试论农村双层经营体制的必要性及制度创新，本文主要内容关键词为：试论论文,制度创新论文,性及论文,体制论文,农村论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
内容提要 文章针对当前对家庭承包为主的责任制以及“统分结合的双层经营体制”的一些看法，从理论和实践两方面阐明了“家庭承包”、“双层经营”在我国农村长期存在的必然性。同时，客观分析了双层经营的实际运行中的一些问题和不足，指出：稳定家庭承包为主的责任制以及统分结合的双层经营体制，应重点从产权制度上加以突破，这是实现邓小平提出的“农业第二次飞跃”即壮大集体经济，实现规模经营的关键。
关键词双层经营 必要性 完善
近年来，完善“统分结合、户为基础”的双层经营体制，不断强化集体“统”的功能一直是中央农村政策的重要基调。但是，由于双层经营的运行状况及效果不尽人意，导致人们认识上的模糊或似是而非，澄清理论认识，并对现实存在的问题作一客观分析，是双层经营体制不断完善和农村经济持续发展的需要。
双层经营体制的必然性及长期性
首先，“统分结合、双层经营”符合合作经济的本质与原则。农村家庭联产承包责任制推行后，合作经济组织分解为集体层和家庭层两部分，合作经济组织的职能也分解为两部分，一部分由统一经营层承担，一部分由基础层如家庭等较小的生产经营单位来承担。统一层不同于改革前的集体经济组织，基础层也不同于合作化前的个体小农经济。统一经营，主要表现为对土地发包承包以及对其它合作经济活动规定统一的行为准则；对重大问题统一决策以及对基础层各经营单位进行必要的协调、管理、服务。基础层有经营权，是相对独立的商品生产者，但没有土地所有权，不是个体私有者，从而保证了社会主义农业公有制基础不动摇，也决定了家庭承包经营作为合作经济属性的本质特点。同时，无论对统一层还是对基础层，社区合作经济组织的存在都具有决定意义：一方面，它是统一层存在的物质基础，另一方面它使基础层有合作经济组织的统一层作后盾，为其服务并克服其局限性，使家庭承包经营貌似个体，却不是个体但又胜似个体。总之，由于双层经营的存在是以土地集体公有为基础，以社区合作经济组织的存在为前提，并按共营、互利、自愿、民主的原则办事，因此，它符合合作经济的原则。
其次，适应农业再生产的特点，是双层经营体制存在的自然基础。一方面，农业生产的对象是有生命的动植物体，既受自然条件的影响，又受生物学规律的支配，具有地域分散性、生产条件的复杂多变性和不稳定性，需要生产经营者精细照料，灵活应变，及时决策。这种需求在我国目前的生产力水平下，只有较小的劳动组织形式、生产有较大自主权、劳动者权益取决于劳动者最终成果的家庭经营体制才能办到。由于家庭经营是血缘关系上建立起来的生产经营单位，家庭成员存在着经济上、生活上、生理上的特殊关系，存在同甘共苦、荣辱与共的社会责任与道德，家长作为一家之长能较好地处理成员的分工协作，而劳动成果与支出的紧密相联，使各成员在增加投入时势必努力提高劳动技能和管理水平。总之，家庭承包经营极大地调动了广大农民的生产积极性。另一方面，农业经济再生产的特点决定了生产中一系列带共性的重要生产环节，承包户因其自身规模的狭小性、不完全性和局限性而无力单独完成，如基础建设、农田灌溉、生产与流通的联结、抗御严重灾害等方面都需要发展集体经营来解决。此外，国家、集体、个人多方面的利益关系，在很大程度上也需要统一层次来协调，在诸多经济社会方面，合作经济的统一层居于重要地位，起着中流砥柱的作用。
