质文化生活水平的不断提高，以及经济、社会发展对高素质、高质量人才的需求不断变化，产业结构调整所带来的人们的择业观念、消费观念也发生相应的调整，社会对高水平、高质量教育的需求更加旺盛；教育自身也在不断扩张，并成为新的消费热点和新的增长点。在城乡基本普及九年义务教育，大力发展职业技术教育，中等教育结构得到调整，高等教育在改革中稳步发展，规模逐步扩大。按教育部《面向21世纪教育振兴行动计划》规划，在未来十五年中，我国的高等教育将会有新的更大的发展。从这些年教育经费的执行情况来看，落实“科教兴国”战略和“两个增长”，国家逐步加大了对教育投入的总量。据有关资料显示，1997年国家对教育投入为1800多亿元，加上社会投入600多亿元，全年教育投入总量2400 多亿元，与改革开放初期相比有了较大的增长。但这与教育的持续高速发展的巨大需求相比仍有明显的不足，各级各类教育均有较大的经费缺口，直接影响下个世纪我国教育发展的宏观走势。
教育经费短缺首先是庞大的教育规模所致。受人口因素的制约，长期以来我国的学龄期应入学人数居高不下，人均占有教育经费的水平大受影响。据专家预测，我国人口增长的高峰期还将持续较长一段时期。考虑到经济发展和其他社会因素的影响，估计到2025年以后，人口出生率才可能下降并维持在一个相对保险的水平。那么，在未来相当长的时间内，教育所面临的压力将会越来越大，因为教育的成本也在提高，教育的规模也将进一步扩大。我国的教育投入体制是一种对国家投入过分依赖的体制，受宏观经济运行情况的影响甚大。从目前的经济发展来看，单靠大量消耗资源和扩大生产规模，经济高速增长势头维持不了多长时间。经济结构不合理，其发展的后劲就大受影响，而离开了经济的高速发展，社会财富的积累速度也将放慢，基础建设和教育的投入也将受到影响，使教育投入占到国民生产总值4%的目标会很难实现。
就目前国家财政收支情况来看，据有关统计资料显示，国家财政收入只占每年新增社会财富的不到30%，而在国家每年财政收入中有近80%必须用于行政事业性的支出，最终能用于基础建设和教育的支出也只能占其中一小部分。另外，教育体制改革逐步深化，扩大了地方办学的自主权，强化了地方的责任，但地方经济的发展状况有好有坏，特别是基础教育，保障基本的办学条件往往成了某些经济基础比较薄弱的地方政府的最头疼的难题。因此，对教育的投入，包括解决教师的薪酬弹性很大。还有一些学校规模无限膨胀，学校内部人员结构比例严重不合理。如有的高等学校非教学人员占到人员总数的60%，使有限的教育经费只为解决人员的工资和生活问题就捉襟见肘，更不用说加大基础建设投入力度，改善办学条件，发展高水平的教育了。
要解决教育经费短缺问题，一是必须进一步强化国家和各级政府的责任，在保证国家和地方经济稳步发展的前提下，稳妥地加大对教育的投入，使教育经费在各级财政预算中占到突出的位置，专项专用，不得挪用和挤占。针对目前经济和社会发展的实际情况，必须进一步加强国家和地方政府税收征管工作，在原有的税费征收基础上，开辟新的税种和税源主要用于教育事业；借鉴发达国家和地区征收专门的教育税费的经验，使我们的教育税费的征管工作走上法制化、规范化的道路，保障教育经费的稳定、足额、不断增长。二是要建立必要的教育风险基金和储备金，逐步淡化教育投入对国家财政的过分依赖，提高国家和教育自身对各种不利局面的应对能力。三是考虑和尝试借助于金融与信贷手段，利用先进的资金流转方式，盘活现有的教育资源。四是加强对有限的教育经费分配与使用的监督和管理，防止教育资金的流失和浪费，提高教育经费的使用效率。五是发展校办产业，开展多种形式的勤工助学活动，广开财源。
——教育浪费
从目前教育浪费的成因看，主要有以下几个方面：
一、结构性的浪费。受投入体制和经费管理体制的制约，地方和各级各类学校在接受国家教育经费之后，如果不进行科学的研究、规划而盲目决策，就有可能使有限的宝贵的教育资源变成收益不佳的静态投资，甚至重复建设，既过多占有教育资源，又极少产出社会效益和教育效益，造成事实上的教育浪费。中等职业技术教育的培养目标在现有的普通中等教育中是完全可以做到的，但许多地方，特别是农村的许多农业中学、牧业中学等职业中学往往冷冷清清，直接造成校舍和设备的闲置。这实际上是由于我国现阶段教育的消费热点仍然在高等教育，而我们现有的职业教育与普通教育又无法融通所造成的。因此，中等职业技术教育并没有为大多数人所认同和积极选择，其进一步发展的前景不容乐观。又如，现有的中等师范教育，在基础教育阶段教师学历达标率普遍提高的情况下，其发展势头就应该放慢，以适应社会对高学历师资的需求。但是许多地方政府和教育行政部门只考虑眼前的发展，并进行所谓标准化验收，直接助长了中等师范教育的膨胀，过多占有社会资源。