再次，农业的弱质性，比较利益低的特点及宏观短缺的农业供给形式，是双层经营体制存在的社会和经济依据。在相当长的时期内，我国主要农产品供给紧张的状况难以根本改变，加强农业的基础地位，培育农业发展能力，促进农业生产的发展是我国农业面临的一项长期任务。然而，比较利益低仍是目前农业经营的现实特点，短期内难有根本改观，这势必导致农业微观经济主体经营积极性的下降和经营动力的衰减，特别是农户长期投入的积极性降低。因此，在农业经济中，协调宏观农业发展与微观经营动力的矛盾，是我们面临的一项重大选择。双层经营体制的运行，客观上为我们找到了一条在社区内，利用非农集体的发展，实现产业互补，以工建农，增强农业发展后劲，迂回解决上述矛盾的有效办法。
最后，双层经营是农业合作经济体制的进一步完善。从实践看，这一经营体制克服了旧的单一体制生产经营过分集中，劳动管理高度集中和收入分配平均三大弊端，极大地激发了农民的积极性、主动性和创造性，带来了农村经济蓬勃发展的新局面；从理论上讲，双层经营是对一系列僵化观点的重大突破。如突破了集体所有合作经济只能由集体统一经营的政府，认为土地等生产资料可两权分离，于是，在双层经营体制下，集体土地的使用权交给农户，就实现了生产者与经营者的一致，土地责、权、利相结合。承包者所得与所劳直接相关，实现了原集体统一经营体制下长期未能解决的按劳分配问题。这一劳动管理与分配方式的创新，彻底摒弃了以往集体经济中收入分配职能必须操纵在集体手中，只能由集体统一分配的旧理论。
从十余年农村改革的实践看，以家庭联产承包为主的责任制以及统分结合的双层经营体制的实行，不仅使农村社会经济面貌发生了历史性变化，也为整个国民经济的改革和发展奠定了基础：其一，改革有力地促进了农业高速增长和农产品供给的全面好转。其二，改革促使了农民收入的快速增长，绝大多数农民的温饱问题得以解决。其三，农产品供给的增加和农民收入的增长，还从供给和需求两方面有力地推动了整个国民经济的增长。据估计，1952-1978年间，中国国民收入年均递增5.98%，其中农村经济增长的贡献率为37.28%，而改革以来的1978-1988年，国民收入年均递增9.22%，其中农村经济增长的贡献份额高达63.65%。其四，在城市改革全面展开之前，农村超前改革，率先在农村发育出了农户和乡镇企业等具有良好机制的经济主体，为发展市场经济奠定了基础，为加快整个经济体制改革起到了超前突破和示范的作用。正基于此，中共十三届八中全会在《中共中央关于进一步加强农业和农村工作的决定》（1991年11月29日）中第一次明确提出，“把以家庭联产承包为主的责任制、统分结合的双层经营体制，作为我国乡村集体经济组织的一项基本制度长期稳定下来，并不断加以完善”。并提出“这是我国农村在党的领导下的伟大创造，是集体经济的自我完善和发展，决不是解决温饱问题的权宜之计，一定要长期坚持，不能有任何动摇。”①
当前双层经营体制中存在的问题
首先，集体层的经济基础薄弱，主要表现为集体资产存量的减少。其原因主要是包产到户过程中对责任制政策的误解，认为发展家庭经营就是否定集体，把大量的集体资产平分或作价处理，村社企业也被个人或联户以较低的费用购买、承包或租赁，加之贪盗、丢失、破坏，原有集体资产荡然无存，集体经济实力日益虚弱，其后果导致集体层经营功能特别是服务功能弱化，双层经营变成了单层经营，农业生产中农户无力单独解决的公共性问题积累成堆。具体表现在：(1)集体对农业的投入份额减少，大中型水利建设、农田建设难以奏效；(2)对农民摊派多，负担加重；(3)乡村基层政权缺乏凝聚力，干群关系紧张，党群关系不融洽；(4)农村公益事业难搞，村镇建设不协调，现在许多民办教师工资都发不了，村干部靠卖木材发工资，基础设施跟不上，集体福利事业薄弱；(5)农村集体主义思想淡化，损公肥私、损人利己、个人主义泛滥。
其次，土地家庭承包本身也存在缺陷。
1.土地集体所有权虚置。其一，农村土地由集体所有，但集体既可能是村民小组，也可能是村，还可能是自然村或联队。由于地权界定不清，土地受益权不确定。表现在承包关系中，农民与谁承包不清楚。其二，集体所有权受益边界模糊，任何人只要是集体成员，无论是否对集体有过投资或贡献，都能共享集体生产资料，一旦退出（死亡或迁移等），又无论他曾为集体创造过多大财富，都不再拥有集体的任何生产资料，这在很大程度上影响了农村剩余劳动力的转移，制约了土地规模经营的实现。其三，国家、集体、农户对土地的权属不清。作为土地所有者的集体对土地充其量除了在农户之间进行调整之类的分配权外，并不拥有法律赋于所有权人的全部权力，国家凭借行政权力量很大程度上限定了集体对土地经营权的处置。
2.土地按人口均分带来了家庭承包经营的规模效益要求与现实生产规模外在限制因素的矛盾。据农业部对205个县5289个村的调查结果，1990年平均每个农户经营的土地面积为7.6亩，分为6.7块，平均每块面积1.13亩，其中经营5亩以下土地的农户占调查户的54%，②分散狭小的土地承包，使家庭经营只能在极为狭小的空间组合，配置生产要素，大规模商品生产难以展开。从长远看，小规模土地经营，对大部分地区进一步发展生产力具有不可克服的局限性。其一，土地均分，频繁调整，使农户得不到级差土地收入，不能享有真正意义上的土地使用权，从而失去追加土地投入应有的积极性，其二，土地肥瘦搭配，加重了农户耕作管理的难度，而且，由于不同的地块不同的种植内容决定了要用不同的劳动工具，加大了生产资料费用投入，增加了成本。其三，面对类别、品种、茬口各不相同的农作物布局，社会化服务体系难以全面掌握农作物生长情况，难以全面安排病虫害防治、排灌时间、施肥时间等。其四，土地分割细碎，增加边埂占地，浪费了土地，降低了土地利用率；其五，土地小规模经营不利于改进种粮大户的收入状况及提高劳动生产率。
3.缺乏规范化的土地流转制度。近年来，我国农地流转和农户土地经营规模的扩大极为缓慢，据全国农村固定观察点的调查资料，1984年—1992年，在所调查的7012个农户中，没有转让过耕地的农户占93.8%，转让出一部分耕地的农户占1.99%。③与此同时，土地市场秩序混乱，市场运行中的利益失衡。一是土地经营中国家利益流失严重，有关专家提供的材料说明，目前土地经营收入国家仅拿20%，④大部分收益截留在土地经营的中间环节；二是大部分土地用途沿用过去征用方式，对农民的补偿没有按市场价进行，农民和农村集体利益流失多，有关报告提出，目前每亩土地价格在20～30万元，而农民拿到的各种补贴仅有2000～20000元，三是土地纠纷增加，乱占滥用耕地日趋严重。
再次，双层经营中，家庭层与集体层缺乏内在的联系机制。从本质上讲，双层经营的展开，关键是在两层之间建立内在的经济联系，其途径，一是在农业生产的计划、管理、农用生产资料的分配流通以及宏观调控方面建立国家——集体——农户三位一体的新体制；二是建立和完善集体与农户之间在经营合同、生产项目、集体积累以及村组公共福利事业方面的规范化、制度化经济联系。然而，现实情况却是两层断裂，由于绝大多数村级集体组织目前还没有成为独立的经济实体和赋予相应的分配职能，村级集体组织并不承担承包户的经营风险，加上家庭承包采取的是大包干的形式，即包死上缴的各种提留，这种提留与产量无关。在农业生产计划性显著减弱和市场未发育健全的宏观环境中，受价值规律支配，每个家庭容易在生产经营中自行其是、盲目行动，或把土地经营当“副业”，把主要精力投入比较利益较高的非农产业。与此同时，村级集体组织，由于没有参与收入的初次分配，或者说，没有统一的分配功能，导致集体的“经营”职能消弱。这使国家对农业的发展计划、战略协调难以顺利实现。力求家庭分散层次与集体统一层职能上的有机结合，仍将是我国农业双层经营体制进一步完善的关键。
双层经营体制的完善及创新