二、机能性的浪费。教育自身的经营效益差，成本高，在一定程度上也造成了教育资源的浪费。前已述及，在各级各类教育中普遍存在着机构臃肿、人浮于事的事实，师生比例严重失调，使本来就因为教育经费短缺而感到困窘的教育更加不堪重负。另外受长期的计划经济和沿袭下来的本位主义、行业思想的影响，普遍存在着学校办社会的不正常情况，影响教育整体水平的提高。还有，学校受过分行政干预思想的影响，学校管理和机构设置行政化，致使行政开支占去了教育经费的相当份额，在一定程度上也影响了教育效益的提高。
三、来自其他社会因素的影响。随着教育体制改革的不断深化，在社会上形成了多种力量办学共存的局面，改变了过去公办学校一枝独秀的情况，教育逐步向市场化、公平竞争、共同发展转轨。但是，应该看到，社会的教育资源不论是来自于国家还是社会、受教育者个人，在一定时间内其固定投入的总额是恒定的。因此，其理想的资源配置模式应该是根据各自的质量、水平、层次和社会评价与社会期望值，形成各自的市场份额，并因此保有相应的扩张机制与效益。在这一点上，公办学校由于自身太多的局限性而难以达到私立学校较高的经济效益水平。私立学校由于其灵活的经营策略，在公立学校林立的教育领域占有了一席之地，且有不断扩张之势。虽然教育法明确规定不得以营利为目的举办学校和其他教育机构，但很难保证私立学校不去极力追求经济利益，并大量占有社会宝贵的教育资源服务于集团和个人利益，造成事实上的教育资源流失。同时，私立学校以高额报酬吸引了一部分公立学校的优秀教师从教，即使这些教师只是以业余有尝服务的形式参与教学，也是公办学校的人才流失，反过来又有利于私立学校与公办学校以教学质量为筹码进行竞争，影响着公立学校办学效益的提高，本质上也是一种教育浪费。
要制止和解决教育浪费现象，首先必须深化教育改革，特别是教育投入体制改革，完善多渠道筹措教育经费体制，逐步改变国家统包教育经费的局面，通过集资、引资，谁投入，谁收益，风险共担，提高教育经费的使用效益；对于国家投入的部分，要加强管理，强化审批和配额程序，强化审计和财政监督措施，使有限的教育经费发挥应有的作用；对于各年度经费使用的节余部分，要采取有效措施坚决收回，防止经费流失。其次，对于规模小、效益差、没有发展前途的学校和其他教育机构，要坚决关停并转，制止其盲目扩张，对于企事业单位所办学校要逐步纳入社会化办学统筹管理的范畴。第三是要建立健全教育的社会化服务体系，引入市场机制由社区或企业组织运用市场化运作方式参与服务，改变学校大包大揽的落后的计划经济管理模式，减轻学校的负担。第四是要进一步扩大学校的办学自主权，挖掘学校自身的潜力，转变办学和服务观念，向开放化、社会化、市场化转轨。首要的是要在现有基础上扩大规模，扩展容量，或联合办学，发展高质量的教育，使来自于家庭和社会的教育投入不至于反流向社会。第五是要保障学校的合法权益，制止对于教育经费的挪用和挤占，制止对学校自主经营、多渠道筹措资金的染指。第六是要尽力压缩学校行政开支，使有限的资金主要用于改善办学条件和提高教师生活水平；控制学校内部的隐性收入和灰色收入，规范地纳入学校财政，避免公共财产和资金的流失与浪费。
——教师待岗
随着教育体制改革的逐步深入，各级各类学校普遍实行了教师聘任制，在制度化、规范化方面迈出了重要的一步，但同时也出现了一个非常敏感的现象——教师待岗，并由此引发了许多争议。有人认为，既然学校和教师是一种聘任和被聘任的关系，就应象企业和被聘员工的关系一样，学校当然就有权根据需要或教师的履职情况对教师进行聘任或者解聘。企业中的员工可以通过下岗待业进行分流，教师为什么就不能待岗呢？况且待岗还不是下岗，因为并没有解除聘任关系，待岗教师仍然是学校的成员，只是暂时脱离教学岗位等待空岗而已。也有人认为，教书育人是教师的天职，是任何人以任何理由都不能剥夺的教师的法定权利。脱离了学校和教学岗位，这种权利就失去了存在的基础而无法行使，因此让教师待岗实际上是对老师的合法的教育权的侵害。聘任制只是明确了学校和教师的工作关系和各自的责任，因此学校不能以此为借口随意解聘教师或让教师待岗。