首先，逐步建立一套符合市场经济发展的土地产权制度，使封闭凝固的土地产权制度变为开放流动的土地产权制度。中共中央十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制的决定》中，在这方面提出一些具有突破性意义的新规定；在坚持土地集体所有的前提下，延长耕地承包期，允许继承开发性生产项目的承包经营权，允许土地使用权依法有偿转让等。据此，笔者认为，土地产权建设应着重于三个方面。
1.土地承包制。土地租用期限的长短，是影响地权制度有效运用的一个重要因素，澳大利亚、香港、新加坡等公有土地的利用比较有效，很重要的一个原因就是它们都不同程度地采用了长久性（甚至是永久性）租用制。⑤我国农村土地的租用期应进一步延长，并用立法的形式明确下来，可延长30年、50年甚至更长。在此基础上，实行土地承包制。
2.赋予农民不可侵犯的土地使用权。包括：(1)排他性占有权：即农户在规定的租用期内，其使用土地的权力不受侵犯。(2)开发权：即农户有权在租期内优化土地配置。但无权自行将农用土地转化为非农用地。(3)收益权：即农户应得到使用土地后因投入资本和劳动而增加的土地改良价值。(4)转让权：即转让土地使用权，获一定报酬。(5)租赁权：即土地使用权的出租。(6)抵押权：农户可以使用权作抵押，获得有关贷款等。(7)继承权：土地继承权应逐步推行独子（独女）继承制。
3.重新界定集体所有土地的所有权、收益权和处分权的实现形式，确立集体所有权的人格代表，确保农村集体的“地主”地位。一是确认集体对土地的处分权，要求国家将目前通过立法所否定的集体对土地的处分权归还集体，允许集体在国家管制的权限内自主处分其所有的土地，包括经营、出租、出卖。三是实现土地的收益权，明确规定农户向集体承包要交纳地租，改变农户向集体交纳“提留”的经济关系模糊的做法。无论国家征地还是社会团体征地，都应按自愿有偿的原则，充分考虑地租、地价，从经济上体现所有权的真实。三是健全土地所有权的法律形式，发放土地证，使土地集体所有的权力得到法律保护。
其次，在农户家庭经营的基础上，促进土地流转，实现农地适度规模经营。
这也是小平同志关于“农业两次飞跃”理论的重要组成部分，从全国各地的实践看，比较典型的土地流转和农地规模经营模式有以下四种形式：⑥
1.“两田制”模式。这种模式以山东平度为代表。其做法是将耕地分为口粮田和承包田两部分。口粮田原则上人人有份，以满足农民的口粮、饲料用粮和生产种子用粮；承包田由农民根据自己的经营能力投标承包。两田制打破了按人均分田的经营格局，既体现了公平原则，又考虑到了多数农民还不愿放弃全部土地这一客观现实，又较好地体现了效率原则，使生产要素得以优化组合，为种田能手扩大经营规模创造了条件，也为有一技之长的农民提供了转出土地的机会。
2.自由流转型。土地的流转，以农户之间的自由转包为主，以发展农业经营大户和家庭农场为主，在土地转包中，基本上没有社区和地方政府的干预，市场机制起主要作用，这是我国多数地区土地流转的主要形式。
3.村办（集体）农场模式。这种形式以无锡县和顺义县为代表，其特点是通过社区组织统一调整，建立村办（集体）农场，实现土地经营的相对集中。
4.土地经营权入股型。这种做法较早出现在广东省南海市。具体做法是在明确土地所有权是集体的、承包经营权是农民的前提下，把土地经营权量化为股份，通过入股形式，将农民土地经营权集中起来，由组建的“农业发展股份公司”集中经营。农民在交出土地经营权的同时，即成为该公司的股东，这种做法，实现了土地所有权、使用权、经营权的分离，促进了土地的适度规模经营。
可见，目前土地的流转，既有在社区组织直接参与下进行的，也有主要在市场机制的自发作用下进行的；就土地经营的主体而言，既有集体兴办的农场，也有农户。土地流转形式的差别源于我国不同村区经济和自然条件巨大差异，是很正常的。各地可积极探索适合农村情况的模式，但要明确一个重大原则，就是不能把规模经营与家庭经营对立起来，动摇家庭联产承包责任制，更不应把规模经营与人民公社体制下的集体经济等同起来。在规模经营的组织形式上，应致力于农户家庭经营规模的扩大，而不是恢复人民公社时期的集体农场模式。
第三，在稳定家庭联产承包责任制的同时，必须把完善的重点摆到进一步健全和加强集体统一经营这个薄弱层次上。
1.实行股份合作制，确立集体财产的人格化主体，理顺农民与集体公有制经济的权益关系。通过对集体资产的清产核资，折股量化，全体成员都成了合作经济的股东，有利于调动劳动者发展集体经济的积极性。
2.管好用活现有的集体积累。从全国一些地区的实践看，建立村级农村合作基金会有利于较好解决这一问题，它能把原来处于分散闲置状态的各种集体资金，包括原生产大队集体积累资金、清理回收的社员和外单位拖欠款、土地征收补偿费及当年提取的公积金、公益金、合作养老金等可供利用时间差进行融通的资金集中起来，统一管理，合理有偿使用。
3.大力发展乡镇企业，壮大集体经济实力。当前乡镇企业面临许多困难，需要各方帮助其调整产品结构，积极发展原料来源有保障、产品适销对路的“富村”企业。
4.健全合作经济组织，这也是集体统一经营的组织保证。合作经济组织农村生产、流通、消费及社会活动的内在引导推动力量，是农村坚持社会主义公有制，组织农民走共同富裕道路的载体，也是联系农民和国家之间的桥梁纽带。
5.加强集体财产管理，建立健全各种规章制度，如收支预算、开支审批、财产管理、会计核算、民主理财制度等，以加强约束机制。同时，稳定财会队伍，提高人员素质。
6.切实加强村级领导班子的队伍建设和思想建设。实践表明，凡是集体经济较发达的村，多数的领导班子都是坚强有力的，因此，必须选好干部，增强村级的合作经济组织的凝聚力。
第四，完善农业承包合同的内容和管理。在实行家庭联产承包的情况下，各承包户与集体的经济组织责任、权利关系，集体提留和农民收入的份额都要以合同形式定下来，国家计划也通过合同定下来。
能否建立健全承包合同制，直接关系到国家、集体、个人三方利益能否兼顾，集体经济能否巩固发展以及国家计划能否真正落实，进而关系到农业经济体制改革的顺利推进，为此，一要强化合同的法律意识，严格按合同法要求订立履行承包合同；二要完善合同内容，在承包合同中明确承包者对承包地的投工、投肥指标，强化农户对农地的投入，与此同时，明确发包方对承包方应提供的服务。三是健全合同的监督机制，当合同不能履行时，任何一方有权提出修改、变更、解除合同的建议。四是强化合同纠纷的调解仲载，健全管理机构及制度，使合同管理制度化、规范化。
第五，搞好社会化服务，应充分认识到加强社会主义服务体系建设，对于稳定和完善以家庭联产承包为主的责任制，健全双层经营体制，壮大集体经济，实现小康目标，促进农业现代化具有极其重要而深远的意义。
对目前基层科技服务体系“断奶”现象应及时改正，各级领导要重视农业社会化服务体系的建设、组织和监督协调工作，国家应在政策上给予扶持，在资金上给予帮助。银行、税务、工商等部门都应对农业社会化服务体系的建设给予方便与照顾，尽快形成以乡村集体经济组织为基础，以国家经济技术部门为依据，以农民自办的各种服务组织为补充的多成分、多渠道、多类型农业社会化服务体系，造就全民、集体、个体齐发展，专业服务、综合服务、实体服务共存并进、互相配套的服务体系，并坚持以“自愿、低利、方便”的原则为农民提供服务。
注释：
①《新时期农业和农村工作重要文献选编》第764-765页。
②④《中国农村土地产权与经营制度研究》农村经济文稿，1994.2第18页。
③《经济日报》1994.1.5。
⑤⑥陈吉元、韩俊《邓小平的农业两个飞跃思想与中国农村改革》。
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