乍看起来，上述问题的焦点在于学校有无权力让教师待岗和以什么理由让教师待岗。其实，教师待岗现象是在教育体制改革向更深层次推进和进一步完善现代教师制度的大背景下出现的，并引发了教育人事制度方面所存在的一些深层次的问题。原有的教师制度是一种在长期的计划经济体制下形成的职务工作制度，有明显的大锅饭特征，在相当程度上助长了机构臃肿、人浮于事、效率低下的工作作风，不利于调动教师的积极性，因此是一种不经济的教育制度。教育体制改革就是要改掉那些不利于积极性调动的、阻滞教育功能释放的、造成教育资源浪费的现象，而建立健全教师职务制度和聘任制度就是其中一个重要的措施。当然，解聘或待岗并不是实行教师聘任制度的唯一手段。
从目前教师制度的运行情况来看，随着教师社会地位和专业化水平的不断提高，教师作为履行教育教学职责的专业人员虽然不是国家公务人员但由于学校被列入事业单位的范畴，教师实际上享受着国家公务人员的待遇。教师的薪酬纳入国家及地方财政，由财政部门统一计划安排，教师的职务和工作关系由教育和人事部门统管，因此教师职务实际上是终身制的。从某种程度上说，教师聘任制实际上是一种“教师全聘制”。至于学校与教师的关系，则基本是一种工作关系。在这种情况下，一方面教育法明确规定，学校根据章程自主管理，包括了对教师的聘任和管理。能聘任，就可以续聘或解聘，否则聘任制就名不符实。但另一方面，教师又属于国家公职人员，其合法的权利要得到尊重和保护，解聘教师极易引起严重的法律纠纷，因此，一些学校就出现了教师待岗现象。学校内部的管理改革，特别是加强教师管理，象定编定岗，空岗补缺，乃至待岗下岗，由于没有明确的规章作为参照和依据，一涉及具体人员和利益，操作起来就很困难。不改革没有出路，而上述改革措施的出台，既有引发纠纷的可能，又是对原有的学校用人制度及其自然惯性的较大触动，自然会引起一部分人、特别是待岗者的非议，并常常被认为是学校领导擅权专断、挟私泄愤的借口，甚至威胁学校内部干群关系的稳定，危及学校正常的教育教学秩序。
出现这种情况，一方面是由于人们对长期以来所形成的计划经济体制习以为常，认为教师职业就是铁饭碗，对教育体制改革、特别是学校内部管理体制改革缺乏充分的思想准备，不能很好地适应；另一方面，学校的自主权扩大了，但还缺乏相应的约束机制，不能完全排除一部分人滥用权利，借改革之名排斥异己。当然，学校内部管理体制改革缺乏相应的操作性较强的法规和规章的配套，也是一个重要的原因。
从长远的观点，特别是从提高教育质量和效益的角度讲，教师待岗现象也不是什么坏事，它最起码也具有警醒的作用、代偿的作用和激励的作用等，可以变消极因素为积极因素，使教师更明确自身的义务，自觉地履行岗位职责。但也要看到它所具有的否定性和排斥性，会伤害一些人对工作的信心和热情，并且造成学校内部的隐性失业现象，实质上也是一种教育浪费；部分人待岗总是学校的一种不稳定因素，并有可能引发其他深层次的矛盾。
对待教师待岗问题，需要有正确的分析和正常的心态，更需要有相应的针对性措施，使它得到明确的规范和合理的界定：
首先要进一步深化教育改革，从观念、制度、运作各个层面，改革现行的教育人事制度，完善教师聘任制，规范对教师的管理和使用。教师聘任制不同于一般的劳动用工制度。教师队伍是一个特殊的群体，是在社会的进步和发展中承担重要使命和履行特殊职责的专业人员队伍，必须保持相应的独立性、稳定性和高层次性。国家应根据经济、社会和教育发展的实际情况科学决策，确定合理的教师队伍的规模、结构层次和比例关系，以确保最好的教育效益，减少教育浪费。对于多余的非教学人员和其他人员，既要帮助他们转变观念，也要有统一的规划和协调安排，发挥他们的特长和优势，引导他们通过再就业培训等形式开创全新的发展之路，继续为教育事业服务，而不是简单让他们待岗了事。
其次要进一步强化依法治教，通过加强和完善教育立法、执法和监督，为教师制度的改革和健康发展创造良好的外部环境。要尽快制定明晰的操作性较强的教育人事制度方面的配套法规和规章，以利于依法决策、依法管理、依法行业治理。对于教育法、教师法所规定的教师的合法权益要坚决维护，决不允许随意妨碍和侵害。学校内部的管理也要向规范化靠拢，特别是要强化自我约束机制，并完善教育行政部门的监督、党组织的监督和教职工代表大会的民主监督，在保护教师合法权益的前提下，提高学校管理的质量与效益。
再次要进一步建立和完善现代教育制度，总结建国以来，特别是改革开放以来教师队伍建设、发展和管理的经验，并借鉴发达国家教师制度的模式和成功经验，加强研究，科学测算，提出科学性和实用性较强的发展计划和措施。要重视教育的经济效益，优化结构使教师队伍建设向民主化、规范化、有序化方面迈出新的、更大的步伐。
收稿日期：1999—04—16.